Вступление Македонии в Североатлантический альянс как многоуровневая игра Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

Вступление Македонии в Североатлантический альянс как многоуровневая игра1, 2

М.Д. Приколота, И.С. Крылов

Приколота Максим Дмитриевич, магистрант факультета политических наук Европейского университета в Санкт-Петербурге (ЕУСПб); Российская Федерация, 191187, Санкт-Петербург, ул. Гагаринская, д. 6/1.

Крылов Иван Сергеевич, магистрант факультета политологии Санкт-Петербургского государственного университета (СПбГУ); Российская Федерация, 199034, Санкт-Петербург, Университетская наб., д. 7-9.

В статье анализируются внешнеполитические действия Македонии в процессе вступления в Североатлантический альянс. Мы используем модифицированную концепцию многоуровневой игры Р. Патнэма, чтобы показать роль внутриполитических акторов в определении внешнеполитических действий Македонии. При анализе соотношения основных внутриполитических сил в рамках ключевых политических институтов мы объясняем, почему вопросы о членстве этой страны в НАТО и ее наименовании стали решаться именно сейчас, хотя дилемма между переименованием и подписанием Североатлантического договора казалась неразрешимой долгое время. Мы обращаемся к стратегии исследования случая и анализируем имеющиеся данные о соотношении политических акторов в рамках сложившихся институтов, ключевые события в политической борьбе, а также политические программы, на основании которых партии формулируют внешнюю политику. Также мы обращаем внимание на обстоятельства, благодаря которым стали возможны уступки со стороны Греции с точки зрения многоуровневой игры. Мы делаем несколько выводов. Важным условием формирования позиции Греции стали три фактора: какая политическая партия контролирует правительство; готовы ли ее партнеры по коалиции поддерживать действия правительства; отвечают ли действия правительства идеологическим ожиданиям других партий. Македонию приблизили к НАТО три обстоятельства. Во-первых, правительство этой страны должно было формироваться той политической партией, которая готова принять условия Греции. Во-вторых, так как принятие этих условий требует конституционного большинства в парламенте, партия противников переименования должна была занять менее трети мест в парламенте, даже если ее блок имеет больше мест. В-третьих, так как в Македонии лояльность союзников по блокам низка, союзники партии противников переименования должны быть готовы пойти наперекор образующей блок партии, если этот блок получит больше трети мест.

Ключевые слова: внешняя политика, Греция, многоуровневая игра, Македония, НАТО

Для цитирования: Приколота М.Д., Крылов И.С. Вступление Македонии в Североатлантический альянс как многоуровневая игра // Вестник международных организаций. Т. 15. № 1. С. 177-189 (in Russian and English). DOI: 10.17323/1996-7845-2020-01-08.

1 Статья поступила в редакцию в августе 2019 г.

2 Авторы признательны старшему преподавателю кафедры СПИ СЗИУ РАНХиГС Ю.А. Агафонову за ценные советы и наставления.

Введение

В течение многих лет Македония стремилась присоединиться к евроатлантической интеграции, но, в отличие от других постсоциалистических стран, препятствием на этом пути для нее были не только причины, связанные с экономическим отставанием. Предметом международного спора стало наименование страны. Позиция Греции ранее ставила под угрозу вступление страны в ООН, но, несмотря на трудности в отношениях с Грецией, Македония сотрудничает с Североатлантическим альянсом, планомерно с 1995 г. продвигаясь к присоединению к нему. Однако в 2008 г., когда Македония, как казалось, сделала все необходимое для вступления в НАТО, Греция наложила вето на решение пригласить эту страну к подписанию договора из-за проблем с наименованием республики. Спустя почти десять лет, в 2018 г., Македония и Греция начали обсуждать этот вопрос, а уже в 2019 г. Македония под новым именем получила приглашение в Североатлантический альянс. Как объяснить столь стремительную развязку ситуации, долго казавшейся неразрешимой? Почему вступление Македонии в НАТО стало возможным именно сейчас?

Исследования траектории движения Македонии в НАТО и ЕС сосредотачиваются на влиянии Европейского союза [Mavromatidis, 2010] и Греции [Tziampiris, 2012]. Но они практически не затрагивают совместного влияния внутренних акторов Греции и Македонии на этот процесс. Для того чтобы ответить на исследовательский вопрос, мы предлагаем обратиться к теории двухуровневой игры Р. Патнэма [Putnam, 1988]. Ее суть состоит в том, что акторы международных отношений не монолитные субъекты, а все силы внутри страны не разделяют общие национальные интересы. В любой стране действует множество акторов, от согласования интересов которых может зависеть результат переговоров. Поэтому главы государств вынуждены «играть» сразу на двух уровнях. Первый уровень подразумевает непосредственные переговоры между представителями государств. На втором уровне ведутся переговоры внутри страны по вопросам внешней политики для учета интересов групп, от которых зависит судьба правящих кругов и обсуждаемого соглашения. Количество уступок, на которые готовы пойти акторы второго уровня, определяет победную коалицию. Лишь когда победные коалиции обеих стран пересекаются, то есть когда предмет соглашения не посягает на интересы ключевых внутренних акторов обеих стран, договор между ними может быть заключен.

Многие исследователи модифицируют концепцию Р. Патнэма, включая в анализ новые уровни формирования победных коалиций, что обусловлено возрастающей ролью транснациональных корпораций [Chung, 2007] и международных организаций [Panke, 2013], в том числе в решении внутренних конфликтов [Kubicek, 1997]. Мы также прибегаем к использованию модификации теории Р. Патнэма. В исследовании акторами первого уровня выступают НАТО и Македония, так как именно эти два субъекта международных отношений непосредственно вступают в формальный процесс переговоров. Акторы второго уровня со стороны НАТО — государства-члены, а со стороны Македонии — парламентские партии этой страны. Поскольку, как это будет показано далее, Греция —единственная страна в НАТО, из-за которой не могла сложиться победная коалиция, акторами третьего уровня формирования коалиции являются греческие парламентские партии.

Предыстория соглашения

В 1991 г. в результате распада Югославии появилась Республика Македония. Название нового государства было воспринято в Греции как посягательство на ее одно-

именную территорию, поэтому республика смогла войти в ООН только в 1993 г. под временным названием «Бывшая югославская республика Македония». С 1994 г. Македония стремилась вступить в НАТО [Колосков, 2013, с. 145], что обусловлено заинтересованностью альянса в дальнейшей стабилизации обстановки на Балканах и расширении своего влияния (например, используя воздушное пространство страны [Колосков, 2013, с. 148]), и стремлением Македонии стабилизировать обстановку в результате событий 2001 г. [Пономарева, 2010, с. 89]. Действия обеих сторон привели к тому, что в 2008 г. планировалось пригласить Македонию к подписанию соглашения, но Греция остановила этот процесс (хотя есть версии, согласно которым США могли убедить Грецию уступить [Никовский, 2016, с. 153], но это сложно проверить эмпирически). В НАТО согласились, что страна получит приглашение после разрешения спора о ее наименовании. Только в 2018 г. в результате многочисленных консультаций премьер-министры Македонии и Греции заключили соглашение: Греция должна снять претензии к Македонии из-за ее названия, если страна будет переименована в Республику Северная Македония. После этого последняя должна получить не только приглашение в НАТО, но и активизировать переговоры с ЕС [European Commission, n. d.].

Хотя название Македонии стало основным пунктом соглашения, оно удовлетворяет и другие требования Греции. Помимо закрепления нерушимости границы и отказа от территориальных претензий, ряд пунктов посвящен символической политике: составление македонских школьных учебников ставится под контроль двусторонней комиссии, античные памятники должны быть признаны греческим наследием, Македония должна воздержаться от использования символики греческой Македонии [Hellenic Republic, 2018] и т.д.

Македонии был сделан ряд уступок (жители официально признаны македонцами, а их язык — македонским), тем не менее соглашение стало поводом для противостояния внутри Македонии. Ратификация требует большинства в парламенте и одобрения президента, который отказался подписать закон. Президентское вето было преодолено повторным голосованием (70 голосов из 120), и соглашение было ратифицировано без его подписи [Assembly of the Republic of North Macedonia, 2018a].

Парламентское большинство решило подкрепить свою позицию, назначив референдум на 30 сентября 2018 г. Результаты оказались спорными: с одной стороны, почти все проголосовавшие высказались за соглашение с Грецией, с другой — явка составила лишь 36,9% [Republic of Macedonia, 2018], то есть, согласно македонским законам, референдум не состоялся. О недовольстве существенной части граждан свидетельствует исследование Македонского центра за международное сотрудничество: респондентам было предложено ответить на вопрос, согласны ли они на вступление Македонии в ЕС и НАТО посредством греко-македонского соглашения. В результате 37,5% респондентов оказались полностью не согласны с этим утверждением [Krzalovski, 2018, p. 18]. Несмотря на широкомасштабные протесты, Собрание 11 января 2019 г. приняло решение о внесении изменений в Конституцию в части наименования страны в случае ратификации соглашения Грецией («за» проголосовал 81 депутат) [Assembly of the Republic of North Macedonia, 2019]. 6 февраля был подписан протокол о вступлении Македонии в НАТО [NATO, 2019a], а уже 12 февраля греко-македонское соглашение вступило в силу после ратификации Грецией. Официальное вступление Северной Македонии в НАТО состоится после ратификации Протокола всеми государствами-членами.

НАТО и Греция: второй уровень

Для формирования победной коалиции внутри НАТО необходимо отсутствие претензий к Македонии со стороны государств-членов. Так как претензии есть только у Греции, удовлетворение требований этой страны становится главным условием успешного вступления Македонии в НАТО.

Для формирования минимальной победной коалиции в вопросе новых членов необходимо согласие всех участников из-за институционального оформления процесса принятия решений, принятого в НАТО. Чтобы сократить издержки на формирование столь больших коалиций, в 1999 г. были сформулированы минимальные критерии для вновь вступающих государств. Однако требования одного из членов в исследуемом случае оказались более жесткими: минимальное требование Греции к Македонии всегда состояло в изменении названия этой страны, а диапазон и жесткость дополнительных условий зависели от того, кто контролировал правительство.

На момент подписания соглашения правительство формировалось коалицией СИРИЗА (144 из 300 мест) и партией АНЕЛ (10 мест). Идеологический разрыв (один из пунктов программы АНЕЛ сформулирован следующим образом: «...безоговорочный отказ от любых переговоров по вопросу названия Скопье. Название Македонии никому не должно присваиваться.» [Anexartitoi Ellines, 2013, p. 3]) затруднил достижение победной коалиции для ратификации соглашения, несмотря на то что два депутата АНЕЛ пошли против воли партии (министры иностранных дел и обороны представляют эту партию).

«Новая Демократия» и ПАСОК, ранее формировавшие правительства, а также другие партии не поддержали соглашение с Македонией, в основном из-за признания в соглашении жителей северного соседа македонцами, а их языка — македонским, что может иметь экономические и геополитические последствия. (Депутат от ПАСОК: «Соглашение на Преспе дает македонскую национальную идентичность стране, которая не имеет ничего общего с Македонией. Оно совершает фальшивый "этногенез"» [Tzelepis, 2019]. Глава партии «Новая Демократия»: «Тот, кто голосует за [соглашение], открывает дорогу якобы "македонской" идентичности и языку для соседей, согласно соглашению на Преспе. Тот, кто голосует "за", одобряет это унижение демократии.» [Mitsotakis, 2019].) Сложно судить, насколько точки зрения фракции СИРИЗА и оппозиции были эндогенными (учитывая то, что правительства под началом этих партий проявляли как гибкую, так и жесткую позицию (табл. 1)): так ли повела бы себя оппозиция на месте правительства в сложившихся социально-экономических условиях, разрешение которых в значительной мере зависело от решений международного сообщества, была бы их позиция такой категоричной не в предвыборный период и т.д. Единственной оппозиционной партией, поддержавшей соглашение, была партия «Река» («"Река" не хочет черных дыр на Балканах. Северная Македония должна войти в НАТО» [Theodorakis, 2019]), но, подобно АНЕЛ, здесь произошел раскол: за ратификацию проголосовали 5 из 11 депутатов партии. В итоге соглашение ратифицировано 153 голосами (вся СИРИЗА, 2 — АНЕЛ, 5 — «Река», 2 из других фракций) [Hellenic Parliament, 2019, p. 3231—3234].

В Греции формирование победной коалиции в первую очередь зависело от того, насколько мягкую позицию в отношении Македонии занимает партия правительства и готовы ли партнеры этой партии разделить эту позицию. В случае, если не готовы, судьба победной коалиции зависела от принципиальных сторонников соглашения из парламентской оппозиции и отдельных депутатов, что важно в контексте перспективы

переизбрания. Решающий голос оказался у АНЕЛ и «Река», что оформило победную коалицию в Греции.

Таблица 1. Внешняя политика Греции в отношении Македонии

Годы Правящая партия Действия Греции в отношении Македонии

1990-1993 «Новая Демократия» Начало конфликта: спор о наименовании Македонии в ООН. Компромиссное решение о временном наименовании

1993-2004 ПАСОК Эмбарго в отношении Македонии; временное соглашение в Нью-Йорке

2004-2015 «Новая Демократия» Замораживание сотрудничества; блокирование вступления Македонии в НАТО; с 2012 г. совместные консультации

С 2015 г. СИРИЗА + АНЕЛ Соглашение на Преспе

Источники: составлено на основе данных МИД Северной Македонии [Republic of North Macedonia, n. d.] и Греции [Hellenic Parliament, n. d.; Hellenic Republic, n. d.].

Македония: поиск конституционного большинства

Акторами второго уровня в Македонии можно считать партии, так как Македония — парламентская республика. Чтобы победные коалиции Македонии и НАТО (Греции) совпали, необходимо изменение названия страны и ряд уступок в «символической политике». Это подразумевает корректировку Конституции, любые поправки в которую могут быть приняты парламентом двумя третями голосов всех депутатов (80 из 120). Чтобы проверить предположение о зависимости результатов переговоров от соотношения политических сил в Собрании, необходимо определить, какой позиции придерживаются ключевые политические силы и каким влиянием в парламенте они располагают.

Первым важным условием результативности переговоров является контроль правительства партией, готовой удовлетворить требование Греции, то есть премьер-министр должен был быть членом партии сторонников переименования ради вступления в НАТО, иначе даже инициация соглашений была бы невозможной.

Об отношении двух ключевых политических сил — Внутренней македонской революционной организации (ВМРО) и Социал-демократического союза Македонии (СДСМ) — к вступлению Македонии в НАТО говорят их программы.

Обе партии сходятся в том, что Македония должна быть членом НАТО. Так, в СДСМ предполагают, что «членство в НАТО и ЕС — это наша стратегическая обязанность» [SDSM, 2017, p. 11]. Схожая позиция у ВМРО: «Членство Республики Македония в Европейском союзе и НАТО остается главной внешнеполитической целью ВМРО-ДПМНЕ и стратегическим приоритетом государства» [VMRO-DPMNE, 2017, p. 294]. О приверженности обеих крупнейших партий евроатлантической интеграции свидетельствует также и то, что третья значимая партия «Демократический союз за интеграцию» с 2002 г. входила в правящие коалиции обеих партий [Assembly of the Republic of North Macedonia, 2016]. При этом соглашения между Македонией и НАТО заключались во времена правительств как ВМРО, так и СДСМ (табл. 2). То есть при прочих равных условиях минимальные требования победных коалиций двух сторон должны были совпасть в тот момент, когда Македония стала удовлетворять критериям членства.

Но позиция Греции скорректировала эту модель, усложнив формирование победной коалиции в Македонии. Если обратиться к программам партий, то можно увидеть,

что ВМРО не готова идти на указанные уступки: «ВМРО-ДПМНЕ не согласится с изменением Конституции с целью изменения конституционного названия Республики Македония» [УМЯО-БРМНЕ, 2017, р. 295]. В то время как ВМРО посвящает вопросу о споре с Грецией подглаву в программе, СДСМ упоминает этот конфликт только в одном предложении: «.он [консенсус в обществе] будет призван преодолеть навязанный Грецией спор, но не примет никаких разговоров о проблемах идентичности. О возможных решениях будут проведены консультации с гражданами» [8Б8М, 2017, р. 12]. Позиция СДСМ менее категорична, чем требования ВМРО, что могло свидетельствовать о готовности СДСМ идти на большие уступки.

Действительно, когда вопрос о наименовании страны поставил под угрозу вступление в НАТО, ВМРО контролировала правительство. Это и стало причиной того, что вопрос о вступлении в НАТО был отложен на десять лет: в 2006—2016 гг. ВМРО формировала коалиционное правительство. Однако, несмотря на то что через полтора года после прихода к власти СДСМ соглашение на Преспе было подписано (июнь 2018 г.), отсутствие у ВМРО возможности формировать правительство не решает проблему создания победной коалиции (необходимо 80 голосов депутатов из 120).

Таблица 2. Соотнесение возможностей формирования победной коалиции в Македонии и процесса вступления в НАТО

Период Позиция ВМРО Позиция СДСМ Результаты

Членство в НАТО, против изменения наименования Членство в НАТО даже ценой изменения наименования

фракция коалиция фракция коалиция

1990-1994 38 - 31 Правящая (60) -

1994-1998 - - 63 Правящая (87) 1995 г. - партнерство ради мира

1998-2002 49 Правящая (73) 28 - 1999 г. - план действий по членству

2002-2006 10 23 38 Правящая (62) 2002-2014 гг. -участие в операциях НАТО

2006-2008 40 Правящая (63) 21 32

2008-2011 52 Правящая (63) 18 27 2008 г. -несостоявшееся приглашение к членству

2011-2014 47 Правящая (66) 29 42 2013 г. - военные инструкторы в Скопье

2014-2016 51 Правящая (80) 24 34 -

2016-2020 36 51 35 Правящая (62) 2018 г. - соглашение на Преспе

Источники: составлено на основе данных Собрания Республики Северная Македония [Assembly of the Republic of North Macedonia, 2016] и официальных данных НАТО [NATO, 2019b].

Второе условие победной коалиции в Македонии — наличие у последовательных противников переименования не больше трети мест в парламенте (менее 40 мест). Избирательная система страны является пропорциональной по округам, но есть воз-

Таблица 3. Голосование депутатов Собрания Македонии по вопросам статуса албанского языка [Assembly of the Republic of North Macedonia, 2018b], ратификации соглашений с Грецией [Assembly of the Republic of North Macedonia, 2018a] и наименования страны [Assembly of the Republic of North Macedonia, 2019]

Блок Партия Закон об использовании языков (14.03.18) Ратификация соглашения на Преспе (05.07.18) Третье чтение по поправкам в Конституцию о наименовании страны (11.01.19)

За Не голосовали Отсутствовали За Отсутствовали За Отсутствовали

ВМРО ВМРО 0 34 2 0 36 0 36

Социалистическая 0 2 1 0 3 1 2

Демократическая партия сербов 0 1 0 0 1 0 1

Ассоциация культурного союза боснийцев 0 0 1 0 1 1 0

Гражданский вариант 0 1 0 0 1 1 0

Демократическая партия турок 1 0 0 1 0 1 0

Союз цыган 1 0 0 1 0 1 0

Независимые 1 1 5 1 6 7 0

СДСМ СДСМ и др. 44 5 0 49 0 49 0

Демократический союз за интеграцию 10 0 0 10 0 10 0

Движение Беса 4 1 0 4 1 5 0

Альянс за албанцев 2 1 0 2 1 3 0

Демократическая партия албанцев 1 0 1 2 0 2 0

можность формировать партийные блоки перед голосованием, чем пользуются малые партии, присоединяясь к коалициям двух крупнейших партий. Крупным партиям это позволяет получать голоса национальных меньшинств и местных непартийных лидеров, а мелким партиям и независимым — проходить в парламент без формальных обязательств перед остальной коалицией. Поэтому, несмотря на то что коалиция ВМРО получила 51 место (почти 43%), члены партии, сформировавшей предвыборный блок, имеют лишь 36 мест, то есть менее трети.

Если предвыборный блок ВМРО занял больше 40 мест, хотя непосредственные члены ВМРО заняли меньше 40 мест, то третьим условием формирования победной коалиции является готовность союзников ВМРО по предвыборному блоку пойти на соглашение с правящей коалицией. СДСМ удалось набрать 81 голос: из коалиции ВМРО семь независимых депутатов, а также по одному из Социалистической партии, партии «Гражданский вариант», партии цыган, турок и боснийцев голосовали за поправки.

Все внеблоковые партии, среди которых три албанские, единогласно голосовали за поправки [Assembly of the Republic of North Macedonia, 2019].

Поведение депутатов в отношении своих коалиций нельзя назвать уникальным. Таблица 3 показывает, как голосовали депутаты с учетом их партийности и отношения к предвыборным блокам по вопросу ратификации соглашения (требует простого большинства), по вопросу внесения поправок (требует двух третей) и по принятию закона, который придает второй официальный статус албанскому языку. Пример с законом об употреблении языков показывает, что низкий уровень лояльности депутатов своему блоку и иногда своей партии характерен не только для голосования по изучаемому вопросу, где правящая коалиция могла использовать неформальные механизмы воздействия. На примере закона о языке ясно, что некоторые представители обоих блоков голосуют (или не голосуют вовсе) вопреки большинству соответствующего блока, то есть такой паттерн не исключителен для Собрания.

Хотя неформальные механизмы привлечения депутатов правительством могли иметь место, низкий уровень лояльности депутатов предвыборным блокам также сыграл роль в формировании победной коалиции и облегчил задачу правящей партии. Вероятно, эти механизмы были направлены на независимых депутатов от блока ВМРО, так как представители национальных меньшинств ранее демонстрировали свою нелояльность блоку.

Таким образом, причина формирования победной коалиции заключается не только в том, что ВМРО потеряла контроль над правительством. Ключевую роль сыграло то, что эта партия не набрала достаточного количества мест, чтобы предотвратить изменение Конституции. В этом случае формирование победной коалиции зависело главным образом от независимых депутатов и представителей национальных меньшинств из предвыборного блока ВМРО.

Заключение

Анализ показал, что вступление Македонии в НАТО стало возможным именно сейчас благодаря ряду обстоятельств. Теория многоуровневой игры позволяет раскрыть роль политических партий обеих стран в этом процессе. В Греции сложилась ситуация, когда занявшая наименее жесткую позицию среди крупных партий СИРИЗА, оттолкнув этим союзников по коалиции, привлекла принципиальных сторонников соглашения с Македонией.

В Македонии ключевые политические силы считали оправданным вступление в НАТО, но партия националистов ВМРО заявляла о неприемлемости переименования страны ради этого, в то время как социал-демократы считали этот шаг оправданной жертвой. Вплоть до 2017 г. правительство формировалось ВМРО, поэтому речи о переименовании страны идти не могло. Но после выборов 2016 г. созданная СДСМ коалиция формирует правительство, что позволяет заключить соглашение с Грецией на наименее жестких условиях и ратифицировать его. Но чтобы изменить наименование страны, большинство в две трети в парламенте удается набрать благодаря низкой лояльности депутатов предвыборным коалициям и, вероятно, неформальным механизмам воздействия на оппозиционных депутатов.

Итак, чтобы Македонии удалось вступить в НАТО, необходимо было, чтобы в Греции сторонники наименее жестких условий контролировали правительство и в случае дезертирства союзников могли рассчитывать на тех, кто в любом случае голосовал бы за соглашение. В Македонии противники переименования страны (ВМРО) (1) не долж-

ны были получить доступ к формированию правительства и (2) должны были получить меньше трети мест в парламенте, даже если их предвыборный блок получил больше мест. Последним и решающим условием должна была стать (3) готовность достаточного количества партнеров националистов по коалиции, в основном беспартийных, пойти на сотрудничество с социал-демократами, причем эта готовность, вероятно, обусловлена низким уровнем лояльности предвыборным блокам и партиям со стороны депутатов и неформальными механизмами воздействия на них со стороны правящей коалиции. Именно этот сценарий получил развитие.

Поскольку в статье рассматриваются три уровня формирования победных коалиций, мы считаем, что она может помочь расширить пространство для модификаций теории многоуровневой игры. В частности, исследование показывает: акторы разного уровня могут взаимодействовать друг с другом непосредственно для формирования победной коалиции, минуя более высокие уровни (Македония договаривается с Грецией, чтобы в конце концов заключить договор с НАТО). Статья может помочь пролить свет на взаимодействие между акторами разного уровня, например, между государством, с одной стороны, и международной организацией, с другой.

Источники

Колосков Е.А. (2013) Страна без названия: внешнеполитический аспект становления македонского государства (1991-2001 гг.). М.: Институт славяноведения РАН.

Никовский Р. (2016) США и независимая Македония (1991-2013). М.: Институт славяноведения РАН.

Пономарева Е.Г. (2010) Новые государства на Балканах: монография. М.: МГИМО (У) МИД России.

Chung C.P. (2007) Resolving China's Island Disputes: A Two-Level Game Analysis // Journal of Chinese Political Science. Vol. 12. No. 1. P. 49-70. DOI: https://doi.org.10.1007/s11366-007-9001-7.

European Commission (n. d.). North Macedonia. Режим доступа: https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/countries/detailed-country-information/north-macedonia_en (дата обращения: 30.08.2019).

Hellenic Parliament (n. d.). Composition of Previous Terms. Режим доступа: https://www.hellenicparliament. gr/en/Organosi-kai-Leitourgia/Olomeleia/SInthesi-Proigoumenon-Periodon-New/ (дата обращения: 14.05. 2019).

Hellenic Republic (2018). Final Agreement for the settlement of the differences as described in the United Nations Security Council resolutions 817 (1993) and 845 (1993), the termination of the interim accord of 1995, and the establishment of a strategic partnership between the parties. Ministry of Foreign Affairs. Режим доступа: https://www.mfa.gr/images/docs/eidikathemata/agreement.pdf (дата обращения: 30.08.2019).

Hellenic Republic (2019). North Macedonia. Ministry of Foreign Affairs. Режим доступа: https://www.mfa. gr/en/blog/greece-bilateral-relations/north-macedonia/ (дата обращения: 14.05.2019).

Krzalovski A. (2018) Referendum 2018. Scopje: Macedonian Center for International Cooperation (MCIC).

Kubicek P. (1997) Ethnic Conflict and Three-Level Games: Turks, Kurds, and Foreign Actors // International Negotiation. Vol. 2. No. 1. P. 79-101. DOI: https://doi.org/10.1163/15718069720847870.

Mavromatidis F. (2010) The Role of the European Union in the Name Dispute Between Greece and FYR Macedonia // Journal of Contemporary European Studies. Vol. 18. No. 1. P. 47-62. DOI: https://doi. org/10.1080/14782801003638703.

NATO (2019a). NATO Allies sign Accession Protocol for the future Republic of North Macedonia. Режим доступа: https://www.nato.int/cps/ru/natohq/news_163078.htm?selectedLocale=en (дата обращения: 12.05.2019).

NATO (2019b). Relations with Republic of North Macedonia. Режим доступа: https://www.nato.int/cps/en/ natohq/topics_48830.htm (дата обращения: 15.05.2019).

Panke D. (2013) Regional Power Revisited: How to Explain Differences in Coherency and Success of Regional Organizations in the United Nations General Assembly // International Negotiation. Vol. 18. No. 2. P. 265— 291.

Putnam R.D. (1988) Diplomacy and domestic politics: the logic of two-level games // International organization. Vol. 42. No. 3. P. 427-460.

Republic of Macedonia State Electoral Commission (2018). Referendum 2018. Режим доступа: https:// referendum.sec.mk/Referendum/Results?cs=en-US&r=r&rd=r1&eu=All&m=All (дата обращения: 26.10. 2018).

Republic of North Macedonia. Ministry of Foreign Affairs (n. d.). Diplomatic relations with Greece. Режим доступа: http://www.mfa.gov.mk/index.php?option=com_content&view=article&id=241&Itemid=396&lan g=en (дата обращения: 14.05.2019).

Tziampiris A. (2012) The Macedonian name dispute and European Union accession // Southeast European and Black Sea Studies. Vol. 12. No. 1. P. 153-171.

ВМРО-ДПМНЕ (2017). Реално! Программа на ВМРО-ДПМНЕ 2017-2020. Gffinje: ВМРО-ДПМНЕ.

Собрание на Республика Северна Македонща (2016). Пратенички состав. Режим доступа: https:// www.sobranie.mk/segashen-sostav-2016.nspx (дата обращение: 15.05.2019).

Собрание на Республика Северна Македонща (2018a). Закон за ратификацща на Конечната спогодба за решаваае на разликите опишани во резолуциите 817 (1993) и 845 (1993) на Советот за безбедност на Обединетите нации, за престануваае на важноста на Привремената спогодба од 1995 година и за воспоставуваае на стратешко партнерство мегу страните. Режим доступа: https://www.sobranie.mk/ materialdetails.nspx?materialId=ab0e1eaa-d9bf-4d82-b5b2-4d367eb2f96d (дата обращения: 15.05.2019).

Собрание на Республика Северна Македонща (2018b). Закон за употреба на ]азиците. Режим доступа: https://www.sobranie.mk/materialdetails.nspx?materialId=1c6e42dc-d648-48b2-95d6-9d3f7a94ed51 (дата обращения: 15.05.2019).

Собрание на Республика Северна Македонща (2019). Предлог - Уставен закон за спроведуваае на амандманите од XXXIII до XXXVI на Уставот на Республика Македонща. Режим доступа: https://www. sobranie.mk/materialdetails.nspx?materialId=1df47a37-4b23-4440-b343-5042a895db16 (дата обращения: 15.05.2019).

СДСМ (2017). Программа за работа на владата 2017-2020. Скопje: СДСМ.

Ауе|артг|то1 Еш^ед (2013). KuPepvr|Ti%o Прочра^а Ave|apxr|TMV еш|"уму. Evox^xa В'. То^еао e|mteplxmv. A6f|va: Ave|apxr|TOi ЕШ|"е?.

Вои^л tmv E^fvMv (2019). nivaxao nepiexo^EVMv. 2uveôpiaor| SB'. Парао%еи| 25 Iavouapiou 2019. A6fva: Bou^f tmv e^îvmv.

©eoÔMpâxriç 2. (2019) ОщМа xou 2xaûpou @еобмрахг| oxn ou£f|xr|or| Yia xr|v xûpwon xou ярмтохоЪи Yia xnv ярooxwрnon xr|ç ДгрохратЁа? xr|ç Bôpeiaç Maхeôovíaç oтo NATO // Потащ. Режим доступа: http://topotami.gr/to-potami-den-thelei-valkania-me-mavres-trypes/ (дата обращения: 04.09.2019).

Мг|тоотйхг|? К. (2019) ДеитероЪчЁа тои Проёброи xriç Néaç Дгрохра^а? к. Кирюхои Мг|тоотахг| oxn ouZfxnon Yia xr|v ^|фо e^moTOoûvriç oxn Вои^| // Nea Дгрохратю. Режим доступа: https://nd.gr/ deyterologia-toy-proedroy-tis-neas-dimokratias-k-kyriakoy-mitsotaki-sti-syzitisi-gia-tin-psifo (дата обращения: 04.09.2019).

TZe^énnç M. (2019) ОщМа M. TZeMnriç 2u^MVÎa tmv npeonrâv // ПА20К. Режим доступа: http:// pasok.gr/?p=23315 (дата обращения: 04.09.2019).

The Accession of Macedonia to the North Atlantic Treaty Organization as a Multi-Level Game1, 2

M. Prikolota, I. Krylov

Maksim Prikolota, Graduate Student, Department of Political Science in European University at St. Petersburg; 6/1 Gagarinskaya, St. Petersburg, 191187, Russian Federation; E-mail: mprikolota@eu.spb.ru

Ivan Krylov, Graduate Student, The Faculty of Political Science in Saint Petersburg State University; 7-9 Univer-sitetskaya Emb., St. Petersburg, 199034, Russian Federation; E-mail: ivanich-ioda@mail.ru

Abstract

This article analyzes Macedonian foreign policy during the process of joining the North Atlantic Treaty Organization (NATO). We use a modified version of Robert Putnam's multi-level game concept to show the role of domestic actors in determining Macedonian foreign policy. Based on an analysis of the interactions between the main domestic actors, we identify the reasons for the rapid resolution, after a long pause, of the question of Macedonia's name and membership in NATO. We use a case-study approach and analyze the available data on the ratio of actors within the existing institutions, key events in the political struggle, and programmes through which the parties formulated foreign policy options. Further, we note the reasons for Greece's concessions using the concept of multi-level games. We identify a number of important conditions for the formulation of Greece's position: it is important which party controls the cabinet, whether ruling party coalition partners are ready to support the actions of the cabinet, and whether the actions of the cabinet meet the ideological expectations of other parties. We conclude that three simultaneous conditions made it possible for Macedonia to presently be on the verge of accession to NATO. First, Macedonia's cabinet was formed by a party ready to accept Greece's conditions. Second, the party opposed to the country's renaming occupied less than one third of the seats, making a constitutional majority in the assembly possible. Third, because Macedonian bloc alliances are weak, allies of the anti-renaming party were willing to go against the party forming the bloc.

Key words: foreign policy; Greece; multi-level game; Macedonia; NATO

For citation: Prikolota M., Krylov I. The Accession of Macedonia to the North Atlantic Treaty Organization as a Multi-Level Game. International Organisations Research Journal, vol. 15, no 1, pp. 177—189 (in Russian and English). DOI: 10.17323/1996-7845-2020-01-08.

References

Anexartitoi Ellines (2013). Kybernitikoprogramma Anexartiton Ellinon. Enotita B'. Tomeas Exoterikon [Government Programme for Independent Greeks. Section B. External Relations]. Athens: Anexartitoi Ellines. (in Greek)

Assembly of the Republic of North Macedonia (2016). Pratenichki sostav [Parliamentary Composition]. Available at: https://www.sobranie.mk/segashen-sostav-2016.nspx (accessed 15 May 2019). (in Macedonian)

Assembly of the Republic of North Macedonia (2018a). Zakon za ratifikacija na Konecnata spogodba za resavanje na razlikite opisani vo rezoluciite 817 (1993) i 845 (1993) na Sovetot za bezbednost na Obedinetite nacii, za pre-stanuvanje na vaznosta na Privremenata spogodba od 1995 godina i za vospostavuvanje na stratesko partnerstvo megu stranite [Law on Ratification of the Final Settlement of Disputes Described in Resolutions 817 (1993) and 845 (1993) of the Security Council of the United Nations, for the Termination of the Interim Agreement of 1995

1 The editorial board received the article in August 2019.

2 The authors are grateful to Y. Agafonov, Senior Lecturer of the Department of Comparative Political Studies at the NWIM in RANEPA, for his valuable advice and guidance.

and Establishment of a Strategic Partnership Between the Parties]. Available at: https://www.sobranie.mk/mate-rialdetails.nspx?materialId=ab0e1eaa-d9bf-4d82-b5b2-4d367eb2f96d (accessed 15 May 2019). (in Macedonian)

Assembly of the Republic of North Macedonia (2018b). Zakon za upotreba na jazicite [Law on Use of Languages]. Available at: https://wwwsobranie.mk/materialdetails.nspx?materialId=1c6e42dc-d648-48b2-95d6-9d3f7a94ed51 (accessed 15 May 2019). (in Macedonian)

Assembly of the Republic of North Macedonia (2019). Predlog - Ustaven zakon za sproveduvanje na amand-manite od XXXIII do XXXVI na Ustavot na Respublika Makedonija [The Draft Constitutional Law for Implementation of Amendments from XXXIII to XXXVI of the Constitution of the Republic of Macedonia]. Available at: https://www.sobranie.mk/materialdetails.nspx?materialId=1df47a37-4b23-4440-b343-5042a895db16 (accessed 15 May 2019). (in Macedonian)

Chung C. P. (2007) Resolving China's Island Disputes: A Two-Level Game Analysis. Journal of Chinese Political Science, vol. 12, no 1, pp. 49-70. Available at: https://doi.org.10.1007/s11366-007-9001-7.

European Commission (n. d.). North Macedonia. Available at: https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlarge-ment/countries/detailed-country-information/north-macedonia_en (accessed 30 August 2019).

Hellenic Republic (n. d.). North Macedonia. Ministry of Foreign Affairs. Available at: https://www.mfa.gr/en/ blog/greece-bilateral-relations/north-macedonia/ (accessed 14 May 2019).

Hellenic Parliament (n. d.). Composition of Previous Terms. Available at: https://www.hellenicparliament. gr/en/Organosi-kai-Leitourgia/Olomeleia/SInthesi-Proigoumenon-Periodon-New/ (accessed 14 May 2019).

Hellenic Parliament (2019). Pinakas periechomenon. Synedriasi XB'. Paraskeyi 25 Ianoyarioy 2019 [Table of Contents. XB Conference, 25 January 2019]. Available at: https://www.hellenicparliament.gr/UserFiles/a08f-c2dd-61a9-4a83-b09a-09f4c564609d/es20190125.pdf (accessed 4 September 2019). (in Greek)

Hellenic Republic (2018). Final Agreement for the Settlement of the Differences as Described in the United Nations Security Council Resolutions 817 (1993) and 845 (1993), the Termination of the Interim Accord of 1995, and the Establishment of a Strategic Partnership Between the Parties. Ministry of Foreign Affairs. Available at: https://www.mfa.gr/images/docs/eidikathemata/agreement.pdf (accessed 30 August 2019).

Internal Macedonian Revolutionary Organization - Democratic Party for Macedonian National Unity (VM-RO-DPMNE) (2017). Realno! Programma na VMRO-DPMNE 2017-2020 [Real! Programme of VMRO-DPMNE, 2017-2020]. Skopje: VMRO-DPMNE. (in Macedonian)

Koloskov E. (2013) Strana bez nazvaniya: vneshnepoliticheskij aspekt stanovleniya makedonskogo gosudarstva (1991-2001 гг.) [Country Without Name: Foreign Policy Aspect of the Foundation of the Macedonian State (1991— 2001)]. Moscow: Institute of Slavic Studies of RAS. Available at: https://inslav.ru/publication/koloskov-e-strana-bez-nazvaniya-vneshnepoliticheskiy-aspekt-stanovleniya-makedonskogo-0. (in Russian).

Krzalovski A. (2018) Referendum 2018. Scopje: Macedonian Center for International Cooperation (MCIC).

Kubicek P. (1997) Ethnic Conflict and Three-Level Games: Turks, Kurds, and Foreign Actors. International Negotiation, vol. 2, no 1, pp. 79-101. DOI: https://doi.org/10.1163/15718069720847870.

Mavromatidis F. (2010) The Role of the European Union in the Name Dispute Between Greece and FYR Macedonia. Journal of Contemporary European Studies, vol. 18, no 1, pp. 47-62. DOI: https://doi. org/10.1080/14782801003638703.

Mitsotakis K. (2019) Deyterologia toy Proedroy ths Neas Dimokratias k. Kyriakoy Mitsotaki sti syzitisi gia tin psifo empistosvnis sti Boyli [Reply of the President of the New Republic Kyriakos Mitsotakis to the Debate on the Vote of Confidence in Parliament]. Available at: https://nd.gr/deyterologia-toy-proedroy-tis-neas-dimokratias-k-kyriakoy-mitsotaki-sti-syzitisi-gia-tin-psifo (accessed 4 September 2019). (in Greek)

North Atlantic Treaty Organization (NATO) (2019a). NATO Allies Sign Accession Protocol for the Future Republic of North Macedonia. Available at: https://www.nato.int/cps/ru/natohq/news_163078. htm?selectedLocale=en (accessed 12 May 2019).

North Atlantic Treaty Organization (NATO). (2019b) Relations With the Republic of North Macedonia. Available at: https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_48830.htm (accessed 15 May 2019).

Nikovskij R. (2016) SSHA i nezavisimaya Makedoniya (1991-2013) [USA and Independent Macedonia (1993— 2013)]. Moscow: Institute of Slavic Studies of RAS. (in Russian)

Panke D. (2013) Regional Power Revisited: How to Explain Differences in Coherency and Success of Regional Organizations in the United Nations General Assembly. International Negotiation, vol. 18, no 2, pp. 265—91. DOI: https://doi.org/10.1163/15718069-12341256.

Ponomareva E. (2010) Novyegosudarstva naBalkanah:Monografiya [NewBalkan States: Monograph]. Moscow: MGIMO (U) MFA of Russia. (in Russian)

Putnam R.D. (1988) Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games. International Organization, vol. 42, no 3, pp. 427-60. DOI: https://doi.org/10.1017/S0020818300027697.

Republic of Macedonia (2018). Referendum 2018. State Electoral Commission. Available at: https://referen-dum.sec.mk/Referendum/Results?cs=en-US&r=r&rd=r1&eu=All&m=All (accessed 26 October 2018).

Republic of North Macedonia (n. d.). Diplomatic Relations With Greece. Ministry of Foreign Affairs. Available at: http://www.mfa.gov.mk/index.php?option=com_content&view=article&id=241&Itemid=396&lang =en (accessed 14 May 2019).

Social Democratic Union of Macedonia (SDSM) (2017). Programma za rabota na vladata 2017-2020 [Power Work Programme 2017-2020]. Skopje: SDSM. (in Macedonian)

Theodorakis S. (2019) Omilia tou Stavrou Theodoraki sti syzitisi gia tin kyrosi tou protokolou gia tin proschori-si tis Dimokratias tis Voreias Makedonias sto NATO [Speech of Stavros Theodorakis in the Debate on the Ratification of the Protocol on the Accession of the Republic of North Macedonia to NATO]. Available at: http:// topotami.gr/to-potami-den-thelei-valkania-me-mavres-trypes/ (accessed 4 September 2019). (in Greek)

Tzelepis M. (2019) Omilia M. Tzelepis Symfonia ton Prespon [Speech of M. Tzelepis About the Prespa Agreement]. Available at: http://pasok.gr/?p=23315 (accessed 4 September 2019). (in Greek)

Tziampiris A. (2012) The Macedonian Name Dispute and European Union Accession. Southeast European and Black Sea Studies, vol. 12, no 1, pp. 153-71. DOI: https://doi.org/10.1080/14683857.2012.661225.