CC BY
109
Бюджетная реформа
УДК 336.5.02
ВРЕМЕННОЙ И МОТИВАЦИОННЫЙ АСПЕКТЫ КОНЦЕПЦИИ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ: СУЩНОСТЬ И СПЕЦИФИКА ПРОЯВЛЕНИЯ*
Н.А. ИСТОмИНА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов E-mail: [email protected] Уральский государственный экономический университет
На современном этапе развития бюджетной системы вопросы об эффективном использовании бюджетных средств неизменно характеризуются высокой актуальностью. Концепция бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), проявляется через различные аспекты, в том числе временной и мотивационный, исследованию которых посвящена статья.
В рамках работы предполагается развить и обосновать теоретические аспекты временного и мотивационного аспектов концепции бюджетирования, ориентированного на результат.
На основе общенаучных методов исследования (диалектические методы, сравнения, обобщения и др.) в статье проведено исследование видов итогов в системе результатного бюджетирования, а также мотивов поведения различных субъектов бюджетной деятельности (бюджетного процесса).
* Статья подготовлена в рамках базовой части государственного задания Министерства образования и науки Российской Федерации 2014/238 на выполнение работ в сфере научной деятельности. Проект «Трансформация и развитие методических основ формирования бюджета субъекта Федерации в контексте продолжающейся реформы результатного планирования и с учетом среднесрочных и долгосрочных рисков региональной, национальной и мировой экономики» на 2014-2016 гг.
Автором предложены теоретические характеристики кратко-, средне- и долгосрочных результатов в рамках концепции бюджетирования, ориентированного на результат; обоснованы мотивы поведения субъектов бюджетного процесса, причины случающихся отклонений фактических итогов от плановых; предложены рекомендации по управлению результатами и учету мотивов поведения субъектов бюджетной деятельности.
Результаты исследования могут быть использованы на федеральном, региональном и муниципальном уровнях власти (управления) для повышения эффективности деятельности в условиях реализации концепции бюджетирования, ориентированного на результат.
Сделан вывод о том, что использование различных видов результатов (особенно кратко- и среднесрочных), а также учет многообразных мотивов деятельности субъектов бюджетного процесса при формировании и исполнении бюджетов могут иметь практическую ценность для разработки и реализации любых решений в области разработки и исполнения бюджетов разных уровней в рамках результатного подхода.
Ключевые слова: бюджетирование, ориентированное на результат; временной аспект, мотивация, бюджет, субъект, процесс
Любая масштабная реформа, к какой бы сфере деятельности она ни относилась, всегда содержит значительное количество аспектов, которые проявляются по ходу ее реализации и определяют успех или неудачу реформирования. Важно уметь правильно представлять сущность каждого из многочисленных моментов глобальных реформ, уметь управлять ими, нивелировать негативные последствия и усиливать положительные эффекты.
Это характерно и для реформы бюджетного процесса, которая с 2004 г. реализуется в России как бюджетирование, ориентированное на результат. В рамках преобразований проявились такие аспекты:
а) терминологический (необходимо правильно понимать сущность понятия «результат», четко классифицировать результаты по различным признакам и пр.);
б) субъектный (принципиально важно определить полномочия субъектов бюджетных отношений при определении плановых результатов, контроле за их реализацией, обеспечить взаимодействие между субъектами);
в) ресурсный, или затратный (реформа предполагает кардинальное изменение принципов и подходов к бюджетному процессу, развитие электронных систем, что может быть обеспечено только при определенных затратах бюджетных средств; при этом важно, чтобы эти средства принесли действительную, а не мнимую пользу);
г) территориальный (на различных территориях страны целесообразность и возможность внедрения ряда направлений результатного бюджетирования могут быть оценены по-разному; необходимо учитывать территориальную специфику при проектировании целей и результатов, при выборе форм и методов достижения целей и пр.).
В рамках статьи будут затронуты такие важные аспекты перехода к принципам бюджетирования, ориентированного на результат, как временной и мотивационный.
Под временным аспектом результатного подхода в бюджетной деятельности автор понимает планирование и реализацию различных по времени итоговых показателей, соответствующих различным по времени целям социально-экономического развития.
Под мотивационным аспектом, по мнению автора, следует понимать совокупность различных мотивов (стимулов), влияющих на поведение
субъектов, связанных с проведением бюджетной реформы, а также мотивов, определяющих успех результатного подхода в целом (т.е. достижение запланированных итогов).
Временной аспект концепции бюджетирования, ориентированного на результат. Фактор времени является важной содержательной особенностью концепции бюджетирования, ориентированного на результат, что неоднократно подчеркивалось как в концептуальных документах, характеризующих сущность БОР [6], так и в многочисленных научных публикациях по данной тематике.
Так, в исследовании Фонда «Институт экономики города» «Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России» в качестве отличительной особенности концепции БОР отмечается среднесрочный период планирования (от трех до пяти лет) [4]. Кроме того, в данной работе отмечается, что формирование финансовых планов на трехлетнюю перспективу с высокой степенью точности возможно только при переходе от высокой детализации планирования к рамочным планам. Какая-либо характеристика различных по времени результатов в приведенном исследовании отсутствует.
Там же наряду с термином «среднесрочное планирование» используется термин «многолетнее планирование», т.е. также подчеркивается отход от краткосрочного планирования, необходимость развития бюджетной деятельности «на несколько лет вперед, обычно на три года» [4].
Несмотря на то, что характеристика временного аспекта концепции БОР в данной работе не абсолютно ограничена трехлетним периодом, сделан акцент на многолетнем планировании, в исследовании не представлены какие-либо характеристики различных по времени результатов.
Как следует из приведенного обзора, временной аспект концепции БОР, как правило, раскрывается через необходимость разработки среднесрочных финансовых планов, в отличие от затратной модели бюджетного планирования, предполагающей формирование планов (бюджетов) на год.
Следовательно, наиболее существенную роль в рамках результатного бюджетирования играют среднесрочные результаты. Однако, по мнению автора, развитие теории бюджетного планирования вообще и концепции БОР в частности требует теоретического обоснования различных по времени результатов (кратко-, средне- и долгосрочных). Они
логично связаны друг с другом, взаимообусловлены, должны учитываться и согласовываться при реализации различных решений в области бюджетов (на стадиях формирования и исполнения последних).
Именно классификация результатов по временному признаку составляет суть временного аспекта реформы бюджетного процесса. Кратко-, средне- и долгосрочные результаты обладают преимуществами и недостатками, проявляющимися на стадиях планирования и исполнения бюджетов. На рис. 1-3, разработанных автором, представлены характеристики кратко-, средне- и долгосрочных результатов.
Наиболее простыми с точки зрения проектирования, определения плановых значений и возможности достижения на практике являются краткосрочные результаты. Не случайно именно с расчета результатов использования бюджетных средств на короткие периоды чаще всего начинается реализация реформы бюджетной деятельности, и получает развитие бюджетирование, ориентированное на результат. Однако краткосрочные результаты не обеспечивают в полном объеме формирования стратегических представлений о будущем, не позволяют оценить перспективных последствий существенных изменений.
Средне срочные результаты можно оценивать как признак ответственного поведения органов власти и управления, поскольку в данном случае определяются показатели, которые будут достигаться в течение более чем одного года, а это предполагает вероятность любых изменений (сокращения объема доходов, приток-отток населения, экономические и экологические кризисы, изменение политической обстановки). Среднесрочные результаты -это наглядные ориенти-
ры относительно недалекого будущего; они влияют на общественные настроения, на привлекательность страны для инвестиций.
Качественное планирование краткосрочных и среднесрочных результатов с учетом их взаимосвязи позволяет определить контуры развития той или иной сферы, отрасли, предполагающей использование бюджетных средств, на трехлетний или более длительный период (5-7 лет).
Среднесрочное планирование является системообразующим элементом концепции бюджетирования, ориентированного на результат, в связи со следующими обстоятельствами:
- для достижения некоторых запланированных результатов требуется финансирование не только из текущего бюджета, но и из бюджетов будущих периодов;
- измеримый эффект от реализации ряда программ не может быть выявлен в течение одного финансового года, поэтому показатели результатов текущего финансового года не могут являться базой для оценки эффективности реализации программы [4];
- с увеличением периода планирования (с одного года до нескольких лет) повышается эф-
Специфика: устанавливается иа очередной финансовый год; является элементом
тактического (годового) бюджетного планирования
Планирование (расчет)
Преимущества Относительная простота расчета, обусловленная наличием необходимой информации и предположением о сохранении (либо предсказуемости) основных параметров социальной, бюджетной сфер и экономики на очередной год; краткосрочные результаты можно измерить и конкретизировать с максимальной достоверностью (по сравнению со среднесрочными и долгосрочными результатами)
Недостатки Не всегда результат на очередной год согласован с вероятными, желаемыми перспективами развития на более длительный период. Краткосрочные результаты определить проще, в связи с этим существует опасность при их формулировке и измерении решать задачи только сегодняшнего дня, не предусмотреть тех результатов, которые будут работать на перспективу
Фактическое исполнение (достижение)
Преимущества Наглядность достижения, возможность оперативной корректировки программы действий при отклонении от установленных на очередной год результатов. «Короткий» результат можно легко заменить при планировании на следующий год другим. Если имело место неэффективное использование средств и отклонение фактических результатов от плановых по итогам года, провести корректирующие действия, изменить программу, перераспределить средства существенно проще, чем в случае среднесрочных или долгосрочных проектов
Недостатки Стремление обеспечить достижение результатов по итогам года в некоторых случаях может нанести ущерб среднесрочным и долгосрочным результатам: например, для долгосрочного развития целесообразно скорректировать плановые результаты текущего года либо отказаться от некоторых из них, но заинтересованные в краткосрочных результатах субъекты бюджетной сферы не стремятся принимать такие решения
Рис. 1. Краткосрочный результат (в концепции бюджетирования, ориентированного на результат): специфика, преимущества и недостатки
Специфика: устанавливается иа период от 3 до 5-7 лет. В некоторых странах,
в том числе и России, является частью трехлетнего бюджетного планирования
Планирование (расчет)
Преимущества Среднесрочный результат объединяет в себе реалистичность и предсказуемость краткосрочных результатов с прогностичностью, перспективностью долгосрочного результата. Определяется на основе обоснованных проектировок объемов бюджетов, строится на базе относительно неизменного законодательства
Недостатки Подверженность вероятным изменениям законодательства и экономической ситуации, объемов и структуры расходных потребностей. На стадии планирования среднесрочные результаты часто (как и долгосрочные) устанавливаются рамочным образом, формально (особенно в ситуации нестабильности экономики), так как основное внимание уделяется планированию краткосрочных результатов
Фактическое исполнение (достижение)
Преимущества В отличие от долгосрочного результата, является более предсказуемым и вероятным с точки зрения достижения. В процессе исполнения бюджетов могут быть приняты оперативные решения, которые за счет корректировки определенных мероприятий могут существенно повысить вероятность достижения результата на среднесрочном интервале. В рамках среднесрочного периода проще контролировать деятельность субъектов, обеспечивающих достижение среднесрочного результата
Недостатки Возможность существенных отклонений от плановых результатов вследствие колебаний поступлений доходов в бюджет, возникновения различных обстоятельств, вызывающих рост объемов расходов по некоторым направлениям. Если среднесрочные результаты были сформулированы формально и условно, на стадии исполнения бюджетов нет достаточного контроля за результатами, так как в том виде, в котором они были определены первоначально, их достижение невозможно
Рис. 2. Среднесрочный результат (в концепции бюджетирования, ориентированного на результат): специфика, преимущества и недостатки
Специфика: устанавливается на длительный период, превышающий 5-7 лет; является
элементом стратегического бюджетного планирования; обусловлен стратегическими задачами социально-экономического развития
Планирование (расчет)
Преимущества Позволяет четко сформулировать, конкретизировать желаемое состояние экономики, социальной сферы через значительный промежуток времени. Формирует глобальное видение перспектив развития страны, обеспечивает уверенность в будущем (с одной стороны) и создает условия для реализации комплекса подготовительных мероприятий в связи с возможным ухудшением ситуации (с другой стороны)
Недостатки Сложность расчета, конкретизации в связи с возможностью неоднократного изменения ситуации в долгосрочном периоде, включая изменение приоритетов развития
Фактическое исполнение (достижение)
Преимущества Позволяет обеспечить мобилизацию всех ресурсов бюджета определенного уровня в рамках краткосрочного и среднесрочного периодов, мобилизует усилия всех субъектов для реализации установленных приоритетных целей социально-экономического развития
Недостатки Зависимость от результатов, достигнутых в предыдущие периоды. Фактически достижение долгосрочного результата обеспечивается через последовательное достижение совокупности краткосрочных результатов в каждый год периода, на который установлен долгосрочный результат. Если вследствие каких-либо факторов на одном из этапов промежуточный результат не достигнут, создаются предпосылки для снижения степени достижения долгосрочного результата. Сложно исправить ошибки, достигнутые на предыдущих этапах достижения результата, вследствие которых долгосрочный результат может быть не достигнут или достигнут не в полной мере
Рис. 3. Долгосрочный результат (в концепции бюджетирования, ориентированного на результат): специфика, преимущества и недостатки
фективность бюджетных решений, «так как ответственные лица, принимая бюджетные решения, вынуждены учитывать их средне- и долгосрочные последствия» [2, с. 146];
- «расширение горизонта планирования делает и сам бюджет более предсказуемым и тем самым более устойчивым» [2, с. 146].
В связи с тем, что результаты последнего вида (долгосрочные) относятся к наиболее сложным с точки зрения расчета и практического достижения, основные практические рекомендации целесообразно сосредоточить вокруг кратко- и среднесрочных результатов. По мнению автора, в рамках бюджетного процесса представляется важным реализовать следующие рекомендации.
1. Основу для проектирования краткосрочных результатов (в соотношении со среднесрочными результатами краткосрочные - это индикаторы достижения среднесрочных результатов по годам) должны составлять среднесрочные проектировки развития соответствующих отраслей, учреждений, территорий. Опираясь на среднесрочные результаты, конкретные субъекты бюджетной деятельности устанавливают соответствую-
щие краткосрочные результаты на каждый год среднесрочного периода.
2. Субъекты бюджетной деятельности должны располагать существенной самостоятельностью в части корректировки параметров краткосрочных результатов в рамках среднесрочного периода при условии обеспечения достижения среднесрочных результатов. Если из соображений логики и целесообразности предпочтительнее перенести достижение результата на следующий год или на предыдущий, такие решения должны приниматься при минимальных бюрократических ограничениях.
3. Каждый результат в рамках кратко- и среднесрочного периодов должен быть обеспечен бюджетными средствами. Если в качестве главной задачи поставить полное финансовое обеспечение только результатов текущего года (с возможностью корректировки результатов следующих лет при утверждении очередного трехлетнего бюджета), повышается вероятность распыления бюджетных средств, снижаются эффективность работы органов власти, управления, учреждений, организаций и степень достижения необходимых социально-экономических изменений.
4. Для обеспечения практического достижения среднесрочных результатов рекомендуется последовательная реализация политики резервирования бюджетных средств. Это призвано способствовать достижению запланированных параметров при снижении фактических поступлений доходов в бюджет.
Объективное представление о преимуществах и недостатках различных по времени результатов позволяет грамотно выстроить бюджетную политику в рамках концепции бюджетирования, ориентированного на результат. Совокупность долгосрочных результатов в рамках стратегических целей развития определяет те итоговые значения, которые должны быть достигнуты в каждом направлении.
Совокупность укрупненных этапов достижения долгосрочных результатов - это сумма среднесрочных периодов, в рамках каждого из которых результаты должны характеризовать определенную степень (часть) достижения долгосрочных результатов.
В рамках каждого среднесрочного этапа продолжается распределение показателей результатов, только эта работа проводится по каждому отдельному году и должна соответствовать части среднесрочных результатов в рамках долгосрочной
стратегии - части, которая должна быть достигнута за соответствующий год.
Мотивационный аспект концепции бюджетирования, ориентированного на результат.
Переход к формированию и исполнению бюджетов с учетом ожидаемых результатов означает кардинальную смену ценностей и мотивов поведения для всех субъектов, связанных с бюджетной сферой.
До внедрения результатной идеологии, как правило, основным мотивом действий выступало стремление получить бюджетные средства и с их помощью создать условия для функционирования соответствующей сферы (отрасли), при которых будут оказываться некоторые услуги в некоторых объемах. Причем параметры качества и объемы услуг не являлись главными индикаторами эффективности деятельности субъектов бюджетной сферы. Такая практика приводила к неэффективному использованию средств, к финансированию сети учреждений, а не услуг определенного качества и в определенных объемах.
Бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает, что главным мотивом деятельности всех субъектов должно стать достижение эффекта. Под это «затачиваются» методики формирования и структура бюджетов, технологии исполнения и пр. Например, одно из проявлений идеологии БОР -программный бюджет - по мнению Н.И. Шаш, сам выступает в качестве мотиватора, так как мотивирует к установлению реалистичных целей [8, с. 56].
Мотивационный аспект концепции БОР с точки зрения обоснования мотивов поведения совокупности различных участников бюджетного процесса (руководителей территорий, органов законодательной власти, отраслевых органов, финансовых учреждений, получающих бюджетные средства) в настоящее время не представлен в работах, посвященных общим вопросам концепции БОР и ее прикладным направлениям. Наиболее часто в научных публикациях можно встретить упоминание о заинтересованности государственных или муниципальных служащих, которая является условием успешной реализации принципов бюджетирования, ориентированного на результат.
В концептуальных документах Центра фискальной политики и Фонда «Институт экономики города», которые упоминались ранее, этому вопросу уделяется существенное внимание. В частности, отмечается, что существенной характеристикой концепции БОР является «экономическая заинтересованность главных распорядителей бюджетных
средств - ГРБС, которые заинтересованы эффективно управлять бюджетными ресурсами». Концепция БОР предполагает «высокий уровень децентрализации и делегирования полномочий... отдельные сотрудники должны иметь больше возможностей влиять на выбор средств и методов работы в рамках своей профессиональной компетенции» [4].
Как упоминают отечественные исследователи, необходимо обеспечивать «заинтересованность чиновников в выполнении контрольных значений» [7, с. 72]; «при проведении реформ большое внимание следует уделять человеческому фактору; нередко неудачи перехода от затратного метода к БОР были связаны с тем, что сотрудники министерств и ведомств. не имели стимулов, не были активно вовлечены в проведение реформ» [5, с. 51].
Также можно встретить публикации, в которых упоминается вероятность изменения мотивации участников бюджетного процесса: БОР может «порождать желание манипулировать показателями результативности. особенно там, где информация о результатах играет существенную роль в ходе распределения бюджетных средств» [1, с. 168].
Таким образом, ввиду наличия определенного количества точек зрения, высказываний и упоминаний о мотивационном аспекте БОР комплексное теоретическое обоснование мотивов поведения совокупности субъектов в рамках данной концепции представляется актуальной научной задачей.
Более структурированно мотивы поведения ключевых участников бюджетной деятельности при переходе к результатному бюджетированию представлены на рис. 4. В таблице представлены мотивы, определяющие деятельность руководителей территорий, высших исполнительных и законодательных (представительных) органов власти, финансовых органов, а также учреждений, получающих бюджетные средства.
Несмотря на определенные различия в мотивах деятельности субъектов, принципиально важно обеспечивать их взаимосвязь и координацию, так как только слаженная работа всех участников бюджетных отношений, направленная на достижение необходимых результатов в рамках целей социально-экономического развития, позволит быть уверенными в достижении результата.
Субъекты более высокого уровня, отвечающие в комплексе за результаты, достигнутые по всем направлениям, зависят от результатов, достигнутых каждым учреждением, в каждом муниципальном
образовании. Финансовые органы заинтересованы как в грамотном планировании бюджета (т.е. зависят от работы отраслевых органов), так и в качественном исполнении бюджета (в этом случае они связаны с работой непосредственно субъектов, осваивающих бюджетные средства). Учреждения могут достичь плановых результатов только при условии, что своевременно получат необходимое финансирование (зависимость от финансовых органов).
В связи с тем, что и учреждения, и министерства, и законодательные органы - это прежде всего специалисты, чиновники, депутаты, заинтересованность в успешном внедрении модели бюджетирования, ориентированного на результат, должна быть характерной для каждого человека, связанного с бюджетной деятельностью. В первую очередь речь идет о государственных и муниципальных служащих.
Как показывает практика внедрения изучаемой концепции в США, «важнейшим аспектом результативности собственно инструментария БОР является повышение заинтересованности государственных служащих в его внедрении. Среди факторов успеха по использованию инструментария БОР доминируют поддержка высшего руководства. а также соответствующее обучение персонала» [3, с. 49].
В качестве конкретных практических рекомендаций, связанных с учетом различных мотивов поведения субъектов бюджетной деятельности, по мнению автора, целесообразно выделить несколько положений.
1. Закрепление в нормативно-правовых актах и безусловная реализация на практике полномочий субъектов бюджетной деятельности, принципов формирования бюджета, отбора проектов, программ, а также базовых приоритетов развития территорий, отраслей. Это позволит минимизировать случаи неоправданного перераспределения бюджетных средств на конкретную отрасль, программу, конкретному учреждению. Следовательно, мотивация субъектов бюджетной деятельности будет заключаться не в стремлении поиска обходных путей для получения бюджетных средств, а в безусловном следовании утвержденным условиям, «правилам игры». При этом также будут обеспечены равные условия для всех участников, что положительно скажется на их мотивации.
2. Полная прозрачность процесса конкурентного отбора проектов, программ, учреждений, проектирования результатов и пр. Это позволит субъектам бюджетной деятельности четко представлять, почему их вопрос, проект, программа были приняты
Руководители территорий, законодательные (представительные) органы, высшие исполнительные органы
Определить (сформировать) совокупность приоритетов развития территории, соответствующих общегосударственным целям развития и отражающих территориальную специфику
Обеспечить конкурентное распределение средств между программами в рамках программного бюджета для наиболее полного обеспечения плановых результатов
Руководители территорий, законодательные (представительные) органы, высшие исполнительные органы
Получить целевые субсидии из вышестоящего бюджета в соответствии с государственными программами при условии, что аналогичные программы разработаны на территории
Обеспечить финансовыми ресурсами основные сегменты социальной сферы, инфраструктуру, транспорт, экономику в целом на определенном уровне
Довести плановые параметры бюджета и результатов развития территории до сведения общественности, получить общественную поддержку
Добиться полной реализации совокупности утвержденных программ и достижения целей социально-экономического развития на основе комплекса результатов
Выявить проблемы, связанные с функционированием отраслей и сегментов экономики и социальной сферы, препятствующие достижению необходимых изменений и приоритетов развития
Разработать комплекс мер по совершенствованию в различных направлениях в интересах роста качества программной (и бюджетной) деятельности и достижения необходимых приоритетов социально-экономического развития
Отраслевые органы власти и управления Закрепить развитие курируемой отрасли в качестве одного из приоритетов развития территории, получить право формировать собственную программу
Обосновать необходимость выделения бюджетных средств на отрасль в рамках программы в объеме, позволяющем добиться реальных положительных изменений
Сформулировать и установить значения результатов использования средств в рамках целей развития отрасли таким образом, чтобы избежать формализма и объективно отразить вероятные изменения в отрасли в плановом периоде Распределить средства бюджета между подведомственными структурами таким образом, чтобы обеспечить, с одной стороны, достижение результатов, реализацию важных изменений, с другой - сохранение сети учреждений, объемов и качества услуг на сложившемся уровне, понятном для населения и иных субъектов
Отраслевые органы власти и управления Добиться достижения результата по отрасли (программе, направлению), выявить причины, препятствующие достижению необходимых результатов, в том числе посредством проведения оценки эффективности программ по итогам года Разработать и реализовать комплекс мер по совершенствованию деятельности субъектов в отрасли, в учреждениях для повышения качества и вероятности достижения результатов в рамках общегосударственных и отраслевых приоритетов развития
Финансовые органы
Оптимизировать расходы бюджета, исключить неоправданные и необоснованные проекты, программы Минимизировать дефицит бюджета, обеспечить покрытие плановых расходов за счет устойчивых доходных источников Добиться четкой взаимосвязи по всем направлениям расходов между плановыми объемами бюджетных ассигнований и ожидаемыми результатами
Провести объективную экспертизу проектов государственных (муниципальных) программ, выявить резервы экономии финансовых ресурсов
Обеспечить бюджетное финансирование программ, учреждений, в соответствии с утвержденным бюджетом и внутренними документами
Привлечь необходимые финансовые ресурсы в случае возникновения кассового разрыва в бюджете для обеспечения финансирования установленных расходов в полном объеме, что обеспечивает достижение необходимых результатов Принять участие в процессе оценки эффективности программ, которые были предусмотрены в бюджете, выявить финансовые причины отклонений фактических результатов от плановых, а также ситуации неэффективного использования средств Подготовить комплексные изменения в порядок организации бюджетного процесса на стадии планирования и исполнения бюджетов в рамках результатного подхода
Учреждения, организации, получающие бюджетные средства Войти в группу субъектов, участвующих в реализации приоритетных направлений социально-экономического развития и получающих значительные бюджетные средства
Обосновать необходимость выделения дополнительных средств сверх базовых нормативных расчетов для достижения определенных результатов
Получить плановые объемы бюджетного финансирования полностью, использовать их по целевому назначению Обеспечить достижение плановых результатов деятельности на соответствующий период
Если фактические результаты превысили плановые - обосновать необходимость увеличения финансирования в будущем периоде; если фактические результаты не были достигнуты в полном объеме - обосновать этот факт действием причин, не зависящих от учреждения
Рис. 4. Мотивы поведения субъектов в рамках требований концепции бюджетирования,
ориентированного на результат
-37 (223) - 2014-
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА: FINANCIAL ANALYTICS
проблемы и решения science and experience
или отклонены. В этом случае можно избежать снижения мотивации к активной и эффективной деятельности. Такое снижение неизбежно происходит в ситуации, когда проект или программа конкретного субъекта всегда включается в проект бюджета, независимо от ее качества и, наоборот, когда проект или программа субъекта неизменно исключается из перечня утвержденных для получения бюджетных средств из года в год без объяснений.
3. Организация на регулярной основе встреч, консультаций между финансовыми органами (субъектами, отвечающими за мобилизацию средств в бюджеты и их использование по утвержденным направлениям) и отраслевыми органами власти, при необходимости - и между базовыми учреждениями, организациями в соответствующих областях. Такое взаимодействие будет способствовать сближению зачастую изначально противоположных мотивов деятельности указанных сторон. Различная мотивация обусловлена тем, что финансовые органы обязаны отслеживать и корректировать общее состояние бюджета, а указанные субъекты - только состояние определенной отрасли, учреждения, организации.
Исследование мотивационного аспекта концепции бюджетирования, ориентированного на результат, было бы неполным без оценки мотивированных и немотивированных причин отклонений фактических результатов от плановых в меньшую сторону, т.е. причин недостижения плановых результатов.
Мотивированные (обоснованные) причины связаны с действием объективных факторов и не характеризуют деятельности конкретного субъекта, ответственного за тот или иной результат, в негативном ключе.
Немотивированные (необоснованные) причины, наоборот, являются следствием влияния субъективных факторов, которые возможно было своевременно спрогнозировать и принять соответствующие меры для обеспечения достижения результата.
Отнесение причины отклонения конкретного фактического результата от планового результата к группе немотивированных (необоснованных) причин в соответствии с идеологией бюджетирования, ориентированного на результат, должно стать основанием для применения мер ответственности, снижения в будущем объемов выделяемых бюджетных средств и т.п. Поэтому исследование вопроса о характере причины недостижения результата в том или ином случае должно проводиться максимально ответственно.
Мотивированные и немотивированные причины отклонений фактических результатов от плановых (причины недостижения намеченных итогов) представлены на рис. 5.
Представленные мотивированные причины недостижения результатов отражают те объективные обстоятельства и тенденции, с которыми могут столкнуться исполнители программ, учреждения, иные субъекты бюджетной сферы. Хотя трудно точно спрогнозировать место и время возникновения, а также степень влияния данных обстоятельств на процесс планирования и исполнения бюджетов, не следует воспринимать возможность их проявления достаточно пассивно. На всех уровнях власти, в структуре программ, смет и планов учреждений необходимо предусматривать финансовые резервы, которые позволят хотя бы частично нивелировать негативное влияние разнообразных факторов на работу и степень достижения результатов.
Касаясь немотивированных причин, отметим, что любое проявление каждой из них должно становиться поводом для серьезного изучения ситуации, принятия мер административного воздействия по отношению к должностным лицам, допустившим нарушения. Только при этом условии будет возможно формирование обстановки нетерпимости к любым немотивированным решениям, приводящим к неэффективному использованию средств и в связи с этим - к низкой степени достижения запланированных результатов. В качестве рекомендации по совершенствованию бюджетной политики, по мнению Н.Н. Шаш и А.И. Бородина, необходимы «разработка и внедрение действенной методики, направленной на своевременное выявление неэффективных бюджетных расходов, которые не должны включаться в бюджеты» [2, с. 122.]
Утверждение определенного перечня признаваемых мотивированных и немотивированных причин недостижения результатов является тем более важным, что в соответствии с международным опытом в рамках концепции бюджетирования, ориентированного на результат, «внешний контроль (со стороны Министерства финансов, Счетной палаты и т.п.) постепенно заменяется на внутренний (осуществляется самим министерством, через ответственность конкретных исполнителей)» [4]. При отсутствии четких ограничений (в какой ситуации отклонение фактического результата от планового в меньшую стороны считать обоснованным, сложившимся вследствие не зависящих от исполнителя
Мотивированные (обоснованные) причины Немотивированные (необоснованные) причины
Сокращение объемов бюджетного финансирования по сравнению с утвержденным планом Разработка и утверждение плановых документов с существенным опозданием по сравнению с утвержденными сроками
Внесение в течение планового периода существенных изменений в бюджетное законодательство, любые нормативно-правовые акты, инструкции, регламенты, на основе которых была проведена работа по проектированию плановых результатов (характер изменений должен сделать невозможным достижение результата на первоначальном уровне) Принятие решения руководителем учреждения, министерства, ведомства о направлении выделенных средств на расходы, первоначально не утвержденные в смете (плане деятельности), бюджете без предварительной оценки того, каким образом данное решение повлияет на возможность достижения учреждением, министерством, ведомством плановых результатов
Отсутствие или разработка с существенным отклонением по времени нормативных актов, внутренних документов, иных регламентирующих норм, стандартов, требований, на основе которых должна была проводиться работа в течение планового периода Изменение финансовых и натуральных нормативов деятельности без оценки финансовых последствий и без учета требований нормативных документов, устанавливающих требования к качеству и объемам государственных и муниципальных услуг
Непредвиденное изменение количества и структуры потребителей определенных услуг, вследствие чего услуги оказались невостребованными Увеличение в течение года административных расходов бюджета, непринятие мер по оптимизации численности государственных (муниципальных) служащих
Директивное изменение состава и структуры программ, обеспечивающих реализацию целей развития территории (и перераспределение средств между программами), например вследствие форс-мажорных обстоятельств (геополитических изменений, природных катаклизмов и т.п.) Несвоевременное принятие или непринятие мер по мобилизации источников покрытия кассовых разрывов в бюджете (при необходимости) и (или) использования средств резервного фонда (при необходимости и наличии возможностей, т.е. достаточный объем фонда)
Техногенные, природно-климатические, демографические и прочие объективные обстоятельства, которые привели к уничтожению или повреждению объектов бюджетной сферы, оттоку кадров, обеспечивавших работу учреждений и оказание государственных (муниципальных) услуг, и иным последствиям, обусловившим невозможность достижения планового результата Позднее заключение договоров на поставку продукции, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, вследствие чего договоры не были выполнены в установленные сроки (вследствие субъективных факторов, неэффективной организации данной работы при условии своевременного получения сведений о плановых объемах финансирования). Отсутствие экономии средств в ходе проведения конкурсных процедур
Рис. 5. Мотивированные и немотивированные причины отклонений фактических результатов от плановых
(причины недостижения результатов)
причин, а в какой ситуации - необоснованным, возникшим вследствие ошибок исполнителя) переход к внутреннему контролю может привести к росту злоупотреблений, увеличению числа фактов неэффективного использования средств и т.п.
Если, как предполагает опыт Франции, «в об-37 (223)
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА: проблемы и решения
мен на высокую степень автономии руководители программ несут полную ответственность за свои управленческие действия» [2, с. 62], они должны четко понимать, в какой ситуации их ответственность за отклонения от плановых результатов наступит, а в каких - может быть полностью исключена.
- 2014-
FINANCIAL ANALYTICS science and experience
В связи с тем, что в нашей стране реформирование бюджетного процесса на основе идеологии бюджетирования, ориентированного на результат, началось немногим более 10 лет назад, в мае 2004 г., сложно ожидать, что четкое разделение причин недостижения плановых результатов на мотивированные и немотивированные произойдет в сжатые сроки, и тем более - что в сжатые сроки такое разделение (если оно будет осуществлено и закреплено в правовых актах) действительно станет неотъемлемым элементом бюджетного процесса.
В связи с этим в качестве рекомендации на долгосрочный период необходимо отметить последовательную реализацию всех направлений реформирования, недопущение искажения смысла проводимых преобразований, их искусственной формализации, так как эти негативные моменты могут уничтожить формирующуюся мотивацию субъектов бюджетной деятельности к работе в рамках требований БОР.
Следует помнить, что мотивация является фундаментальным аспектом концепции бюджетирования, ориентированного на результат, так как при самом качественном бюджетном планировании и самом высоком уровне обеспеченности бюджетными средствами необходимые результаты не будут достигнуты, если в этом не заинтересованы ключевые субъекты бюджетных отношений. Разработка решений по повышению мотивации в рамках результатного подхода так же важна, как и грамотное планирование и реализация кратко-, средне- и долгосрочных результатов.
Представленные в статье теоретические подходы, характеризующие специфику различных по времени результатов в рамках концепции БОР, и мотивы поведения различных участников бюджетного процесса могут иметь практическую ценность при разработке и реализации любых решений в области формирования и исполнения бюджетов в условиях результатного подхода.
В частности, необходимо стремиться к установлению обоснованных и согласованных по времени результатов для минимизации распыления бюджетных ресурсов, когда результаты устанавливаются на несколько лет, но затем ввиду различных причин пересматриваются, а иногда исключаются при том, что определенные средства уже были выделены на их достижение. «Не надо планировать то, что в принципе недостижимо, необходимо обеспечить полное соответствие планируемых потребностей с имеющимися финансовыми возможностями» [10, с. 513].
Отметим также, что согласование мотивов поведения различных участников бюджетного процесса позволит обеспечить скоординированную работу на всех уровнях вертикали власти и субъектов бюджетной деятельности, что также будет способствовать успешной реализации идеологии БОР и достижению конкретных результатов.
Список литературы
1. Богоров В., Корольков М. Бюджетирование, ориентированное на результат: опыт стран ОЭСР и уроки для России // Власть. 2010. № 12. C.165-168.
2. Бородин А.И., Шаш Н.Н., Татуев А.А. Проблемы перехода на программный бюджет: новые вызовы бюджетной политике России // Финансы и кредит. 2014. № 14. С. 2-10.
3. БрильД.В. БОР: зарубежный опыт // Бюджет. Май 2010. URL: http://bujet.ru/article/77758.php.
4. Бюджетирование, ориентированное на результаты: анализ мирового опыта и возможностей его распространения в России. Институт экономики города. URL: UrbanEconomics.ru/download. php?dl_id=2500.
5. Ильяшенко В.В. Международный опыт внедрения элементов бюджетирования, ориентированного на результат // Известия Уральского государственного экономического университета. 2012. № 5. С. 43-51.
6. Макашина О.В. Бюджетирование, ориентированное на результат. URL: http://ispu.ru/files/str._23-27.pdf.
7. Траченко М.Б. Развитие методологии бюджетирования в системе общественных финансов // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2012. № 1. С. 69-78.
8. Шаш Н.Н. Построение программного бюджета и оценка эффективности программ // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2011. № 2. С. 55-64.
9. Шаш Н.Н., Бородин А.И. Приоритеты бюджетной политики России и бюджетные проблемы регионов. URL: http://vestnik.udsu.ru/2014/2014-021/vuu_14_021_15.pdf.
10. Шаш Н.Н., Бородин А.И., Татуев А.А. Формирование федерального бюджета Российской Федерации на основе государственных программ: диагностика проблем. URL: http://publications.hse. ru/view/128367295.
Financial analytics: science and experience Budgetary reform
ISSN 2311-8768 (Online) ISSN 2073-4484 (Print)
TIME AND MOTIVATIONAL ASPECTS OF THE CONCEPT OF RESULT-ORIENTED BUDGETING: THE ESSENCE AND SPECIFICS OF MANIFESTATION
Natal'ya A. ISTOMINA
Abstract
Importance At the present stage of the budgetary system development, the questions of effective use of budgetary resources steadily assume high relevance . The concept of the result-oriented budgeting is demonstrated through various aspects, including time and motivational aspects, which are researched in the present article. Objectives The purpose of my article is to develop and prove the theoretical time and motivational aspects of the concept of the result-oriented budgeting. Methods On the basis of the general scientific methods of research (dialectic methods, comparison methods, generalization method, etc.), I have conducted the research of the types of the results in the system of budgeting, and also motives of behavior of various subjects of the budgetary activities. I propose the theoretical characteristics of the short-term, medium-term and long-term results within the concept of the result-oriented budgeting; substantiate the motives of behavior of various subjects of the budgetary process and reasons of deviations of the actual results from the planned ones. I also provide recommendations on the result management and consideration of the motives of behavior of the subjects of budgetary activities. Results The results of the research may be used at federal, regional and municipal levels of the power (management) for the purpose of enhancing of the efficiency of activity in the conditions of the result-oriented budgeting
Conclusions and Relevance I came to a conclusion that the use of different types of results (especially, short-term and medium-term ones), and also the consideration of various motives of activity of subjects of the budgetary process within the formation and performance of budgets can have practical value while developing and implementing any decision in the field of formation and performance of budgets within the scope of the result approach
Keywords: result-oriented budgeting, time aspect, motivation, budget, entity, process
References
1. Bogorov V., Korol'kov M. Byudzhetirovanie, orientirovannoe na rezul'tat: opyt stran OESR i uroki dlya Rossii [Result-oriented budgeting: the experience of OECD countries and the lessons for Russia]. Vlast ' -Authority, 2010, no. 12, pp. 165-168.
2. Borodin A.I., Shash N.N., Tatuev A.A. Problemy perekhoda na programmnyi byudzhet: novye vyzovy byudzhetnoi politike Rossii [Problems of transition to the program-based budget: new challenges to the Russian budgetary policy]. Finansy i kredit- Finance and credit, 2013, no. 14, pp. 2-10.
3. Bril' D.V. BOR: zarubezhnyi opyt [Result-oriented budgeting: foreign experience]. Byudzhet - Budget, 2010, May. Available at: http://bujet.ru/article/77758. php. (In Russ.)
4 . Byudzhetirovanie, orientirovannoe na rezul 'taty: analiz mirovogo opyta i vozmozhnostei ego raspros-traneniya v Rossii [Result-oriented budget: an analysis of world experience and the possibilities of its distribution in Russia]. Institute of urban economics fund. Available at: http://UrbanEconomics.ru/download. php?dl_id=2500. (In Russ.)
5. Il'yashenko V.V. Mezhdunarodnyi opyt vne-dreniya elementov byudzhetirovaniya, orientirovannogo na rezul'tat [An international experience of introduction of the result-oriented budgeting elements]. Izvestiya Ural 'skogo gosudarstvennogo ekonomicheskogo uni-versiteta - News of Ural State University of Economics, 2012, no. 5, pp. 43-51.
6. Makashina O.V. Byudzhetirovanie, orientirovannoe na rezul 'tat [Result-oriented budgeting]. Available at: http://ispu.ru/files/str._23-27.pdf. (In Russ.)
7. Trachenko M.B. Razvitie metodologii byudzheti-rovaniya v sisteme obshchestvennykh finansov [Development of the methodology of budgeting in the system of public finances]. Nauchno-issledovatel 'skii finansovyi institut. Finansovyi zhurnal - Research Financial Institute. Financial journal, 2012, no. 1, pp. 69-78.
8. Shash N.N. Postroenie programmnogo by-udzheta i otsenka effektivnosti programm [Formation of
the program budget and the assessment of the software efficiency]. Nauchno-issledovatel 'skii finansovyi institut. Finansovyi zhurnal - Research Financial Institute. Financial Journal, 2011, no. 2, pp. 55-64.
9. Shash N.N., Borodin A.I. Prioritety byudzhet-noi politiki Rossii i byudzhetnye problemy regionov [Priorities of the Russian budgetary policy and budgetary problems of regions]. Vestnik Udmurtskogo univer-siteta - Bulletin of Udmurtia University, 2014, vol. 1, pp.116-123.
10. Shash N.N., Borodin A.I., Tatuev A.A. Formi-rovanie federal'nogo byudzheta Rossiiskoi Federatsii na osnove gosudarstvennykh programm: diagnostika problem [Formation of the federal budget of the Russian Federation on the basis of the State programs: diagnostics of problems]. Available at: http://publications.hse. ru/view/128367295. (In Russ.)
Natal'ya A. ISTOMINA
Ural State University of Economics, Yekaterinburg,
Russian Federation
Acknowledgments
The article was written within the framework of the basic part of the State Job to the Ministry of Education and Science of the Russian Federation 2014/238 on the performance of works in the field of scientific activities. The project of "Transformation and development of methodological foundations of formation of the constituent territory of the Russian Federation within the context of the ongoing reform of effective planning and taking into account the medium-and long-term risks of regional, national and world economies for 2014-2016".
