CC BY
117
56 -
Бюджетная реформа
УДК 336.5.02
результатный подход в бюджетной сфере в контексте бюджетных рисков*
Н.А. ИСТОМИНА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов E-mail: [email protected] Уральский государственный экономический университет
В связи с ростом значения результатных технологий в функционировании бюджетной системы, в деятельности органов власти, управления, а также учреждений и организаций важным направлением является изучение тех проблем, которые могут нивелировать возможные (желательные) положительные последствия внедрения результатного подхода. В частности, особого внимания заслуживают бюджетные риски.
Широкий спектр существующих в бюджетной системе любой страны ограничений или рисков оказывает значительное влияние на реализацию любых бюджетных реформ. Это, безусловно, относится и к такой реформе, реализуемой в нашей стране, как бюджетирование, ориентированное на результат, или результатный подход.
Количественная оценка вероятности проявления риска бюджетных изменений основана на традиционной группировке стадий экономического развития. В условиях экономического роста или экономического спада всегда возникают ситуации сокращения или увеличения поступлений доходов в бюджет, изменяются цены на товары, работы, услуги, в частности тарифы на услуги естест-
* Статья подготовлена в рамках базовой части государственного задания Министерства образования и науки Российской Федерации 2014/238 на выполнение работ в сфере научной деятельности. Проект «Трансформация и развитие методических основ формирования бюджета субъекта Федерации в контексте продолжающейся реформы результатного планирования и с учетом среднесрочных и долгосрочных рисков региональной, национальной и мировой экономики» на 2014-2016 гг.
-42 (228)
венных монополий, что вызывает необходимость корректировки параметров бюджета, а, следовательно, и результатов программ, финансируемых за счет бюджетных средств. Вероятность риска бюджетных изменений в этой ситуации оценивается как высокая.
В рамках идеологии бюджетирования, ориентированного на результат, предлагается рассматривать бюджетный риск как сложное явление, обусловленное внутренней логикой бюджетной деятельности, вследствие проявлений которого невозможно обеспечить достижение плановых результатов. Поэтому возникает необходимость пересмотра первоначально установленных видов результатов и необходимость изменения количественных параметров плановых результатов.
В статье исследовано влияние бюджетных рисков на результатное бюджетирование. Сформулированы рекомендации по совершенствованию деятельности органов власти и управления, направленной на формирование бюджета субъекта Федерации.
Ключевые слова: результатный подход, бюджет, бюджетное планирование, риск, дефицит, межбюджетные отношения, законодательство, изменения
Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), или результатный подход — важное, масштабное явление в бюджетной системе практически всех государств мира, принципиальное
- 2014-
FINANCIAL ANALYTICS science and experience
направление реформирования бюджетной сферы Российской Федерации с 2004 г. В контексте идей БОР за последние годы были приняты изменения в Бюджетный кодекс РФ, многочисленные нормативно-правовые акты на федеральном, региональном и местном уровнях.
В связи с ростом значения результатных технологий в функционировании бюджетной системы, в деятельности органов власти, управления, а также учреждений и организаций важным направлением научных исследований является изучение тех проблем, которые могут нивелировать возможные (желательные) положительные последствия внедрения результатного подхода. В частности, особого внимания заслуживают бюджетные риски.
В современной российской финансовой науке существует определенное количество исследований, посвященных сущности бюджетного риска. Как отмечает В.В. Гамукин, сам факт несовпадения плановых и фактических бюджетных показателей дает основание задуматься о наличии бюджетного риска и возможностях его измерения, структуризации и учета в бюджетном процессе [2, с. 53]. Как наиболее современную группировку бюджетных рисков этот автор (а также Н.В. Бакша и А.П. Свин-цова) рассматривает бюджетные риски, возникающие вне сферы бюджета, и бюджетные риски, которые бюджетная система генерирует сама по себе [1, с. 80-83].
В монографии О.И. Тишутиной упоминается о том, что в наиболее общем виде бюджетный риск можно представить как вероятность несовпадения результатов на конец отчетного периода с доходами и расходами на начало периода [8, с. 110], т.е. вероятность неисполнения бюджета. Бюджетный риск может быть также связан с вероятностью неосуществления какого-либо мероприятия [8, с. 110]. Собственное понятие бюджетного риска предлагает Д.В. Горохова, которая предлагает бюджетный риск определить как вероятность возникновения потерь бюджета вследствие воздействия факторов внешней среды и управленческих решений, оказывающих негативное влияние на устойчивость бюджетов и подлежащих количественной и качественной оценке [3, 4].
Так, И.М. Соломко и М.Н. Соломко предлагают рассматривать риск бюджетного процесса и выделяют следующие виды рисков (по критерию вида управленческой деятельности) [7]:
— риски бюджетного прогнозирования;
— риски бюджетного планирования;
— риски оперативного управления бюджетными потоками;
— риски бюджетного учета, риски бюджетного контроля [7, с. 175-179].
В связи со стадиями бюджетного процесса рассматривает бюджетный риск В.В. Янов, по мнению которого бюджетный риск — это риск, возникающий вследствие отклонений от плана на стадии исполнения бюджета [9, 10]. Бюджетный риск, уточняет Е.А. Ермакова, является частью финансового риска государства [5, с. 35].
Таким образом, общей чертой исследований сущности бюджетного риска является его оценка в связи с теми или иными потерями, отклонениями от плана, которые фактически складываются в определенный момент времени. Следовательно, бюджетный риск может проявляться и в отклонении фактических результатов использования бюджетных средств от плановых результатов, установленных на стадии формирования бюджета. В этом смысле бюджетный риск — это неотъемлемый элемент технологии результатного бюджетирования, или бюджетирования, ориентированного на результат.
В рамках идеологии бюджетирования, ориентированного на результат, предлагается рассматривать бюджетный риск как сложное явление, обусловленное внутренней логикой бюджетной деятельности, вследствие проявлений которого невозможно обеспечить достижение плановых результатов. В результате этого возникает необходимость пересмотра первоначально установленных видов результатов и изменения количественных параметров плановых результатов.
По мнению автора, ввиду сложности и неоднозначности понятия «бюджетный риск» наиболее интересным направлением исследований могут стать разработка и обоснование различных видов бюджетного риска. С учетом основных принципов бюджетирования, ориентированного на результат, предлагается выделять три вида бюджетного риска, вероятность возникновения которых оказывает негативное влияние как на содержание плановых бюджетных документов, отражающих идеологию результатного бюджетирования, так и на возможность достижения плановых результатов использования бюджетных средств:
— риск неопределенности бюджетного права;
— риск бюджетных несоответствий;
— риск бюджетных изменений.
Проведем исследование данных рисков, раскроем их влияние на процесс бюджетной деятельности в соответствии с идеологией результатного подхода, сформулируем рекомендации по совершенствованию деятельности субъектов бюджетной сферы в условиях определенной вероятности проявления бюджетных рисков.
Под риском неопределенности бюджетного права понимается вероятность разработки и принятия нормативно-правовых актов (регулирующих различные аспекты бюджетной деятельности и направления бюджетного процесса), в которых не будут определены (регламентированы) на необходимом уровне положения, обеспечивающие реализацию требований концепции бюджетирования, ориентированного на результат.
Если государство, отдельный регион или муниципальное образование впервые начинают работу по трансформации бюджетной деятельности в соответствии с требованиями результатного подхода или БОР, как правило, практически никогда не удается избежать риска неопределенности.
Несмотря на то, что на момент начала этой работы в других странах, территориях или учреждениях может быть уже накоплен значительный опыт, всегда необходимо учитывать специфику каждой конкретной страны, территории или учреждения, понимать, что невозможно буквально перенести технологии одного субъекта в деятельность другого субъекта. Поэтому чаще всего первоначально принятые правовые акты в области бюджетирования, ориентированного на результат, подвергаются значительному пересмотру по истечении одного или нескольких плановых периодов.
Риск неопределенности может проявляться в различных формах, основные из которых представлены на рис. 1.
Риск неопределенности бюджетного права приводит к существенным затруднениям как в ходе установления плановых результатов и определения их количественных параметров на плановый период, так и в ходе достижения результатов. В частности:
— заявленные в плановых документах результаты могут фактически результатами не являться;
— на стадии планирования могут быть не установлены результаты использования бюджетных средств по одному или нескольким направлениям (программам);
— установленные результаты могут не в полной мере соответствовать специфике соответствующей отрасли;
— результаты могут быть измерены такими количественными показателями, которые изначально будут предполагать невозможность достижения результатов в установленный период за счет предусмотренных бюджетных средств;
— государственные (муниципальные) программы будут изначально содержать ошибки, препятствующие достижению приоритетных целей социально-экономического развития, а, следовательно, и результатов в рамках целей;
— субъекты бюджетного планирования могут быть не заинтересованы в достижении плановых результатов (в частности при наличии в бюджетном праве жестких требований о возврате в бюджеты сумм экономии ресурсов, сложившихся в ходе достижения результата);
Риск неопределенности
Терминологическая неопределенность: отсутствие четкого понятия «результат»; отсутствие видов результатов, которые должны быть установлены на стадии планирования
Неопределенность
полномочий: субъектов бюджетной сферы в части установления и достижения результатов; органов контроля в части проведения проверок соответствия фактических и плановых результатов
Неопределенность порядка:
- формирования и реализации государственных (муниципальных) программ;
— формирования
и использования финансовых резервов
Источник: разработано автором.
рис. 1. Формы проявления риска неопределенности как бюджетного риска
— в ходе исполнения бюджета в случае непредвиденных изменений экономической и (или) бюджетной ситуации результаты не будут достигаться, в частности из-за отсутствия финансовых резервов (в бюджете на уровне программы или учреждения);
— проведение проверок степени достижения плановых результатов может быть сведено к формальным процедурам определения степени использования бюджетных средств (ввиду невозможности из-за правовой неопределенности сделать обоснованный вывод, был ли достигнут результат в конкретной ситуации).
Необходимо отметить, что последствия проявления риска неопределенности бюджетного права зависят от уровня власти (управления), на котором был принят соответствующий документ, включающий нормы, регулирующие бюджетный процесс. Так, если закон, постановление, указ или иной документ был утвержден на федеральном уровне, недостаточно качество его проработки, то терминологическая неопределенность, неопределенность полномочий и порядка действий будут негативно влиять на деятельность субъектов всех уровней власти и управления при реализации результатного подхода (т.е. федерального, регионального и местного уровней). В этом случае возникает опасность существенных отклонений от идеологии результатного бюджетирования в бюджетной системе государства в целом.
Если какой-либо документ принят на уровне административно-территориальной единицы, отдельного муниципального образования, негативное влияние риска бюджетной неопределенности проявляется на территориальном уровне (в РФ — на уровне региона и входящих в его состав муниципальных образований). В этом случае внесение соответствующих изменений в документ в целях его корректировки осуществляется без участия ор-
ганов государственной власти страны, что упрощает управление риском неопределенности.
Необходимо понимать, что если риск неопределенности бюджетного права на уровне отдельных территорий (т.е. низкое качество региональных и местных нормативно-правовых актов в области бюджетной системы и бюджетного процесса) будет характерен для значительного числа территориальных единиц, это создает предпосылки для снижения качества реализации результатного подхода на уровне страны в целом.
Управление риском неопределенности бюджетного права является составной частью деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, руководства учреждений и иных субъектов в течение достаточно длительного времени с момента начала реформирования бюджетного процесса в соответствии с требованиями бюджетирования, ориентированного на результат. Процесс управления, как правило, организован по стандартной схеме (рис. 2).
Принципиально важно, чтобы практическая реализация положений бюджетного процесса в соответствии с идеологией результатного подхода осуществлялась в установленные сроки, так как это позволит наиболее быстро и четко определить, какие нормы бюджетного права не проработаны, какие приводят к формальной реализации требований бюджетирования, ориентированного на результат, каких бюджетных полномочий недостаточно субъектам бюджетной деятельности. Эффективное управление временем позволит устранить ошибки, неточности бюджетного права и скорректировать работу всех участвующих сторон для грамотной и последовательной реализации результатного подхода.
Безусловно, как уже было сказано, реализация столь крупномасштабной задачи, как переход к
Объявление о начале перехода на концепцию бюджетирования, ориентированного на результат
Практическая реализация реформы
на основе разработанных норм бюджетного права
Возникновение спорных ситуаций, ошибок, затруднений
Рис. 2. Стандартная схема управления риском неопределенности бюджетного права
■42 (228) - 2014
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА: FINANCIAL ANALYTICS
проблемы и решения science and experience
бюджетированию, ориентированному на результат, не может быть осуществлена без ошибок, в том числе, без неточностей, непроработанных вопросов или отсутствующих норм в актах бюджетного права. Вместе с тем принципиально важно, чтобы комплекс необходимых правовых норм, регулирующих понятийный аппарат, полномочия участников бюджетного процесса, порядок и принципы реализации всех бюджетных процедур в соответствии с идеологией БОР был принят (доработан, дополнен) в максимально сжатые сроки с учетом мнения заинтересованных участников, а также долгосрочных интересов и перспектив развития государства, территорий, а также бюджетной системы в целом.
Под риском бюджетных несоответствий предлагается понимать риск принятия решений и осуществления действий в ходе бюджетного планирования (формирования бюджета) и рассмотрения (утверждения) бюджета, вследствие которых бюджет на очередной период не соответствует требованиям результатного подхода и, следовательно, создает предпосылки для отклонений от этих требований на стадии исполнения бюджета.
Формы проявления риска бюджетных несоответствий представлены на рис. 3. Необходимо отметить, что все приведенные ситуации достаточно часто имеют место в бюджетном процессе на региональном и местном уровнях бюджетной системы Российской Федерации. В условиях сокращения
С
Формы проявления риска бюджетных несоответствий
При планировании очередного среднесрочного бюджета допущены значительные отклонения от показателей на определенный год (годы), ранее зафиксированных в предыдущем среднесрочном бюджете*
Неоправданно затянулся процесс согласования объемов субсидий, предоставляемых из вышестоящего бюджета
Бюджет утвержден
после начала финансового года
В бюджете не сформированы финансовые резервы
* Например, при формировании и утверждении бюджета на очередной трехлетний период (допустим, на 2014-2016 гг.), показатели на 2014 и 2015 гг. практически не соответствуют показателям на эти же годы в предыдущем трехлетнем бюджете на 2013-2015 гг. Источник: разработано автором.
Рис. 3. Формы проявления риска бюджетных несоответствий
объемов доходов бюджетов многие территории принимают бюджеты с максимально допустимым размером бюджетного дефицита. Вследствие значительного количества заявок на получение субсидий, неопределенности в плане параметров доходов вышестоящего бюджета, необходимости длительных предварительных расчетов процесс согласования (планирования) объемов субсидий из вышестоящего бюджета может занять длительное время; отклонения от показателей среднесрочного бюджета предыдущего периода также встречаются достаточно часто. Наиболее редкой формой проявления бюджетного риска в современных условиях является принятие бюджета после начала финансового года.
Риск бюджетных несоответствий, как и риск неопределенности бюджетного права, создает существенные трудности прежде всего на стадии исполнения принятого бюджета и достижения установленных результатов, а в дальнейшем — на стадии составления бюджетной отчетности и формирования бюджета на очередной плановый период. В частности:
— результаты, заложенные в бюджете на предыдущий трехлетний период, вследствие корректировки параметров бюджета на очередной трехлетний период, не могут быть достигнуты. Следовательно, средства, выделенные на конкретный проект в первом году предыдущего трехлетнего цикла,
в плане необходимости достижения среднесрочного результата, можно рассматривать как неэффективные расходы;
— при низкой доле программ в структуре расходной части бюджета нельзя утверждать, что бюджет в целом взаимосвязан с задачами социально-экономического развития. Следовательно, в ходе исполнения бюджета вероятна низкая заинтересованность субъектов в достижении результатов использования средств и целей развития, а в процессе подготовки бюджетной отчетности
ы
Доля программ
в бюджете незначительна
Дефицит бюджета является максимально возможным
b
Снижение поступлений налоговых доходов
Рост стоимости выполнения работ, оказания услуг и пр.
нельзя будет однозначно сделать вывод о том, все ли необходимые усилия были предприняты для достижения результатов (целей);
— вследствие дли-тельных сроков определения плановых объемов субсидий органы власти и управления — получатели субсидий — на стадии планирования не могут быть уверенными в получении целевых трансфертов и могут не предпринять соответствующих усилий по проработке проектов, программ, обоснованию результатов и пр. Таким образом, если в результате субсидии были предусмотрены в вышестоящем бюджете, они будут направлены на проекты, не проработанные должным образом, следовательно, создается вероятность существенных отклонений от плановых результатов;
— при максимально возможном дефиците бюджета, а также при отсутствии финансовых резервов создается опасность сокращения расходов на стадии исполнения бюджета в ситуации падения объемов текущих доходов. Финансирование дефицита за счет заемных средств приводит к их отвлечению на обслуживание и погашение долга, что, особенно при высоких ставках по кредитам и процентах по ценным бумагам, также негативно влияет на достижение плановых результатов;
— если бюджет принят после начала финансового года, некоторое время субъекты бюджетной деятельности не могут приступать к реализации предусмотренных направлений расходов, так как не имеют для этого правовой основы — закона (решения) о бюджете. В этой ситуации время для достижения результата сокращается, что приводит к отклонениям от плана и (или) снижению качества получаемых результатов.
Управление риском бюджетных изменений — это совокупность стандартных мероприятий, направленных на повышение качества бюджетного планирования (в части формирования среднесрочных бюджетов), развитие программной деятельности (переход на программную структуру бюджета, причем не формально, а внимательно,
Формы проявления риска бюджетных изменений
Снижение объемов субсидий из вышестоящего бюджета
Рост объемов и видов расходов
Изменения бюджетного законодательства, ведущие к снижению доходов и (или) росту расходов
рис. 4. Формы проявления риска бюджетных изменений, при которых плановые результаты могут быть не достигнуты
последовательно, постепенно, с анализом ошибок), совершенствование практики формирования финансовых резервов (включая порядок использования временно свободных бюджетных средств).
Для управления бюджетным дефицитом значительную роль играет работа по мобилизации источников доходов бюджетов, использование внутренних возможностей администраторов доходов, совершенствование методики планирования бюджета по доходам. Также необходимо устанавливать и обеспечивать реализацию объективно оправданных сроков планирования объемов субсидий нижестоящим бюджетам. Практика принятия бюджетов после начала финансового года должна быть прекращена на всех уровнях власти и управления (без ущерба качеству бюджетного планирования, а также процессу рассмотрения и утверждения бюджетов).
Под риском бюджетных изменений предлагается понимать вероятность изменения показателей, учтенных при формировании бюджета на очередной период, которая приводит к отклонению фактических результатов от плановых результатов и изменению степени достижения заявленных целей социально-экономического развития1.
Как правило, в данном контексте рассматриваются ситуации, когда плановые результаты не достигнуты (фактические результаты меньше пла-
1 Необходимо уточнить, что вероятность изменений бюджетного законодательства в течение года с учетом вступления изменений в силу в данном году не относится автором к риску бюджетных изменений, так как, чаще всего изменения бюджетного законодательства вступают в силу с 1 января следующего года.
новых). Однако риск бюджетных изменений может проявляться и положительным образом (например, в росте доходов бюджета или увеличении объемов субсидий из вышестоящего бюджета в течение года). Формы проявления риска бюджетных изменений представлены на рис. 4, 5.
По мнению автора, риск бюджетных изменений является производным от совокупности различных нефинансовых (внебюджетных) рисков. В частности, снижение объемов налоговых доходов — следствие экономического риска (различных негативных изменений в экономике). Рост стоимости работ, услуг, товаров — следствие инфляции (как одна из причин), которая также характеризует экономический риск. Дополнительные расходы бюджета могут возникать вследствие действия политического, демографического, техногенного, природно-климатического рисков (эти же риски могут предопределять рост стоимости работ, услуг, товаров). Во всех перечисленных ситуациях создается вероятность недостижения плановых результатов.
Классическими формами проявления риска бюджетных изменений являются снижение объемов субсидий из вышестоящего бюджета и изменение бюджетного законодательства.
По поводу субсидий отметим, что для бюджета, предоставляющего субсидию, данная ситуация может быть следствием снижения объема доходов (т.е. действия экономического риска). Бюджет — получатель субсидии — сталкивается с этой ситуацией как с типичной бюджетной проблемой, не связанной с экономическим положением территории. В любом случае снижение объемов субсидий ведет к проблемам в части достижения установленных
Формы проявления риска бюджетных изменений
Увеличение поступлений налоговых доходов
Рост объемов субсидий из вышестоящего бюджета
Рост поступлений неналоговых доходов
Отказ от некоторых проектов (расходов), снижение затрат по отдельным направлениям
Изменения бюджетного законодательства, ведущие к увеличению доходов и (или) снижению расходов
Рис. 5. Формы проявления риска бюджетных изменений, при которых фактические результаты могут превысить плановые
плановых результатов территориями, в бюджетах которых были предусмотрены субсидии.
В отношении такой формы проявления риска бюджетных изменений, как изменение бюджетного законодательства, отметим, что речь идет об изменениях, принятых в текущем году и вступающих в силу с 1 января следующего года. То есть в этом случае вероятность недостижения результата будет проявляться не в данном финансовом году, а через год. В условиях развития среднесрочного бюджетного планирования это имеет особую актуальность.
Рассмотренные варианты проявления риска бюджетных изменений характерны для стадии исполнения бюджетов, затрудняют достижение плановых результатов. Кроме того, они затрудняют формирование бюджетной отчетности (завершающая стадия бюджетного процесса).
В случае формирования бюджета на трехлетний период риск бюджетных изменений может проявляться как в течение первого года данного периода, так и в течение последующих лет. Кроме того, если при формировании бюджета были учтены показатели разработанной бюджетной стратегии или любых бюджетных проектировок на период, превышающий три года, риск бюджетных изменений может проявляться также через изменение показателей стратегии (бюджетных проектировок).
Управление риском бюджетных изменений, безусловно, практически никогда не будет иметь абсолютного результата, так как экономические условия постоянно меняются (экономический риск), возникают чрезвычайные ситуации (техногенный, природно-климатический риск), растет или снижается численность населения (демографический риск) и т.п. От финансовых органов, от органов власти и управления в целом требуется максимально ответственная работа по формированию адекватных бюджетов, учитывающих вероятность изменения ситуации в будущем, предусматривающих определенные финансовые | резервы. Те субъекты, от работы которых зависят поступления доходов, так-
Достигнутые результаты зевышают объективные потребности и задачи развития
Избыточная ликвидность бюджета (если дополнительные доходы не были использованы)
Завышенная база для бюджетного планирования на перспективу
рис. 6. Негативное влияние на бюджетную деятельность риска бюджетных изменений, вследствие которого фактические результаты превысили плановые
ти органов власти и управления на конкретной территории, то другие (рост объемов субсидий) обусловлены решениями вышестоящих субъектов. Рост объемов субсидий из вышестоящего бюджета,
же должны осуществлять полный комплекс мер по выявлению резервов роста доходов (особенно неналоговых), определению обстоятельств, которые могут привести к снижению поступлений.
Изменения бюджетного законодательства должны носить предсказуемый и плановый характер (кроме тех ситуаций, когда внесение изменений в нормативно-правовой акт, принятие или отмена той или иной нормы или акта в целом обусловлено вновь возникшими обстоятельствами, требующими соответствующей реакции). Если на определенной стадии декларируется та или иная корректировка законодательства, субъекты бюджетной деятельности уже могут начать трансформировать собственные процессы под новые изменения, следовательно, если изменения не вносятся, это усиливает бюджетную нестабильность, снижает мотивацию, повышает объем неэффективного использования средств.
Вопрос о риске бюджетных изменений в контексте бюджетирования, ориентированного на результат, уместно дополнить обзором тех положительных последствий, которыми может характеризоваться данный бюджетный риск (рис. 5). В классическом понимании риска, безусловно, это вероятность негативных изменений, тогда как рост доходов, снижение затрат — это, очевидно, положительные изменения. Однако, если сделать акцент на влиянии риска бюджетных изменений на достижение плановых результатов использования ресурсов и целей социально-экономического развития, можно сделать вывод о том, что внешне положительные изменения (см. рис. 5) могут иметь негативные бюджетные последствия (рис. 6).
Приведенные формы проявления риска бюджетных изменений (см. рис. 5) представляют собой достаточно типичные бюджетные изменения, которые встречаются практически ежегодно в бюджетах различных уровней. Причем, если некоторые из представленных форм (увеличение поступлений доходов, оптимизации расходной части — отказ от некоторых расходов) зависят от изменений экономической ситуации и собственной деятельнос-
например, может быть обусловлен ростом доходов вышестоящего бюджета — т.е. проявление риска бюджетных изменений в одном бюджете может вызывать риск бюджетных изменений в нижестоящих бюджетах.
Формы проявления риска бюджетных изменений могут иметь негативное влияние на бюджетный процесс (бюджетную деятельность) только при определенных условиях.
Во-первых, если дополнительные доходы бюджета направляются на увеличение объемов расходов без достаточного обоснования их необходимости, с единственной целью — потратить бюджетные средства. В этом случае действительно могут быть достигнуты результаты, которые являются для данной отрасли, сферы, территории избыточными. Если же дополнительные доходы направляются на формирование финансовых резервов, отрицательное влияние риска бюджетных изменений на процесс установления и достижения плановых результатов будет нивелировано.
Во-вторых, если не прилагаются усилия по грамотному использованию (размещению) временно свободных средств, возникших в ходе исполнения бюджета (средства резерва) и (или) обоснованию необходимости дополнительного финансирования отдельных расходов. Так, избыточная ликвидность бюджета является возможным источником размещения средств бюджета в определенные активы (в целях роста поступлений доходов), следовательно, на ее основе будет увеличена сумма доходов бюджета в будущем. За счет превышения объемов доходов над расходами бюджета в текущем году (при реализации мероприятий по управлению ликвидностью) могут быть организованы процедуры кредитования бюджетов различных уровней на покрытие кассовых разрывов.
Кроме того, если будет обоснована и доказана необходимость направления средств бюджета на дополнительное финансирование существующих направлений и (или) новых направлений расходов, с соответствующим расчетом (корректировкой)
плановых результатов, также можно будет утверждать, что негативное влияние риска бюджетных изменений (в части такой формы, как появление дополнительных доходов бюджетов) будет минимизировано.
В-третьих, если использовать на стадии бюджетного планирования в будущих периодах широкий спектр методов, позволяющих объективно оценить вероятные поступления доходов, можно избежать проблемы завышения показателей бюджетов. Эта проблема чаще всего возникает, когда доходы бюджетов планируются «от достигнутого». Например, дополнительные поступления в текущем году (или достигнутая экономия расходов) «проецируются» на будущие периоды.
Важным является вопрос о количественной оценке риска вообще и каждого из видов бюджетного риска в частности. Наиболее часто в литера-
туре встречается мнение о том, что количественная оценка риска позволяет определить вероятность рисковых событий и их последствий, а в качестве методов количественной оценки рисков выделяются: статистические методы, расчетно-аналитические методы, экспертные методы [6, с. 35-36].
С учетом специфики бюджетных рисков и объективной сложности проведения специализированных математических расчетов по определению их конкретных значений для количественной оценки бюджетных рисков представляется возможным использовать метод экспертных оценок, который позволит оценить вероятность проявления каждого вида бюджетного риска в условиях различных сочетаний важнейших факторов (рис. 7). В качестве факторов предлагается рассматривать продолжительность реализации реформы бюджетного процесса, стадии экономического развития и
Реализация реформы бюджетного процесса - переход к бюджетированию, _ориентированному на результат*_
Продолжительность
О
о
о
0 лет
5 лет
10 лет
=F
=t
О
15 лет и более
Вероятность проявления риска неопределенности бюджетного права
Высокая
Высокая | j Средняя
Низкая
Вероятность проявления риска бюджетных несоответствий
Высокая
Средняя
Низкая
Низкая
Фаза экономического развития*
Стадия
Экономический рост/ экономический спад
Стабильное развитие экономики
Вероятность проявления риска бюджетных несоответствий
Высокая
Средняя/низкая
Вероятность проявления риска бюджетных изменений
Высокая
Средняя/низкая
Политическая стабильность, устойчивость, преемственность власти*
Степень Высокая 1 1 Средняя 1 1 Низкая
Вероятность проявления риска 1 неопределенности бюджетного права | -1— 1 1
Высокая 1 Средняя 1 Низкая
-1— -
Вероятность проявления риска бюджетных несоответствий \ Высокая 1 1 Средняя 1 1 Низкая
■
* Риск бюджетных изменений не находится в прямой зависимости от данного фактора.
** Риск неопределенности бюджетного права не находится в прямой зависимости от данного фактора.
Рис. 7. Вероятностная (количественная) оценка наступления бюджетных рисков
-42 (228) - 2014-
степень политической стабильности, устойчивости, преемственности власти.
Количественная оценка таких бюджетных рисков, как риск неопределенности бюджетного права и риск бюджетных изменений, совпадает по таким факторам, как продолжительность реализации реформы бюджетного процесса и степень политической стабильности, устойчивости, преемственности власти. Действительно, если реформа бюджетного процесса только начинается, длится менее пяти лет, а также, если имеет место низкая степень политической стабильности — вероятность возникновения указанных рисков оценивается как высокая.
Например, при резкой смене политического курса возможно принятие любых серьезных решений вплоть до отказа от перехода к результатному бюджетированию или кардинального изменения внутреннего содержания реформы (высокий уровень риска неопределенности бюджетного права).
Аналогичная ситуация возможна при недостаточно длительном периоде функционирования бюджетной системы на основе принципов БОР. Риск бюджетных несоответствий характеризуется низкой вероятностью проявления после достаточно длительного периода реформирования бюджетного процесса в соответствии с требованиями БОР, а также при высоком уровне политической стабильности и преемственности власти (как и риск неопределенности бюджетного права).
Количественная оценка вероятности проявления риска бюджетных изменений основана на традиционной группировке стадий экономического развития. В условиях экономического роста или экономического спада всегда возникают ситуации сокращения или увеличения поступлений доходов в бюджет, изменяются цены на товары, работы, услуги, в частности тарифы на услуги естественных монополий, что вызывает необходимость корректировки параметров бюджета, следовательно, и результатов программ, финансируемых за счет бюджетных средств. Вероятность риска бюджетных изменений в этой ситуации оценивается как высокая.
Безусловно, и на стадии стабильного экономического развития возможны определенные колебания различных показателей, учтенных в бюджете, но влияние этих колебаний является менее заметным, чем в ситуации спада/роста экономики. Следовательно, вероятность риска бюджетных изменений может быть оценена (на стадии стабильного развития) как средняя/низкая.
Бюджетные риски — объективная реальность бюджетной системы. Формы проявления риска неопределенности, риска бюджетных несоответствий и риска бюджетных изменений могут быть самыми различными и оказывать существенное влияние на успех внедрения в практику бюджетной деятельности концепции бюджетирования, ориентированного на результат.
Следовательно, на всех уровнях бюджетной системы и на всех стадиях бюджетного процесса необходимо оценивать вероятность возникновения данных рисков, просчитывать возможные последствия их проявления, а также принимать меры по нивелированию возможных негативных последствий. В этом случае на фоне постоянного присутствия различных бюджетных рисков, а также рисков из группы нефинансовых (или внебюджетных), можно будет в полной мере использовать преимущества технологии результатного бюджетирования (бюджетирования, ориентированное на результат).
В контексте бюджетных рисков (при условии активной и постоянной работы по прогнозированию вероятных рисков, оценке последствий и разработке превентивных мероприятий) результатный подход становится действительно реальным, активным инструментом достижения необходимых целей социально-экономического развития.
Исходя из базовой идеи БОР о том, что бюджетные средства должны планироваться и использоваться таким образом, чтобы обеспечивать достижение различных непосредственных и конечных результатов, субъекты, отвечающие за реализацию концепции БОР, должны прилагать максимальные усилия для достижения плановых результатов в любых условиях. Эти усилия будут более целенаправленными и эффективными, если в процессе планирования результатов и в процессе их достижения будут учтены вероятные бюджетные риски.
Таким образом, результатный подход в контексте бюджетных рисков обеспечивает возможность достижения необходимых результатов на уровне государства, региона, муниципального образования.
Список литературы
1. Бакша Н.В., Гамукин В.В., Свинцова А.П. Аспекты бюджета: императивный, экономический, финансовый, налоговый, расходный, социальный. М.: Профиздат, 2001. 416 с.
2. Гамукин В.В. Бюджетные риски: введение в общую аксиоматику // TERRA ECONOMICUS. 2013. Т. 11. № 3. С. 52-61.
3. Горохова Д.В. Управление бюджетными рисками субъектов Российской Федерации на современном этапе управления государственными финансами // Управление риском. 2013. № 1. С. 22-27.
4. Горохова Д.В. История становления и современный взгляд на управление бюджетными рисками субъектов Российской Федерации // РИСК: Ресурсы, Информация, Снабжение, Конкуренция. 2012. № 3. С.180-185.
5. Ермакова Е.А. Проблемы управления региональными бюджетными рисками // Региональная экономика. Юг России. 2013. № 1. С. 33-39.
6. Кантор О.Г. Классификация методов количественной оценки экономического риска. URL: http:// journal.ugatu.ac.ru/index.php/vestnik/article/view/572.
7. Соломко И.М., Соломко М.Н. Оценка рисков бюджетного процесса: теоретический аспект. URL: http://pnu.edu.ru/media/vestnik/articles/550.pdf.
8. Тишутина О.И. Бюджетная стратегия приграничного субъекта РФ / под научной ред. проф. В.И. Самарухи. Иркутск: БГУЭП, 2007. 272 с.
9. Янов В.В. Субстанция бюджетного риска: теоретико-методологические аспекты // Сибирская финансовая школа, 2012, № 6. C. 96-101.
10. Янов В.В. Бюджетные риски муниципальных образований: содержание методов оценки // Экономика и управление: новые вызовы и перспективы. 2011. № 2. С. 324-327.
Financial analytics: science and experience Budgetary reform
ISSN 2311-8768 (Online) ISSN 2073-4484 (Print)
A RESULT-BASED APPROACH IN THE PUBLIC SECTOR IN THE CONTEXT OF BUDGET RISKS
Natal'ya A. ISTOMINA
Abstract
Importance Due to the growing importance of the result-based technology for the functioning of a budget system, studying the problems that can neutralize the possible (desired) positive effects of implementation of a result-based approach assumes the prominence in the activities of authorities, management, institutions and organizations The fiscal risks deserve special consideration
Objectives A wide range of constraints or risks in the budgetary system of any country makes a significant impact on the implementation of any budget reform Certainly, it concerns the reform implemented in our country as result-oriented budgeting, or the result-based approach
Methods Quantitative evaluation of the probability of budgetary change risk is based on the traditional grouping of economic development stages In terms of economic growth, or economic downturn, the situations of reduction or increase of income to the budget, change of prices of goods, and works, will always prevail. In particular, it concerns the services tariffs
for natural monopolies, necessitating to make adjustments to the budgetary parameters, and therefore, to the results of public funded programs. In this situation, the probability of budgetary changes risk is considered as rather high . Within the framework of the ideology of the result-oriented budgeting, I propose to consider budgetary risks as a complex phenomenon caused by an internal logic of budgeting, which makes it is impossible to achieve the planned results Results Therefore, there is a need to review the originally established types of the results and the need to change the quantity parameters of planned results. In the article, I research influence of result-oriented budgeting
Conclusions and Relevance I give recommendations to improve the activities of the power and administration authorities, aimed at budgeting of a constituent entity of the Russian Federation .
Keywords: result-based approach, budget, budget planning, risk, deficit, inter-budgetary relations, legislation, changes
References
1. Baksha N.V., Gamukin V.V., Svintsova A.P.
Aspekty byudzheta: imperativnyi, ekonomicheskii, fi-nansovyi, nalogovyi, raskhodnyi, sotsial'nyi [Aspects of budget: mandatory, economic, financial, tax, expenditure, and social ones]. Moscow, Profizdat Publ., 2001, 416 p.
2. Gamukin V.V. Byudzhetnye riski: vvedenie v obshchuyu aksiomatiku [Budgetary risks: an introduction to general axiomatics]. TERRA ECONOMICUS, 2013, vol. 11, no. 3, pp. 52-61.
3. Gorokhova D.V. Upravlenie byudzhetnymi riskami sub"ektov Rossiiskoi Federatsii na sovremen-nom etape upravleniya gosudarstvennymi finansami [Budgetary risks management of the subjects of the Russian Federation at the present stage of public finance management]. Upravlenie riskom — Risk management, 2013, no. 1, pp. 22-27.
4. Gorokhova D.V. Istoriya stanovleniya i sovre-mennyi vzglyad na upravlenie byudzhetnymi riskami sub"ektov Rossiiskoi Federatsii [History of formation and modern look at budgetary risk management of the subjects of the Russian Federation]. RISK: Resursy, Informatsiya, Snabzhenie, Konkurentsiya — RISC: Resources, Information, Supplies, Competition, 2012, no. 3, pp. 180-185.
5. Ermakova E.A. Problemy upravleniya regional'nymi byudzhetnymi riskami [The problems of regional budgetary risks management]. Regional'naya ekonomika. Yug Rossii — Regional economics. South of Russia, 2013, no. 1, pp. 33-39.
6. Kantor O.G. Klassifikatsiya metodov kolichest-vennoi otsenki ekonomicheskogo riska [Classification of quantitative assessment methods of economic risk]. Available at: http://journal.ugatu.ac.ru/index.php/vest-nik/article/view/572. (In Russ.)
7. Solomko I.M., Solomko M.N. Otsenka riskov byudzhetnogo protsessa: teoreticheskii aspect [The
budgetary process risk assessment: a theoretical perspective]. Available at: http://pnu.edu.ru/media/vest-nik/articles/550.pdf. (In Russ.)
8. Tishutina O.I. Byudzhetnaya strategiya pri-granichnogo sub"ekta RF [Budgetary strategy for the near-border territorial entity of the Russian Federation]. Irkutsk, BSUEL Publ., 2007, 272 p.
9. Yanov V.V. Substantsiya byudzhetnogo riska: teoretiko-metodologicheskie aspekty [The substance of budgetary risk: theoretical and methodological aspects]. Sibirskaya finansovaya shkola — Siberian financial school, 2012, no. 6, pp. 96-101.
10. Yanov V.V. Byudzhetnye riski munitsipal'nykh obrazovanii: soderzhanie metodov otsenki [Budgetary risks of municipal entities: the content of evaluation methods]. Ekonomika i upravlenie: novye vyzovy i perspektivy — Economics and management: new challenges and perspectives, 2011, no. 2, pp.324-327.
Natal'ya A. ISTOMINA
Ural State University of Economics, Yekaterinburg, Russian Federation n_istomina_usue@mail . ru
Acknowledgments
The article was written within the framework of the basic part of the State job No. 2014/238 of the Ministry of Education and Science of the Russian Federation on performing works in the field of the scientific activities . The project "Transformation and development of the methodological foundations of formation of the RF subject's budget in the context of the ongoing reform of the result-based planning and taking into account the medium-and long-term risks of regional, national and world economy" for 2014-2016.
