CC BY
97
33 (219) - 2014
Бюджетная реформа
УДК 336.5.02
РЕЗЕРВИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ В СИСТЕМЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ*
Н.А. ИСТОМИНА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов E-mail: n_istomina_usue@mail.ru Уральский государственный экономический университет
В статье представлены результаты исследования вопроса о необходимости формирования финансовых резервов для реализации концепции бюджетирования, ориентированного на результат. Описаны основные виды резервов (резерв бюджета, резерв программы, резерв учреждения), влияние временного фактора, проблемы, связанные с формированием резервов на уровне бюджета.
Ключевые слова: бюджетирование, ориентированное на результат, резерв, бюджет, программа, учреждение
Концепция бюджетирования, ориентированного на результат, в качестве основной идеи рассматривает необходимость достижения целей социально-экономического развития, каждая из которых измеряется совокупностью различных результатов, за счет использования ресурсов бюджетов бюджетной системы. В рамках этой концепции пред-
* Статья подготовлена в рамках базовой части государственного задания Министерства образования и науки Российской Федерации 2014/238 на выполнение работ в сфере научной деятельности. Проект «Трансформация и развитие методических основ формирования бюджета субъекта Федерации в контексте продолжающейся реформы результатного планирования и с учетом среднесрочных и долгосрочных рисков региональной, национальной и мировой экономики» на 2014-2016 гг.
полагается, что все усилия субъектов бюджетных отношений должны быть мобилизованы для достижения результатов, расходы бюджетов — увязаны с количественными параметрами результатов, а оценка эффективности использования средств и степени достижения плановых результатов проводится постоянно.
Вследствие значительного спектра социально-экономических (внебюджетных) и бюджетных рисков при реализации бюджетной политики, исполнении бюджетов различных уровней достаточно часто возникает вероятность отклонений фактических результатов от плановых в сторону уменьшения (в результате влияния рисков результаты могут быть не достигнуты или достигнуты не полностью).
Субъекты, реализующие требования результатного подхода в бюджетной системе, в связи с этим должны предпринимать усилия, направленные на создание механизмов, обеспечивающих достижение результатов в условиях неопределенности и рисков. Важнейшим среди таких механизмов является резервирование — совокупность мероприятий по формированию финансовых резервов.
Наиболее существенные факторы, обусловливающие необходимость формирования финансовых резервов при реализации мер бюджетной политики,
Нестабильность в экономике
Рис. 1. Факторы, определяющие необходимость формирования финансовых резервов
ориентированной на результат, представлены на рис. 1.
Влияние данных факторов на бюджетный процесс проявляется в следующем:
• снижение объемов доходных поступлений в бюджет вследствие нестабильной экономической ситуации; в этом случае возникает опасность сокращения плановых объемов расходов бюджетов, что ставит под угрозу достижение плановых результатов;
• рост потребности в бюджетных средствах вследствие чрезвычайных ситуаций, предопределяющих возникновение новых потребностей в расходах, которые не были заложены в бюджет. Кроме того, вероятно увеличение контингента потребителей определенных услуг в течение года. В такой ситуации без адекватных мер реагирования плановые результаты использования бюджетных средств также не будут достигнуты в полном объеме. Отметим также, что дополнительная потребность
в бюджетных средствах может возникнуть вследствие роста цен на товары, работы, услуги, которые для обеспечения деятельности в течение года необходимы органам власти, управления, учреждениям и организациям, финансируемым из бюджетов.
Помимо этого могут приниматься решения об увеличении периодичности и (или) объемов оказания соответствующих государственных и муниципальных услуг, о введении новых видов услуг или начале реализации в течение года новых программных мероприятий.
Все рассмотренные обстоятельства повышают значимость вопроса о формировании финансовых
Возникновение негативных факторов, снижающих вероятность достижения планового результата
Использование средств финансового
резерва <>
Создание условий для достижения планового результата
Рис. 2. Роль финансовых резервов в достижении результата
резервов, так как в соответствии с общепринятой стандартной логической последовательностью, отраженной на рис. 2, наличие финансовых резервов может стать решающим фактором успеха при реализации требований результатного подхода (бюджетирования, ориентированного на результат).
В случае необходимости, которая создает предпосылки недостижения плановых результатов, накопленные резервы направляются на финансирование расходов, что нивелирует негативное влияние различных обстоятельств и обеспечивает достижение результата.
По мнению автора, резервирование (политика формирования финансовых резервов) может дать эффект и обеспечить реализацию плановых результатов, если соблюдать ряд существенных условий:
• достаточность финансовых резервов — формирование резерва пропорционально общему объему расходов бюджета, программы, учреждения (конкретный процент от расходов, который должен составлять величину резерва, необходимо рассчитывать в зависимости от уровня риска, значимости расходов и пр.); если финансовый резерв будет сформирован лишь формально, он не позволит покрыть дефицит средств в случае необходимости1 и не повлияет существенно на степень достижения планового результата;
1 В данном случае не рассматривается вопрос о возможности привлечения заемных средств и иных источников покрытия дефицита, хотя такое целесообразно осуществлять, когда нужно обеспечить безусловное финансирование расходов, а средства финансового резерва исчерпаны или недостаточны.
Таблица 1
Назначение финансовых резервов и направления их использования
Вид резерва Назначение Специфика использования
Резерв бюджета Обеспечение покрытия расходов бюджета в целом (по совокупности программ) в условиях сокращения доходов и (или) возникновения дополнительных направлений финансирования. Цель — обеспечить достижение совокупности результатов по всем программам в плановом периоде Средства резерва могут быть использованы на любое направление расходов (любую программу) при поступлении обоснованной заявки на дополнительное бюджетное финансирование
Резерв программы Обеспечение стабильного финансирования расходов по всем мероприятиям программы в условиях сокращения финансирования и (или) возникновения дополнительных программных мероприятий. Цель — обеспечить достижение совокупности результатов по программе в плановом периоде Средства резерва могут быть использованы на дополнительные расходы по любому мероприятию программы при условии, что за счет внутренней мобилизации, экономии средств не могут быть изысканы иные источники покрытия расходов
Резерв учреждения Обеспечение стабильного финансирования расходов по всем статьям расходов учреждения в условиях сокращения финансирования и (или) возникновения дополнительной потребности в средствах. Цель — обеспечить достижение совокупности результатов, установленных для учреждения в плановом периоде Средства резерва могут быть использованы на дополнительные расходы по любой статье расходов сметы или плана деятельности учреждения при условии, что за счет активизации собственной деятельности учреждения по мобилизации доходов либо экономии средств не могут быть изысканы иные источники покрытия расходов
• ликвидность финансовых резервов — возможность оперативного извлечения средств из резервных фондов и быстрого направления на финансирование расходов (этот вопрос рассматривается в сочетании с проблемой избыточной ликвидности2 бюджета, которая может иметь место при резервировании средств);
• высокое качество оперативного финансового планирования — при возникновении определенных ситуаций, требующих дополнительных бюджетных средств, важно провести анализ последствий, оперативно и достоверно рассчитать потребность в ресурсах, которая будет обеспечена за счет резервов;
• текущий и последующий контроль — эти мероприятия должны оценивать обоснованность запроса об использовании средств резервных фондов, правильность расчета запрашиваемых сумм; соблюдение принципа адресности в ходе направления средств из резервов непосредственно конкретному субъекту, а также эффективность использования средств резервных фондов и их влияние на степень достижения определенных результатов.
Поскольку концепция бюджетирования, ориентированного на результат, проявляется не только в комплексной оценке эффективности расходов бюджета в целом, но и через программную струк-
2 Данная проблема рассмотрена в статье далее.
туру расходов (когда расходы распределяются по программам, каждая из которых направлена на достижение одной или нескольких важных целей социально-экономического развития), а также в деятельности каждого субъекта бюджетной сферы, каждого учреждения, по мнению автора, резервирование бюджетных ресурсов должно предполагать формирование трех основных видов финансовых резервов:
— резерв бюджета;
— резерв программы;
— резерв учреждения.
Характеристика каждого из упомянутых видов резервов, а также специфика направлений их использования дана в табл. 1.
Связь между предложенными видами финансовых резервов и плановыми результатами в рамках целей социально-экономического развития проявляется достаточно четко:
• за счет финансовых резервов учреждения обеспечивается достижение результатов, установленных для данного учреждения;
• резервы программы позволяют достигать плановых целей и результатов по программе;
• резервы бюджета влияют на совокупность всех результатов, которые должны быть достигнуты на территории.
Важно отметить, что каждый из резервов более низкого уровня обеспечивает возможность достижения результатов на более высоком уровне. Так,
Рис. 3. Влияние временного фактора на резервирование бюджетных средств
если за счет резерва учреждения будет обеспечено достижение установленных результатов по данному субъекту, это позволит достичь плановых результатов по соответствующей программе. Достижение же результатов по каждой программе, предусмотренной в бюджете, означает достижение в целом результатов использования бюджетных средств и реализацию целей социально-экономического развития территории.
Вследствие того, что концепция бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает расширение горизонтов бюджетного планирования, повышает значимость разработки многолетних бюджетов и долгосрочных программ, вопрос о резервировании бюджетных средств на всех уровнях следует рассматривать в связи с влиянием временного фактора. В частности, комплексный подход требует разделения общей величины единого финансового резерва на три части либо формирования трех самостоятельных резервов (оперативный, среднесрочный и стратегический — рис. 3).
Количественные параметры оперативного, среднесрочного и стратегического резервов зависят от ряда обстоятельств.
Во-первых, это распределение крупных и значимых расходов бюджетов по времени. Если, допустим, масштабное мероприятие в сфере строительства запланировано к реализации в течение среднесрочного периода, то соответствующий этому времени финансовый резерв должен быть более значительным.
Во-вторых, вероятные сроки возникновения негативных ситуаций, влияющих на доходы и
расходы бюджета. Например, если в IV квартале года прогнозируется существенное снижение спроса на продукцию базовых отраслей экономики и, следовательно, сокращение поступлений доходов, следует уделить особое внимание параметрам оперативного финансового резерва.
В-третьих, перспективные планы по реализации масштабных реформ в экономике и социальной сфере, в области бюджетов. Допустим, если в долгосрочном периоде государство запланировало проведение глобальной реформы пенсионной или налоговой сферы, что может привести к резкому росту потребности в расходах и (или) снижению поступлений доходов, следует постепенно накапливать и сберегать средства стратегического финансового резерва, не допуская их расходования в текущем периоде.
Остановимся на вопросе об источниках формирования финансовых резервов. Безусловно, при расчете плановой величины резерва на стадии бюджетного планирования основным источником является отвлечение средств от существующих направлений расходов3 и (или) вероятное поступление в бюджет дополнительных доходов сверх плановой потребности в средствах.
Необходимо обеспечить точность прогнозирования параметров доходной и расходной частей бюджета с тем, чтобы соблюсти требование достоверности при расчете объемов резервов. Кроме того, в течение года могут появиться благоприятные условия, которые должны быть использованы для пополнения резервов4. Такие обстоятельства отражены на рис. 4.
В последние годы в нашей стране получил значительное развитие процесс закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд, основанный в том числе на принципе конкуренции поставщиков. В рамках мероприятий по закупкам достаточно часто встречаются факты существенной экономии, достигнутые отдельными заказчиками (в том числе учреждениями), что по сути является источником формирования финансового резерва предприятия.
3 Эта проблема будет рассмотрена далее.
4 Если не возникает необходимость направить дополнительные доходы на финансирование дополнительных расходов в текущем году.
активность каждого из участников бюджетного процесса, поскольку... даже появление экономии в результате рационального хозяйствования, как правило, влечет за собой изъятие сэкономленных ресурсов» [1, с. 11].
Следовательно, в условиях результатного подхода при гарантированной возможности использования сумм экономии бюджетных средств субъектом, обеспечившим такой итог, создаются предпосылки для активной и эффективной деятельности на всех уровнях бюджетной системы.
При всей важности и значимости политики резервирования в соответствии с необходимостью достижения плановых результатов при использовании бюджетных средств в рамках установленных целей социально-экономического развития эта деятельность характеризуется некоторыми существенными проблемами. Наиболее ярко они проявляются на уровне бюджета (табл. 2).
Безусловно, политика резервирования в определенной степени противоречит политике текущего расходования средств на существующий спектр потребностей, так как резервирование отвлекает средства бюджета, блокирует их, не позволяя распределять на установленные расходы. Но в этом случае следует рассматривать степень приоритетности того или иного направления деятельности субъектов бюджетной сферы.
Таким же образом следует оценивать и прочие проблемы, связанные с политикой резервирования: если выбирать необходимость создания запаса финансовых ресурсов (резерва), следует быть готовым
Таблица 2
Проблемы, связанные с политикой формирования финансовых резервов на уровне бюджета, в рамках результатного подхода
Проблема Основание Содержание
Отвлечение финансовых ресурсов в резерв приводит к уменьшению финансирования отдельных расходов бюджета, мероприятий программы, потребностей учреждения Характеристика Для формирования финансового резерва принимаются решения об определенном уменьшении плановых расходов по ряду направлений и (или) о переносе сроков начала реализации определенных проектов
Негативные последствия Возможность ухудшения состояния в отдельных сегментах и отраслях экономики, социальной сферы, которые ранее получали средства, рекомендованные к отвлечению в резерв. Негативные оценки потребителей услуг, субъектов реальной экономики и иных заинтересованных структур, в интересах которых проводилось финансирование
Способы решения Качественное, обоснованное планирование абсолютной величины финансового резерва, исключение неоправданного завышения. Оценка действительной потребности в расходах, которая может декларироваться в ходе обсуждения вопроса о формировании финансового резерва за счет сокращения затрат по некоторым направлениям. Фиксация возможности использовать средства финансового резерва на дополнительное финансовое обеспечение тех потребностей, финансирование которых было уменьшено в ходе решения вопроса о формировании резерва
Рис. 4. Источники формирования финансовых резервов, возникающие в течение финансового года
По мнению Е.Б. Дьяковой, Л.В. Перекрестовой, для повышения эффективности бюджетного регулирования расходов, в частности, рационально предоставить заказчикам возможность частичного расходования по собственному усмотрению полученной по итогам закупок экономии бюджетных средств [2, с. 101].
На такую возможность как отличительную особенность данной концепции в сравнении с затратной моделью финансового планирования указывается и в обзорах, посвященных международному опыту бюджетирования, ориентированного на результат. Как отмечается в исследовании «Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России», затратная модель «дестимулирует экономическую
Окончание табл. 2
Проблема Основание Содержание
Избыточная ликвидность бюджета Характеристика Накопленные финансовые резервы не используются на покрытие дополнительных расходов ввиду отсутствия потребности, следовательно, резерв представляет собой избыточную денежную массу
Негативные последствия В бюджете присутствуют значительные свободные средства, которые при отсутствии политики их размещения, мобилизованные в резерв, обесцениваются вследствие инфляции. Использование значительных резервов на покрытие расходов в будущем может усилить степень проявления инфляционных процессов и обесценить выделяемые из резерва бюджетные средства
Способы решения Повышение качества и достоверности бюджетного планирования, определение оптимальной величины финансового резерва без ущерба приоритетным направлениям расходов бюджета. Размещение средств финансовых резервов в ликвидные активы в целях сохранения стоимости и получения дополнительных доходов
Преобладание в целом при резервировании частных интересов над общими в рамках отрасли бюджетной сферы, программы или бюджета Характеристика Существующие благоприятные предпосылки в конкретном учреждении, отрасли, программе позволяют сформировать финансовый резерв, который не используется ввиду отсутствия необходимости. При этом в других учреждениях, отраслях, программах может существовать острая потребность в средствах, которая не удовлетворяется (в том числе ввиду отсутствия или недостаточного объема собственного резерва)
Негативные последствия Высокая степень дифференциации учреждений, программ с точки зрения финансовой устойчивости, что создает опасность перекосов в развитии различных отраслей и сегментов социально-экономических отношений. При этом в одних вопросах развитие будет активным и заметным, результаты — значительными, а в других вопросах — нулевыми или минимальными. Отсутствие уверенности субъектов, не обладающих резервами, в возможности стабильной работы, в достижении результата, что снижает мотивацию, увеличивает количество нарушений, создает опасность существенных проблем с достижением плановых результатов. Это в полной мере относится как к учреждениям, так и к органам власти, ответственным за реализацию программ
Способы решения Реализация принципа единого счета, при котором суммы резервов всех уровней (как и средства бюджетов в целом) аккумулируются на едином счете, перераспределяются в зависимости от потребности. При этом юридически сохраняются закрепление сумм резерва и учет направлений использования по конкретным субъектам (вопросам). Межведомственное взаимодействие учреждений в плане временного использования резервов одного субъекта на покрытие расходов другого. Аналогия: взаимодействие между органами власти и управления, ответственными за реализацию программ
к вероятности возникновения избыточной ликвидности, а также противоречия отраслевых (частных) и государственных интересов.
Резервирование бюджетных ресурсов — одно из важнейших направлений деятельности субъектов бюджетной сферы, органов власти и управления во всех ведущих государствах мира. Эта работа последовательно проводится и в России с середины прошлого десятилетия, когда впервые на федеральном уровне был сформирован резервный фонд.
Кроме государственных бюджетных резервов, могут формироваться резервы в составе бюджетных программ, на уровне учреждений. В рамках этой деятельности, очевидно, возникают проблемы. Тем не менее вследствие очевидной целесообразности формирования резервов преодоление этих проблем
должно вестись постоянно. Это будет способствовать повышению эффективности политики резервирования в рамках реализации концепции бюджетирования, ориентированного на результат.
Список литературы
1. Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России. Центр фискальной политики. URL: http://minfinrb.bashkortostan.ru/07/4_7_03_bor.pdf.
2. Дьякова Е.Б., Перекрестова Л.В. Повышение финансово-ресурсного базиса развития территорий на основе эффективности и результативности бюджетных расходов // Вестник Волгоградского государственного университета. Сер. 3 (Экономика, экология). 2011. № 2. С. 99-106.
Financial analytics: science and experience Budgetary reform
ISSN 2311-8768 (Online) ISSN 2073-4484 (Print)
RESERVATION OF BUDGETARY RESOURCES IN THE RESULTS-ORIENTED BUDGETING SYSTEM
Natal'ya A. ISTOMINA
Abstract
The article presents the results of the study on the need of financial reserves for implementation of result-based budgeting . The author describes the main types of reserves (reserve of budget, program reserve and reserve of facilities), the influence of the time factor, as well as the problems associated with the formation of reserves at the level of the budget .
Keywords: result-oriented budgeting, reserve, budget, program, institution
References
1. Byudzhetirovanie, orientirovannoe na rezul 'tat: mezhdunarodnyi opyt i vozmozhnosti primeneniya v Rossii [Results-oriented budgeting: international experience and the opportunities of its application in Russia]. The Centre of fiscal policy. Available at: http://minfinrb. bashkortostan.ru/07/4_7_03_bor.pdf. (In Russ.)
2. D'yakova E.B., Perekrestova L.V. Povyshenie finansovo-resursnogo bazisa razvitiya territorii na osnove effektivnosti i rezul'tativnosti byudzhetnykh raskhodov [Enhancing the financial resource basis of
territorial development based on the efficiency and effectiveness of the budget expenditures]. Vestnik Vol-gogradskogo gosudarstvennogo universiteta — Bulletin of VSU, 2011, no. 2, pp. 99-106.
Natal'ya A. ISTOMINA
Ural State University of Economics, Yekaterinburg, Russian Federation n_istomina_usue@mail ru
Acknowledgments
The article was written within the framework of the basic part of the State Job to the State institutions of higher education 2014/238 on the performance of public works in the field of scientific activity. The Project "Transformation and development of methodological foundations of formation of the constituent territory of the Federation within the context of the ongoing reform of the effective planning and taking into account the medium-and long-term risks of regional, national and world economies for 2014-2016".
