CC BY
36
Бюджетная реформа
УДК 336.5.02
РЕЗУЛЬТАТНЫЙ ПОДХОД В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ В КОНТЕКСТЕ НЕФИНАНСОВЫХ (ВНЕБЮДЖЕТНЫХ) РИСКОВ*
Н.А. ИСТОМИНА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов E-mail: [email protected] Уральский государственный экономический университет,
Екатеринбург
Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), или результатный подход, является в современных условиях ключевым вектором бюджетного процесса. Реализация этого подхода зависит от комплекса нефинансовых (внебюджетных) рисков.
В статье рассмотрены основные риски, описано их влияние на возможность успешной реализации результатного подхода, сформулированы рекомендации по совершенствованию деятельности субъектов бюджетной сферы.
В большинстве стран мира наиболее активно результатный подход развивается в бюджетной сфере. Специальное направление реформирования бюджетного процесса в контексте результатного подхода получило название «бюджетирование, ориентированное на результат».
Существует большое количество мнений, точек зрения по поводу практически любой составляющей результатного подхода, или БОР. В частности, нет единого мнения по поводу того, что считать результатом. Наиболее часто встречается мнение о том, что на стадиях планирования и исполнения
* Статья подготовлена в рамках базовой части государственного задания Министерства образования и науки Российской Федерации 2014/238 на выполнение работ в сфере научной деятельности. Проект «Трансформация и развитие методических основ формирования бюджета субъекта Федерации в контексте продолжающейся реформы результатного планирования и с учетом среднесрочных и долгосрочных рисков региональной, национальной и мировой экономики» на 2014-2016 гг.
бюджетов следует устанавливать и обеспечивать соблюдение результатов двух видов: непосредственные и конечные.
Под непосредственными результатами понимаются объем и качество предоставленных государством услуг, а под конечными — эффект для потребителей услуг, вызванный предоставлением данных услуг. Именно определение прямых и конечных результатов деятельности (министерств и ведомств) является отправной точкой нового метода бюджетирования — ориентированного на результат.
Признавая результатный подход ключевой составляющей деятельности всех субъектов бюджетной сферы, автор обратил внимание на раскрытие объективных ограничений (воздействий), которые могут негативно повлиять на возможность успешной реализации данного подхода. Прогнозирование отрицательного влияния различных ограничений, разработка превентивных мер, направленных на предотвращение наихудшего варианта развития событий, реализация оперативных действий в условиях проявления ограничений (воздействий) — это направления деятельности субъектов бюджетной сферы, которые будут способствовать максимально грамотному определению плановых результатов и их наиболее полному достижению.
Ключевые слова: результатный подход, бюджет, бюджетное планирование, нефинансовый (внебюджетный) риск
Базовой аксиомой, которая проявляется как в сфере государственных и муниципальных финансов, так и в сферах корпоративных и личных финансов, является положение о том, что использование финансовых ресурсов должно приносить определенным субъектам те или иные результаты.
Характер и величина результата зависят от множества факторов. Результаты могут проявляться в большей или меньшей степени, иметь различный временной характер (быть краткосрочными, среднесрочными или долгосрочными). Деятельность по обеспечению взаимосвязи между объемами финансовых ресурсов и определенными, желательными для соответствующего субъекта результатами может быть названа результатным походом.
В большинстве стран мира, а также в Российской Федерации наиболее активно результатный подход развивается в сфере государственных или муниципальных финансов, а точнее — в бюджетной сфере. Специальное направление реформирования бюджетного процесса в контексте результатного подхода получило название «бюджетирование, ориентированное на результат».
Существует большое количество мнений, точек зрения по поводу любой составляющей результатного подхода или БОР. В частности, нет единого взгляда по поводу того, что считать результатом. Активно ведутся научные дискуссии по вопросам измерения итогов, оценки эффективности использования бюджетных средств и т.д.
Наиболее часто встречается мнение о том, что как на стадии планирования, так и на стадии исполнения бюджетов следует устанавливать и обеспечивать результаты двух видов: непосредственные (output) и конечные (outcome).
Под непосредственными результатами понимаются объем и качество предоставленных государством услуг, а под конечными — эффект для потребителей услуг, вызванный предоставлением данных услуг [2, с. 85]. Именно определение прямых и конечных результатов деятельности (министерств и ведомств) является отправной точкой нового метода бюджетирования [1, с. 132], каким является бюджетирование, ориентированное на результат.
Исследование направлений научных дискуссий, связанных с реализацией этой концепции, не является предметом данной статьи. Признавая результатный подход ключевой составляющей деятельности всех субъектов бюджетной сферы, автор считает необходимым прежде всего раскрыть
объективные ограничения, которые могут негативно влиять на возможность успешной реализации данного подхода.
Прогнозирование отрицательного воздействия различных ограничений, разработка превентивных мероприятий, направленных на предотвращение наихудшего варианта развития событий, реализация оперативных действий в условиях ограничений — вот направления деятельности субъектов бюджетной сферы, которые будут способствовать максимально грамотному определению плановых результатов и их максимально полному достижению.
Наиболее общим понятием, которое характеризует возможные негативные события для государства (как и для других субъектов) в любой сфере, включая бюджетную, является понятие «риск».
Бюджетирование, ориентированное на результат, или результатный подход, — это сфера деятельности, подверженная влиянию двух групп рисков:
1) нефинансовые (внебюджетные) риски;
2) бюджетные риски.
Данная статья посвящена исследованию рисков первой группы — нефинансовых (внебюджетных) рисков. Под таковыми понимается совокупность вероятных негативных изменений, которые не связаны с бюджетным законодательством или параметрами конкретного бюджета, но приводят к различным отрицательным последствиям для отдельного бюджета или бюджетной системы в целом.
В российской финансовой литературе достаточно часто риск любых негативных изменений в бюджете независимо от факторов, причин возникновения трактуется как бюджетный. Например, Н.И. Яшина и И.А. Гришунина указывают на то, что «неопределенность бюджета, т.е. неизвестность, вызванная политическими, экономическими и природными факторами, приводит к повышению степени бюджетного риска» [12, с. 3]. Однако для более четкого разделения источников негативных изменений, влияющих на бюджет с точки зрения первопричины возникновения, представляется целесообразным разделять нефинансовые (внебюджетные) и бюджетные риски.
Нефинансовые (внебюджетные) риски в контексте результатного подхода в бюджетной сфере проявляются в двух аспектах:
— во-первых, данные риски предопределяют необходимость изменения как формулировок первоначально определенных результатов, так и их количественных параметров (т.е. при наличии
Таблица 1
Примеры проявления политического риска и его влияние на результатный подход в бюджетном процессе
Вероятная ситуация Вероятное решение Влияние на результатный подход
Государство начинает военную кампанию Мобилизация и перераспределение финансовых ресурсов с других направлений на финансирование национальной обороны Ранее установленные результаты в других сферах должны быть пересмотрены в сторону снижения; вероятный отказ от ряда проектов и (или) запланированных показателей результата в различных сферах
В государстве происходит смена политического курса Пересмотр ранее определенных приоритетов социально-экономического развития и государственных расходов; постановка вопроса о необходимости продолжения реформы бюджетного процесса с целью внедрения результатного подхода Вследствие неопределенности перспектив развития возникает опасность утраты управляемости над различными сферами социально-экономических отношений; снижение мотивации участников бюджетного процесса к активной деятельности в рамках результатного подхода; неэффективное использование бюджетных средств, выделенных ранее на внедрение результатного подхода
В отношении государства применены санкции со стороны других стран или объединений стран Пересмотр показателей бюджетов в части доходов, если санкции влекут за собой сокращение налоговых поступлений, и (или) в части расходов, если применение санкций связано с дополнительными затратами государства и (или) снижением этих затрат При отсутствии финансовых резервов — вероятность существенных отклонений фактических результатов от плановых в меньшую сторону вследствие снижения финансирования; пересмотр приоритетов расходов, перечня реализуемых программ; замедление темпов решения социально-экономических проблем
вероятности тех или иных неблагоприятных изменений возникает необходимость отказаться от ранее зафиксированных результатов либо установить дополнительные показатели итогов, а также увеличить или уменьшить количественные значения плановых результатов);
— во-вторых, риски негативным образом влияют на возможность достижения итогов на том уровне, на котором они были определены при планировании бюджетов и под достижение которого предусмотрено выделение определенных бюджетных средств. Например, сама формулировка результата и (или) его количественные параметры вопросов не вызывают, но вследствие неблагоприятных событий возникает вероятность недостижения результата.
Наиболее существенными внебюджетными рисками являются:
— политические;
— экономические;
— демографические;
— природно-климатические;
— техногенные1.
Эти виды рисков выделяют в соответствии с основными причинами возникновения [5, с. 330-331;
1 Помимо перечисленных рисков в зависимости от причины возникновения выделяются экологические, транспортные, криминогенные, информационные и др. [10, с. 6].
10, с. 6]. Вследствие того данные причины лежат вне плоскости конкретного бюджета или бюджетного законодательства, нефинансовые (внебюджетные риски) достаточно существенно отличаются от бюджетных рисков.
Политические риски. Эти риски могут проявляться в изменении политического курса страны, приходе к власти представителей иного политического направления, возникновении различных межгосударственных конфликтов, пересмотре границ государств (через присоединение определенных территорий), изменении состава участников межгосударственных объединений, введении отдельными государствами или группами государств ограничений (санкций) в отношении отдельной страны или группы стран, отказе от участия в межгосударственных экономических проектах одного или нескольких государств.
Наиболее типичные примеры проявления политического риска представлены в табл. 1.
Особенностью политических рисков является их приоритетный характер, так как в случае возникновения серьезных политических угроз задачи по управлению ими являются более значимыми, чем решение отдельных внутренних проблем страны. Следовательно, политические риски приводят прежде всего к необходимости пересмотра определенных плановых результатов во многих сферах, к отказу от некоторых целей и результатов в пользу
новых, обусловленных изменениями политической ситуации.
Также политические риски вызывают необходимость корректировки показателей первоначальных плановых результатов в сторону уменьшения, так как возникает необходимость изыскать средства для достижения новых, более приоритетных на фоне изменения политической ситуации, результатов.
Таким образом, достаточно часто политические риски обусловливают пересмотр совокупности плановых результатов в различных сферах, а также изменяют их количественные параметры. Если такая работа проводится, вероятность достижения ранее зафиксированных плановых результатов на первоначальном уровне снижается. В случае пересмотра плановых результатов и введения новых итоговых показателей при сохранении всех ранее установленных имеются финансовые резервы для достижения намеченного. Вероятность достижения первоначальных результатов также оценивается как высокая.
Обратим внимание на то, что политические риски могут создать предпосылки для пересмотра необходимости построения деятельности органов власти, управления, субъектов бюджетной сферы на основе требований результатного подхода. Если политическая ситуация в стране существенно изменяется, есть вероятность того, что руководители на разных уровнях могут нивелировать ценность перехода к бюджетированию, ориентированному на результат.
Экономические риски. Наиболее очевидным их следствием является ухудшение экономической ситуации в стране, что приводит к сокращению доходной базы бюджетов всех уровней. В результате падения объемов промышленного производства и доходов населения, роста инфляции, снижения объемов товарооборота в бюджетах возникает проблема дефицита.
Таким образом, экономические риски прежде всего влияют на вероятность достижения плановых результатов на том уровне, который был определен на стадии формирования бюджетов и программ.
Во вторую очередь экономические риски вызывают необходимость пересмотра количественных параметров плановых результатов в сторону снижения, чтобы в условиях сокращения ресурсной базы бюджетов обеспечить достижение необходимых целей, обеспечить насущные социально-экономические изменения в стране, но в меньшей степени.
Например, целью государства по-прежнему является повышение доли населения, задействованного в образовательных программах различного уровня, но уже в меньших масштабах.
Если в предыдущие периоды на уровне страны и (или) территорий были сформированы определенные финансовые резервы, влияние экономических рисков на вероятность достижения плановых результатов и их количественные параметры снижается. Поэтому при разработке и реализации экономической и бюджетной политики вопрос о резервировании части доходов на стадии экономического роста должен рассматриваться как один из приоритетных, особенно в условиях высокой вероятности ухудшения экономической ситуации в будущем.
Также важным обстоятельством в контексте вопроса об экономических рисках является вероятность возникновения новых потребностей в расходах вследствие принятия решений о начале реализации крупных проектов, направленных на преодоление кризисной ситуации в экономике. Если частично данные программы будут предполагать использование бюджетных средств, это может привести к необходимости частичного или полного отказа от ранее заявленных плановых целей и результатов развития в других сферах (например, в сфере образования, спорта и пр.), уменьшению количественных параметров результатов и (или) снижению вероятности их достижения.
Демографические риски. Традиционная их трактовка — это риски, связанные с изменением численности и структуры населения. Рост или снижение числа граждан страны и лиц, проживающих на ее территории, но не являющихся ее гражданами (вследствие процессов рождаемости, смертности, миграционных процессов и т.п.), повышение доли граждан отдельных национальностей, изменение половозрастной структуры населения представляют собой типичные естественные изменения, присущие государству любого типа и уровня развития.
Вследствие того, что демографические изменения прежде всего влияют на потребность в социальных услугах (образование, здравоохранение, культура, спорт) и услугах жилищно-коммунального профиля (предоставление жилья, создание условий для его приобретения и (или) строительства при поддержке государства), демографические риски существенно влияют на количественные параметры и вероятность достижения плановых результатов в этих сферах. Формулировки результатов, как прави-
ло, остаются достаточно постоянными при различных демографических изменениях, а вот потребность в социальных услугах, влияющая на количественные параметры итогов, и возможность удовлетворения потребности, влияющая на вероятность достижения намеченного, могут существенно меняться под воздействием демографических рисков.
Поскольку социальная сфера и жилищно-коммунальное хозяйство являются традиционными приоритетами в любой стране, органы власти и управления прилагают существенные усилия, чтобы при любых изменениях демографической ситуации обеспечить достижение необходимых результатов. При этом даже допускается возможность отказа от результатов по другим направлениям деятельности (экономика, экология и пр.) в пользу результатов, влияющих на уровень и качество жизни населения.
Безусловно, демографические риски могут в определенной степени воздействовать и на перечень установленных плановых результатов. Если возникает потребность в реализации новых демографических проектов и достижении новых целей, вполне вероятен пересмотр первоначальных плановых результатов (отказ от некоторых в пользу других), а также их количественных параметров.
Наиболее типичные решения, которые могут быть приняты в условиях проявления демографических рисков, представлены в табл. 2.
Природно-климатические риски. Расходы бюджета, связанные с текущими мероприятиями экологического характера, а также с ликвидацией последствий стихийных бедствий природно-климатического профиля, занимают важное место в структуре расходов любого бюджета.
При реализации текущих или плановых экологических мероприятий, осуществляемых на конкретной территории, природно-климатический риск может проявиться в необходимости проведения расширенного спектра мероприятий или увеличения объемов проводимых работ.
Таким образом, если в бюджете отсутствуют финансовые возможности для финансирования дополнительных мероприятий, проявлением природно-климатического риска будет необходимость корректировки (пересмотра) формулировок плановых результатов (за счет введения дополнительных результатов), количественных показателей плановых итогов, а также снижение вероятности их достижения.
Чрезвычайные события природного характера являются едва ли не самыми сложными для органов
Таблица 2
Типичные решения, связанные с проявлением демографических рисков
Проявление демографического риска Типичное решение Особые обстоятельства и ограничения
Увеличение числа детей дошкольного и школьного возраста Пересмотр первоначальных показателей в части обеспеченности местами в дошкольных учреждениях и общеобразовательных учреждениях (строительство новых зданий, реконструкция) Вследствие высоких затрат, связанных со строительством и реконструкцией дошкольных и общеобразовательных учреждений, при недостаточном финансировании увеличивается срок достижения необходимых результатов
Появление в структуре населения граждан особых категорий, нуждающихся в особых, специфических услугах (логопедия, обучение русскому языку, предоставление особых средств передвижения и пр.) Дополнительное финансирование «новых» государственных и муниципальных услуг на базе существующих учреждений; организация дополнительных и (или) альтернативных способов предоставления услуг (например, аутсорсинг) Целесообразна реализация типичных решений за счет изыскания внутренних источников финансирования без привлечения заемных средств либо пересмотра структуры расходов и (или) первоначальных плановых результатов; при возникновении потребности в строительстве новых объектов сроки достижения необходимых «новых» результатов существенно сдвигаются
Рост (снижение) численности населения Пересмотр первоначальных показателей (заданий) в отношении всего спектра услуг, планирование по которым зависит от численности населения При необходимости увеличения финансирования вследствие роста численности населения необходимо мобилизовывать все резервы бюджета либо привлекать заемные средства (что чревато потерей бюджетной устойчивости); сокращение численности населения должно быть поводом для предметного анализа ситуации, разработки и реализации новых проектов, программ, решений, направленных на преодоление данной негативной тенденции
Таблица 3
Существенные особенности техногенных рисков и связанные с ними решения в области бюджетного процесса
Существенная особенность Влияние на бюджетный процесс
Возникают (проявляются) в течение короткого периода времени (экстренно, неожиданно) Вызывают необходимость принятия оперативных решений по изысканию средств на ликвидацию последствий (использование резервов, привлечение заемных средств, пересмотр расходной части бюджета); при отсутствии необходимых мероприятий приводят к существенным отклонениям фактических результатов по соответствующим областям от плановых
В значительной мере зависят от внешних факторов по отношению к субъектам бюджетной сферы, но, тем не менее, наносят значительный ущерб данным субъектам Вызывают существенные трудности в прогнозировании вероятных последствий, так как информация о факторах риска может быть доступна не в полной мере; следовательно, для органов власти и управления деятельность в части данных рисков в значительной степени связана с преодолением последствий, а не с прогнозированием
Наносят значительный разноплановый ущерб (гибель людей, материальный ущерб и пр.) Обусловливают значительную потребность в финансовых средствах на ликвидацию последствий, которая в значительной степени обеспечивается средствами финансовых резервов (которые предусматриваются в бюджетах всех уровней и могут находиться в распоряжении главы государства, главы отдельной территории, национального или регионального правительства, местной администрации); в случае недостаточности резерва используются иные способы мобилизации финансовых ресурсов для преодоления последствий
государственной власти и управления, поскольку такие ситуации, как правило, не поддаются достоверному прогнозированию с точки зрения места, времени возникновения, а также последствий. Даже если в бюджете сформирован резервный фонд для преодоления последствий чрезвычайных ситуаций, он может быть недостаточным для покрытия дополнительных расходов в случае конкретного стихийного бедствия.
Следовательно, риск возникновения стихийных бедствий определяет невозможность достижения ранее установленных плановых результатов, причем не только в области природоохранных, экологических мероприятий, но и во всех сферах, на которые было оказано негативное воздействие вследствие природно-климатического чрезвычайного события. Эта угроза негативно влияет на количественные параметры результатов, а также может быть причиной пересмотра первоначальных результатов с точки зрения формулировок, видов и пр.
Техногенные риски. Их влияние на плановые результаты, установленные на определенный период, во многом аналогично влиянию природно-климатических рисков (техногенные происшествия — обычно чрезвычайные ситуации природного характера). Если эти факторы приводят к необходимости реализации новых проектов, связанных с иными результатами, которые не были предусмотрены на стадии планирования, то проявлением техногенного
риска будет пересмотр плановых параметров деятельности и использования бюджетных средств.
Названные риски могут снижать вероятность достижения плановых результатов за счет возникновения обстоятельств, которые препятствуют реализации программы, проекта в установленный срок, а также вызывают необходимость корректировки количественных параметров итогов (например, в связи с тем, что та или иная техногенная ситуация может отвлекать ресурсы от первоначальных проектов — направлений использования бюджетных средств).
Наиболее существенные особенности техногенных рисков и их влияние на бюджетный процесс представлены в табл. 3.
Обратим внимание на то, что по сравнению с бюджетными рисками нефинансовые (или внебюджетные) находятся вне поля деятельности специалистов бюджетной сферы. Следовательно, прогнозирование вероятности наступления неблагоприятных событий в данной группе, разработка превентивных мероприятий и оперативные действия в случае возникновения отрицательных обстоятельств должны осуществляться в первую очередь высшими должностными лицами, органами власти и управления, ответственными за соответствующие сферы (их можно назвать нефинансовыми субъектами).
Совокупность рекомендаций по управлению рисками, которые рационально осуществлять руко-
водителям государств и территорий, органам государственной власти в области политики, экономики, демографии, природно-климатической сфере и в области техники и технологии, представлена на рис. 1.
Представленные рекомендации могут обеспечить грамотное планирование результатов деятельности, установление достаточно обоснованных и объективных количественных показателей итогов,
Управление политическими рисками
Ясная, последовательная, четкая внешнеэкономическая политика Межгосударственные контакты, встречи на высшем уровне Участие в экономических проектах совместно с другими странами
Деятельность в рамках различных объединений государств (ООН, ЕС, СНГ, НАТО и пр.)
Использование инструментов международного кредита (кредитование других стран, требования о возврате долга, рефинансирование и пр.)
Управление экономическими рисками
Последовательная, грамотная экономическая политика
Разделение на основе объективных критериев отраслей национальной экономики на отрасли, которые могут стать «локомотивами роста» и основой экономической устойчивости страны в будущем, и отрасли, обладающие низкими конкурентными преимуществами, которые являются проблемными и депрессивными и положение которых в будущем может стать критическим
Постоянный анализ и контроль за влиянием внешних факторов, которые оказывают влияние на состояние национальной экономики (мировые экономические процессы, внешнеторговые ограничения и пр.) Антиинфляционная, денежно-кредитная, таможенная, ценовая политика, политика в области доходов населения, соответствующие текущей ситуации и вероятным будущим тенденциям развития
Разработка и реализация программ поддержки отраслей экономики, малого и среднего бизнеса, обеспечивающих устойчивость экономического развития, рост доходов населения и субъектов бизнеса, предупреждающие возникновение непредвиденных критических ситуаций
Управление демографическими рисками Постоянное изучение демографической ситуации в целом, а также структуры населения по различным признакам для выявления возможных проблем, долгосрочных угроз демографической ситуации в стране Реализация политики, направленной на поддержку различных категорий населения для обеспечения необходимого уровня рождаемости и снижения смертности
Контроль за ситуацией в отдельных территориях страны, являющихся наиболее сложными с точки зрения демографических факторов (регионы с самой низкой и очень высокой рождаемостью, территории с преобладанием граждан одной, нетитульной, национальности и пр.) для оценки вероятных проблем и разработки необходимых превентивных мер Управление миграционными процессами, регулирование притока населения с территории других стран, а также перемещения населения внутри страны
Разработка и реализация мероприятий в сферах, напрямую влияющих на уровень и качество жизни населения (образование, здравоохранение, культура, спорт, безопасность и пр.), на его численность и структуру. Создание или ограничение привлекательности страны для жизни граждан
Управление природно-климатическими рисками Полное объективное представление о природно-климатических условиях, характерных для различных территорий страны, обеспечивающее формирование и реализацию государственной политики в этой сфере с целью выявления возможных угроз и оценки их последствий
Разработка и реализация проектов, направленных на недопущение критических ситуаций природно-климатического характера, достаточно затратных по стоимости, но обеспечивающих стабильное развитие ситуации на длительный период (например, укрепление берегов рек, строительство дамб, плотин, водохранилищ и пр.)
Установление мер ответственности за нарушения природоохранного законодательства, привлечение нарушителей к ответственности и широкое распространение информации об этом с целью снижения вероятности повторения нарушений подобного рода
Управление техногенными рисками
Последовательная государственная и территориальная политика в области промышленной безопасности, подкрепленная соответствующими мерами ответственности за нарушения в национальном и территориальном законодательствах Мониторинг состояния основных фондов предприятий, уровня износа объектов инфраструктуры (транспортной, энергетической и пр.), что обеспечивает формирование объективных представлений о возможных проблемных ситуациях и вероятном периоде их возникновения
Реализация мероприятий по модернизации и новому строительству объектов инфраструктуры, содействие предприятиям при проведении политики обновления основных производственных фондов
Рис. 1. Рекомендации по управлению нефинансовыми (внебюджетными) рисками на уровне нефинансовых субъектов
■41 (227) - 2014
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА: FINANCIAL ANALYTICS
проблемы и решения science and experience
а также — в условиях неопределенности — предпосылки для достижения установленных результатов на максимальном уровне.
Разнообразие и многоплановость приведенных мероприятий означают, что деятельность по управлению нефинансовыми рисками фактически представляет собой социально-экономическую политику государства, территорий. Поскольку любой риск является по своей сути вероятным, важно понимать, что даже самая грамотная и последовательная реализации предложенных мер не защитит от возможного проявления любого риска из группы нефинансовых. Поэтому работа в данном направлении призвана способствовать предупреждению наиболее тяжелых, негативных последствий проявления рисков, созданию условий для преодоления этих последствий.
Успех в управлении нефинансовыми (внебюджетными) рисками зависит от взаимодействия органов власти, управления различных уровней. Представленные на рисунке мероприятия реализуются отраслевыми субъектами — министерствами, ведомствами, отвечающими за соответствующие направления государственной (территориальной) политики. Эта работа позволяет повышать вероятность достижения плановых результатов социально-экономического развития.
Поскольку финансовое обеспечение деятельности органов власти и управления во всех сферах, а значит, и достижения необходимых результатов,
относится к компетенции субъектов бюджетной сферы, для достижения максимальных результатов в условиях неопределенности необходимо реализовать всю совокупность непосредственно бюджетных усилий.
Основные бюджетные мероприятия, которые рекомендуется проводить в связи с вероятностью возникновения разнообразных негативных нефинансовых событий (рисков), отражены на рис. 2.
По мнению автора, субъекты бюджетной сферы не должны иметь отношения к прогнозированию вероятности наступления нефинансовых рисков, поскольку этим заняты соответствующие отраслевые субъекты. Поэтому на рис. 2 отражены только бюджетные мероприятия превентивного и оперативного характера.
Работа субъектов бюджетной сферы, прежде всего финансовых органов государства и территорий, направлена на предупреждение негативных последствий вероятных внебюджетных (нефинансовых) рисков, а также на нивелирование уже имеющихся. Значение такой деятельности трудно переоценить, поскольку она позволяет обеспечить достижение плановых результатов использования бюджетных средств в условиях проявления экономических, политических, природно-климатических, демографических и техногенных рисков.
Также обратим внимание на то, что деятельность субъектов бюджетной сферы в части управления нефинансовыми рисками должна строиться на
Мероприятия превентивного характера
Подробное изучение (экспертиза) заявок, запросов на получение бюджетных средств, экспертиза государственных и муниципальных программ на предмет обоснованности, соответствия заявленных результатов и запрашиваемых объемов финансирования для исключения расходов, не влияющих на достижение социально-экономических результатов, неэффективных и завышенных в сравнении с плановыми результатами; экспертиза проекта бюджета. Формирование финансовых резервов.
Разработка документации по привлечению государственных (муниципальных) займов.
Поиск администраторами резервов роста доходов бюджета по различным источникам, мобилизация задолженности по доходам, накопленной в предыдущие периоды.
Прогнозирование роста потребности в средствах по установленным направлениям расходов, а также возникновения новых расходных потребностей
Мероприятия оперативного характера
Оперативная оценка влияния негативного события на доходы и расходы бюджетов, измерение дополнительных потребностей в финансовых ресурсах и оценка возможности их обеспечения за счет имеющихся внутренних резервов. Использование средств финансовых резервов на финансирование дополнительных расходов, а также на покрытие дефицита доходов, возникшее вследствие проявления определенных рисков
Привлечение государственных займов, проведение мероприятий по рефинансированию задолженности прошлых лет. Подача исков в судебные инстанции для обеспечения погашения налоговой задолженности хозяйствующих субъектов перед бюджетной системой.
Инициация мероприятий по продаже государственного (муниципального) имущества
Рис. 2. Бюджетные мероприятия превентивного и оперативного характера
-41 (227) - 2014-
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА: FINANCIAL ANALYTICS
проблемы и решения science and experience
тесном взаимодействии с отраслевыми министерствами, ведомствами, иными структурами, курирующими соответствующие направления деятельности и обладающими более широкими возможностями в прогнозировании вероятности нефинансовых рисков, а также их последствий.
Нефинансовые риски — это объективная возможность проявления широкого спектра угроз, присущих современным реалиям. Бюджетирование, ориентированное на результат, — наиболее важное направление бюджетной деятельности любого государства.
Взаимосвязь нефинансовых рисков и результатного бюджетирования доказана: риски приводят к отклонению фактических результатов от плановых, обусловливают необходимость пересмотра как самих итоговых показателей, так и их количественных параметров.
Бюджетная деятельность в рамках концепции бюджетирования, ориентированного на результат, с учетом вероятности возникновения нефинансовых рисков позволит обеспечить эффективное использование бюджетных ресурсов, грамотную реакцию на возникающие негативные обстоятельства, а в итоге — финансовую устойчивость государства и территорий. Как отмечает Е.А. Ермакова, «финансовая устойчивость позволяет государству быть стабильным, эффективным и развитым, т.е. государством благосостояния» [7, с. 2].
Список литературы
1. Афанасьев М. Бюджетирование, ориентированное на результат (новые тенденции) // Вопросы экономики. 2004. № 9. С. 130-139.
2. Афанасьев М.П. Модернизация государственных финансов: учеб. пособие / М. Афанасьев, И. Кривогов. М.: ВШЭ, 2007. 439 с.
3. Беляева Д.Ю. Бюджетирование, ориентированное на результат, и проблема идентификации «результата». URL: http://www.gossector.narod. ru/files/budget26.pdf.
4. Букина И.С., Черных С.И. Бюджетирование, ориентированное на результат, и новое правовое положение государственных (муниципальных) предприятий. URL: http://www.issras.ru/papers/ etap01_2012_Bukina.php.
5. Быков А.А., Порфирьев Б.Н. Об анализе риска, концепциях и классификации рисков // Проблемы анализа риска. 2006. Т. 3. № 4. С. 319-337.
6. Гамукин В. Новации бюджетного процесса: бюджетирование, ориентированное на результат // Вопросы экономики. 2005. Т. № 2. С. 4-22.
7. Ермакова Е.А. Оценка устойчивости государственных финансов // Финансы и кредит. 2012. № 37. С. 2-8.
8. Казаков В.В. Бюджетирование, ориентированное на результат: проблемы и перспективы внедрения в России. URL: http://sun.tsu.ru/ mminfo/000063105/295/image/295_182-186.pdf.
9.Макашина О.В. Бюджетирование, ориентированное на результат. URL: http://ispu.ru/files/str._23-27.pdf.
10. Панягина А.Е. Подходы к пониманию и классификации рисков. URL: http://www.mivlgu. m/site_arch/educational_activities/journal_ec/jour-nal_arch/N6/panyagina.pdf.
11. Стародубровская И.В. Бюджетирование, ориентированное на результат, на региональном и муниципальном уровнях: подходы и рекомендации. URL: http://www.iep.ru/files/text/working_papers/119.pdf.
12. Яшина Н.И., Гришунина И.А. Совершенствование управления региональными финансами с учетом оценки риска функциональных расходов бюджетов территорий // Финансы и кредит. 2005. № 34. С. 2-14.
Financial analytics: science and experience Budgetary reform
ISSN 2311-8768 (Online) ISSN 2073-4484 (Print)
A RESULT-BASED APPROACH IN THE PUBLIC SECTOR IN THE CONTEXT OF NON-FINANCIAL (EXTRA-BUDGETARY) RISK
Natal'ya A. ISTOMINA
Abstract
In modern conditions, the result-oriented budgeting, or result-based approach, is a key vector of the budgetary process. The implementation of this approach depends on a set of non-financial (non-budgetary) risks. The article considers the basic risks, and also describes their impact on the possibility of the successful implementation of the result-based approach. The author also makes recommendations on improvement of budgeting sector actors. In the majority of the world's countries, the result-based approach is being actively developed in the budgeting sector. The special direction of reforming the budgeting process in the context of result-based approach was named as "result-oriented budgeting". There are a great number of opinions, points of view on almost any part of the result-based approach, or result-oriented budgeting. In particular, there is no consensus about what should be considered as the result. The most common is the view that at the stages of planning and execution of budgets, the results of two kinds should be established and enforced: direct and final results. As the direct result, the author considers the volume and quality of the services provided by the State, and as the final result the author considers the effect for consumer services caused by provision of the given services. Specifically, the definition of direct and final results of activity of ministries and departments is the starting point of a new method of budgeting, i.e., result-oriented budgeting. Recognizing the result-based approach as a key component of the activities of all actors in the budgetary sphere, the author draws attention to the disclosure of objective constraints (impacts) that may adversely affect the ability to successfully implement this approach. Prediction of the negative impact of various restrictions, the development of preventive measures to avoid the worst case scenario, the implementation of operational activities in the context of limitations (impacts) are the activities of budgeting sector entities that will contribute to the most appropriate definition of planned results and their most complete achievement.
Keywords: result-based approach, budget, budgetary planning, non-financial, non-budgetary, risk
References
1. Afanas'ev M. Byudzhetirovanie, orientirovan-noe na rezul'tat (novye tendentsii) [Result-oriented budgeting (new trends)]. Voprosy Economiki, 2004, no. 9, pp. 130-139.
2. Afanas'ev M.P. Modernizatsiya gosudarstven-nykh finansov: ucheb. posobie [Modernization of State finances: a textbook]. Moscow, HSE Publ., 2007, 439 p.
3. Belyaeva D.Yu. Byudzhetirovanie, orientirovan-noe na rezul 'tat, i problema identifikatsii "rezul 'tata" [Result-oriented budgeting and the "result" identification]. Available at: http://www.gossector.narod.ru/files/ budget26.pdf. (In Russ.)
4. Bukina I.S., Chernykh S.I. Byudzhetirovanie, orientirovannoe na rezul 'tat, i novoe pravovoe poloz-henie gosudarstvennykh (munitsipal 'nykh) predpriyatii [Result-oriented budgeting and new legal status of the State (municipal) enterprises]. Available at: http://www. issras.ru/papers/etap01_2012_Bukina.php. (In Russ.)
5. Bykov A.A., Porfir'ev B.N. Ob analize riska, kontseptsiyakh i klassifikatsii riskov [On the risk analysis, concepts and classification of risks]. Problemy analiza riska — Problems of risk analysis, 2006, vol. 3, no. 4, pp. 319-337.
6. Gamukin V. Novatsii byudzhetnogo protsessa: byudzhetirovanie, orientirovannoe na rezul'tat [The budget process innovation: a result-oriented budgeting] Voprosy Economiki, 2005, no. 2, pp. 4-22.
7. Ermakova E.A. Otsenka ustoichivosti gosudarstvennykh finansov [An assessment of public finances stability]. Finansy i kredit — Finance and credit, 2012, no. 37, pp. 2-8.
8. Kazakov V.V. Byudzhetirovanie, orientirovannoe na rezul 'tat: problemy iperspektivy vnedreniya v Rossii [Result-oriented budgeting: problems and prospects of its implementation in Russia]. Available at: http://sun. tsu.ru/mminfo/000063105/295/image/295_182-186. pdf. (In Russ.)
9. Makashina O.V. Byudzhetirovanie, orientirovan-noe na rezul 'tat [Result-oriented budgeting]. Available at: http://ispu.ru/files/str._23-27.pdf. (In Russ.)
10. Panyagina A.E. Podkhody kponimaniyu i klassifikatsii riskov [Approaches to understanding and classification of risks]. Available at: http://www.mivlgu. ru/site_arch/educational_activities/journal_ec/jour-nal_arch/N6/panyagina.pdf. (In Russ.)
11. Starodubrovskaya I.V. Byudzhetirovanie, ori-entirovannoe na rezul 'tat, na regional 'nom i muni-tsipal'nom urovnyakh: podkhody i rekomendatsii [Result-oriented budgeting at the regional and municipal levels: approaches and recommendations]. Available at: http://www.iep.ru/files/text/working_papers/119. pdf. (In Russ.)
12. Yashina N.I., Grishunina I.A. Sovershen-stvovanie upravleniya regional'nymi finansami s uchetom otsenki riska funktsional'nykh raskhodov byudzhetov territorii [Improving the management of regional finances taking into account an assessment of risk of functional expenditures of territorial budgets].
Finansy i kredit — Finance and credit, 2005, no. 34, pp.2-14.
Natal'ya A. ISTOMINA
Ural State University of Economics, Yekaterinburg, Russian Federation [email protected]
Acknowledgments
The article was written within the framework of the basic part of the State job of the Ministry of Education and Science of the Russian Federation 2014/238 on performing works in the field of scientific activity. The Project of "Transformation and development of methodological foundations of budget formation of the constituent territory of the Russian Federation in the context of the ongoing reform of the effective planning and taking into account the medium-and long-term risks of regional, national and global economies for 2014-2016".
