CC BY
88
29 (215) - 2014
Бюджетная реформа
УДК 336.5.02
КОНКУРЕНЦИЯ ЗА БЮДЖЕТНЫЕ СРЕДСТВА В КОНЦЕПЦИИ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ*
Н.А. ИСТОМИНА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов E-mail: [email protected] Уральский государственный экономический университет,
Екатеринбург
В статье представлены итоги исследования вопроса о конкуренции за бюджетные средства как элемента системы бюджетирования, ориентированного на результат. Рассмотрен вопрос о необходимости конкуренции, изучены ее виды, актуальные для концепции результатного бюджетирования, ограничения и субъекты, стимулирующие конкуренцию, а также специфика конкуренции между государственными (муниципальными) и частными учреждениями.
Ключевые слова: бюджетирование, ориентированное на результат; конкуренция, бюджетные средства, государственный (муниципальный), частное учреждение, стимулирование, ограничение
Конкурентное распределение бюджетных ресурсов, при котором важнейшим критерием выступает возможность добиться существенных
* Статья подготовлена в рамках базовой части государственного задания 2014/238 Министерства образования и науки Российской Федерации на выполнение государственных работ в сфере научной деятельности; проект «Трансформация и развитие методических основ формирования бюджета субъекта Федерации в контексте продолжающейся реформы результатного планирования и с учетом среднесрочных и долгосрочных рисков региональной, национальной и мировой экономики» на 2014-2016 гг.
социально-экономических достижений, является одной из базовых составляющих концепции бюджетирования, ориентированного на результат. Предполагается, что бюджетные средства должны направляться в соответствии с приоритетами социально-экономического развития в те отрасли, программы и учреждения, которые по сравнению с другими представляют большую значимость для перспективного развития отдельных территорий и страны в целом, демонстрируют способность наиболее эффективно использовать выделяемые деньги, т.е. являются в плане результатов конкурентоспособными.
Необходимость конкуренции за право получения и использования бюджетных средств обусловлена следующими существенными факторами:
1) бюджетные средства направляются на финансовое обеспечение государственных и муниципальных услуг, выполнение работ, которые являются важным направлением деятельности государства (органов местного самоуправления) и качество которых фактически отражает качество деятельности властных институтов;
2) объем бюджетных средств всегда ограничен, следовательно, присутствует заинтересованность в том, чтобы на основе конкурентного отбора выявить
субъектов, которые способны оказать услуги или выполнить работы качественно и за меньшую цену;
3) конкуренция позволяет обеспечить доступ на рынок государственных и муниципальных услуг новых, ранее неизвестных участников, которые могут оказывать услуги, выполнять работы более качественно, способами, более удобными для населения, юридических лиц, предпринимателей;
4) конкуренция способствует в конечном итоге достижению необходимых результатов использования бюджетных средств по соответствующим отраслям, а на этой основе реализации приоритетов социально-экономического развития.
Соперничество за бюджетные средства, безусловно, обладает существенными особенностями и проявляется в различных видах. В табл. 1 представлена характеристика основных видов бюджетной конкуренции, а именно:
а) между приоритетами (программами) социально-экономического развития;
б) между бюджетными услугами, направленными на достижение смежных результатов в одной и той же области;
в) между учреждениями, оказывающими одни и те же услуги;
г) между способами достижения результата в рамках одной программы или внутри одного учреждения.
Рассмотренные виды конкуренции могут проявляться как на стадии определения приоритетов и планирования бюджетных показателей, так и при поступлении в бюджет дополнительных доходов в течение финансового года, либо при сокращении этих доходов. В результате конкурентной борьбы обеспечивается возможность экономии средств, создаются предпосылки для достижения необходимых результатов, гарантируется качество соответствующих работ и услуг.
Особенностью конкуренции за бюджетные средства является ее административное стимулирование. Именно органы власти и управления реализуют комплекс мероприятий, направленных на расширение спектра возможных участников выполнения работ, оказания услуг, который обеспечивается средствами бюджетов. Для этого на всех уровнях власти и управления разрабатываются
Таблица 1
Виды конкуренции, характерные для концепции бюджетирования, ориентированного на результат
Конкуренция Характеристика Положительный эффект от конкуренции
Между приоритетами социально-экономического развития (программами) Предполагается проведение конкурентного отбора на стадии формирования перспективных приоритетов социально-экономического развития. Рассматриваются различные варианты приоритетов, желательные сроки их реализации, способы достижения. Выбор проводят в том числе на основе прогнозов среднесрочных и долгосрочных рисков, мнения общественности, субъектов бизнеса и пр. Возможность отбора действительно важных и актуальных для конкретного этапа приоритетов социально-экономического развития. За счет концентрации ресурсов на приоритетных направлениях создаются предпосылки для бюджетной экономии за счет исключения финансирования направлений, не прошедших отбора. Открытая конкуренция между приоритетами развития с участием общественности повышает доверие населения к власти и степень сотрудничества между ними. Создаются предпосылки для включения в состав приоритетов различных вопросов, имеющих специфический территориальный характер, прошедших отбор и поддержанных населением
Между различными бюджетными услугами, которые могут быть оказаны за счет бюджетных средств На основании конкурентного отбора определяется перечень необходимых для населения и иных субъектов государственных и муниципальных услуг. Устанавливаются требования к качеству, рассчитываются объемы предоставления в соответствующем периоде. Отбор услуг, которые будут оказаны за счет средств бюджетов, базируется на ранее определенных приоритетах социально-экономического развития Разнообразие спектра государственных и муниципальных услуг, учет интересов различных категорий населения. Возможность решения различных проблем, существующих на территории. Оперативная реакция на внешние и внутренние изменения путем заказа «новых» услуг и отказа от финансирования «старых». Создание предпосылок для появления новых учреждений социальной сферы и других профилей, заинтересованных в оказании тех или иных услуг за счет финансирования из бюджетов
Окончание табл. 1
Конкуренция Характеристика Положительный эффект от конкуренции
Между учреждениями, оказывающими одни и те же услуги, подрядчиками, поставщиками Благодаря наличию достаточного количества государственных и муниципальных учреждений существует возможность отбора тех, которые могут оказывать услуги наиболее качественно при возможности снижения цены. На основе законодательства о поставках продукции, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд идет отбор поставщиков и подрядчиков, способных выполнить работы по наименьшей цене при соблюдении требуемых параметров качества Обеспечивается возможность оказания услуг, выполнения работ по более низкой цене за счет конкуренции подрядчиков, а также государственных и муниципальных учреждений. Конкуренция приводит к совершенствованию внутренней структуры учреждений, улучшению кадровой обеспеченности, повышению квалификации персонала, оптимизации режима работы, высокой обеспеченности необходимым оборудованием с целью наиболее качественного и профессионального оказания услуги в удобное для потребителей время. Учреждение, подрядчик заинтересованы в эффективном использовании средств, выделяемых из бюджета, что требует построения всех финансовых процессов с учетом результатных технологий (т.е. неэффективное использование средств может стать основанием для уменьшения финансирования). Учреждение, подрядчик заинтересованы в объективном исследовании мнения потребителей о качестве услуг и работе учреждении в целом, поскольку это является одним из факторов, обусловливающих в дальнейшем увеличение бюджетного финансирования. Обеспечивается взаимодействие с потребителями, что способствует решению существующих проблем
Между способами достижения результата в рамках одной программы или внутри одного учреждения Возможность выбора наиболее оптимального способа достижения результата (оказания услуги, выполнения работы), который позволит сохранить в неизменном виде базовые требования к объему, качеству и т.п. При этом минимизированы иные издержки (например, расходы на персонал, средства связи и траты времени, необходимого на оказание услуги, и пр.) Обеспечивается возможность экономии ресурсов, так как при прочих равных условиях (соблюдении стандартов качества и т.п.) в конкурентной борьбе выигрывает способ достижения результата, который требует меньших финансовых затрат. Создаются условия для проведения детальных исследований с целью поиска путей дальнейшего совершенствования технологий, способов оказания услуг Это приводит в перспективе к переходу на инновационные технологии, использованию электронных ресурсов для оказания услуг; к росту обеспеченности новыми методиками и оборудованием. При выборе наилучшего способа достижения результата на среднесрочном и (или) долгосрочном интервале формируется основа для проведения масштабных реформ, в ходе которых устаревшие технологии будут заменять на передовые
соответствующие нормативно-правовые акты, организуется отбор лучших учреждений, поставщиков, подрядчиков на основе совокупности установленных критериев, применяются иные механизмы стимулирования конкуренции (табл. 2).
Обратим внимание на то, что существенную роль в обеспечении конкурентной борьбы за бюджетные средства играют потребители государственных и муниципальных услуг, прежде всего население. Обеспечивая обратную связь с институтами власти посредством опросов, ресурсов Интернета и т.п., население предоставляет государственным и муниципальным органам
власти и управления сведения о качестве услуг в конкретных учреждениях, о недостатках в их деятельности.
Кроме того, граждане могут «голосовать ногами», т.е. демонстрировать повышенный спрос на услуги отдельных учреждений, пользующихся наибольшим доверием у населения. Особенностью влияния потребителей на конкуренцию в бюджетном секторе является высокая доля субъективизма при формировании мнения о той или иной организации, отсутствие знаний о специфических объективных причинах ситуаций, которые могут влиять на качество и объем предоставляемых услуг.
Таблица 2
Субъекты, создающие условия для конкуренции за бюджетные средства
Субъект Механизмы стимулирования конкуренции Особенности
Органы власти (управления) конкретной территории Принятие различных законов, иных нормативно-правовых актов. Организация и проведение конкурсных мероприятий по отбору лучших учреждений, оказывающих услуги. Снижение частоты проведения контрольных мероприятий для учреждений, которые выигрывают в конкурентной борьбе. Формирование списков недобросовестных поставщиков, подрядчиков и учреждений, которые не допускаются к конкурентному отбору Директивность
Население (потребители услуг) Участие в опросах, анкетировании, общественных слушаниях и т.д. по поводу качества государственных и муниципальных услуг, работы отдельных учреждений и пр. Информирование органов власти (управления) через официальные сайты о низком качестве работ, услуг, неэффективной работе учреждений. Повышенный спрос на услуги отдельных учреждений, что отражает высокую степень доверия населения и очевидные конкурентные преимущества Субъективность
Важным вопросом, связанным с конкуренцией за бюджетные средства, является вопрос об ограничениях, объективно существующих в некоторых финансируемых из различных бюджетов сферах и ограничениях, имеющих территориальный характер (табл. 3).
Отраслевые ограничения, представленные в табл. 3, определяются необходимостью полного государственного контроля за положением дел в некоторых важнейших сферах деятельности самого государства, куда полностью закрыт доступ субъектам, не указанным в соответствующих законах и правовых актах. В этих сферах наличие конкуренции может оказать негативное влияние на результаты, которые должны быть обеспечены в интересах национальной безопасности, охраны здоровья населения и пр. Для исключения возможности конкуренции применяются меры административного воздействия.
В соответствии с законодательством России [2] исключительно федеральные казенные учреждения
обеспечивают функционирование таких сфер, как национальная оборона (воинские части, военные комиссариаты и пр.), исполнение наказаний (колонии, следственные изоляторы), миграционная политика и ряд других. Следовательно, бюджетные средства по этим направлениям не могут быть выделены автономным, бюджетным, а также частным учреждениям.
Аналогично ограничена конкуренция там, где действуют казенные учреждения субъектов Федерации и муниципальные казенные учреждения. Подобное административное ограничение конкуренции не означает снижения качества работы соответствующих учреждений. Скорее, оно делает работу более защищенной от внешних воздействий, к которым относится и конкуренция, повышает стабильность деятельности. Ко всем субъектам, работающим в сферах с ограниченной конкуренцией, должны предъявляться все требования результатного подхода.
Территориальное ограничение конкуренции обусловлено объективными характеристиками
Таблица 3
Отраслевые и статусные ограничения конкуренции за бюджетные средства
Ограничения Содержание Примеры
Отраслевые Законодательством страны или отдельных территорий определены отрасли, обычно социальной сферы (образование, здравоохранение) или государственного хозяйства (оборона, правоохранительная система, уголовно-исполнительная система и пр.), где установлены соответствующие запреты Образование: детские дома для детей с тяжелыми отклонениями в развитии. Здравоохранение: медицинские учреждения, занимающиеся лечением опасных заболеваний. Отрасли государственного хозяйства: следственные изоляторы, колонии, воинские части и пр.
Территориальные Объективные характеристики территории (климат, удаленность, национальная специфика и пр.) предопределяют наличие только одного или нескольких учреждений (число строго ограничено), которые оказывают соответствующие услуги. Это отрицательно влияет на привлекательность территории для частных учреждений Территория Крайнего Севера — место компактного проживания коренных малочисленных народностей, представляющее собой практически изолированный от внешнего мира регион, где функционирует одно-два учреждения в каждой отрасли социальной сферы
44 проблемы и решения
ФИНАНСОВАя АНАлИТИКА
территории, которые снижают или исключают заинтересованность большинства субъектов, которые могли бы предоставлять соответствующие услуги, работать в конкретном регионе или муниципальном образовании.
В этом случае давно существующее на территории учреждение получает средства из бюджета даже при том, что не полностью способно обеспечить высокие требования к качеству, времени предоставления и прочим аспектам, связанным с предоставлением услуг. Перспективной задачей является доведение материальной базы, кадрового состава и иных составляющих в работе такого учреждения до уровня, который будет обеспечивать надлежащие качество, объем и прочие параметры оказываемых услуг. Для этого должны предусматриваться соответствующие средства в бюджетах.
Особого внимания заслуживает вопрос о конкуренции за бюджетные средства между государственными (муниципальными) и частными учреждениями. Фактически для потребителя услуги нет разницы, какое учреждение будет оказывать услугу:
государственное или частное. Принципиален вопрос о качестве (для потребителя), об объемах и стоимости единицы услуги (для государства, территорий).
В соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ на 2013-2015 годы «нужна реальная конкуренция в социальной сфере, в том числе и за бюджетные средства. Если частное учреждение готово и способно оказать социальную услугу за те же деньги, но более качественно, чем государственное, значит, именно там и нужно заказывать эту услугу» [1]. Этот тезис подчеркивает главное условие активного участия частных учреждений в конкуренции за бюджетные средства готовность оказывать услуги по тем же ценам, что и государственные (муниципальные) учреждения, но более качественно.
Кроме требований к качеству, в конкуренции между государственными (муниципальными) и частными учреждениями могут проявляться такие факторы, как известность, доверие потребителей, местоположение, транспортная доступность, режим работы. Характеристика основных факторов дана в табл. 4.
Таблица 4
Особенности конкуренции между государственными (муниципальными) и частными учреждениями за бюджетные средства*
Фактор конкурентной борьбы Государственное (муниципальное) учреждение Частное учреждение
Известность, продолжительность деятельности, доверие потребителей Обусловлены длительным функционированием, статусом государственных (муниципальных) учреждений, что предопределяет своеобразное привыкание потребителей к посещению именно этих учреждений. Для населения старших возрастных групп важно получение услуг именно от государственных структур Формируются за счет усилий самих учреждений и как определенный противовес мнению о низком качестве услуг в государственных (муниципальных) учреждениях. Если частное учреждение работает не первый год, то уже обладает определенной репутацией, доверием потребителей
Качество услуг Регламентировано соответствующими документами, обеспечено средствами бюджета. Возможность повышения качества, как правило, зависит от возможностей бюджета и внесения изменений в регламентирующие документы Регламентировано соответствующими документами, обеспечено средствами бюджета. Повышается за счет внутренних ресурсов самого учреждения, что в дальнейшем может стать фактором победы в конкурентной борьбе за бюджетные средства
Местоположение, транспортная доступность Как правило, большинство государственных и муниципальных учреждений «встроены» в существующие планировки населенных пунктов, районов в городах. С этой точки зрения обладают большими конкурентными преимуществами Частные учреждения могут быть расположены в относительно новых районах и местностях, следовательно, им нужно заинтересовать потребителей, используя все возможности и внутренние ресурсы
Режим работы Как правило, менее удобен для работающих граждан (учреждения чаще всего не работают в выходные дни и в вечернее время). Это является недостатком в конкурентной борьбе Как правило, определяется с целью привлечь наибольшее число посетителей. Следовательно, частные учреждения работают в вечернее время и выходные практически во всех случаях, что может стать важным фактором в борьбе за бюджетные средства (особенно, если при этом учитывается мнение населения)
* При одинаковых перечне услуг, для представления которых выделяются бюджетные средства, и цене единицы услуги.
ФИНАНСОВАя АНАлИТИКА
проблемы и решения ^ 45
Как следует из анализа данных табл. 4, частные учреждения обладают набором преимуществ, которые могут оказать положительное влияние при принятии решения о распределении бюджетных средств. Наиболее существенное для частных структур ограничение — это единая для всех учреждений цена за единицу услуги. Как правило, в частном секторе затраты выше в связи с более высокими требованиями к внешнему оформлению, дополнительным удобствам для посетителей и пр. Если частное учреждение намерено бороться за бюджетные средства, оно должно эффективно управлять своими затратами. А если при этом частным учреждениям будет поставлено условие предоставлять услуги более высокого качества, задача умелого управления расходами становится еще более актуальной.
Можно предположить: если на определенной территории имеется острая нехватка государственных и муниципальных учреждений и частные учреждения готовы прийти на этот рынок, бюджетные средства могут быть предоставлены последним под те же требования и параметры качества, которые предъявляются к государственным (муниципальным) учреждениям.
Если требования к качеству услуг будут расти, что отразится и на росте стоимости единицы услуги, частные учреждения могут стать более конкурентоспособными по сравнению с государственными и муниципальными учреждениями.
Рассмотренные в статье подходы к сущности, видам конкуренции за бюджетные средства, к отраслевым и статусным ограничениям, характерным для данного процесса, в сочетании с характеристикой
субъектов, деятельность которых направлена на стимулирование конкуренции, и специфики соперничества между государственными (муниципальными) и частными учреждениями доказывают, что конкурентная борьба за право получения бюджетных средств является важным элементом системы бюджетирования, ориентированного на результат.
Ориентация на результат — это деятельность в направлении достижения определенных целей, субъектом которой должны быть структуры, способные добиться максимального итогового эффекта. Следовательно, по этой способности они должны быть отобраны из всех субъектов определенного типа на конкурентных началах.
Ориентация на результат — это стремление изменить социально-экономическую ситуацию к лучшему. Следовательно, на тех же принципах необходимо отобрать наиболее желательные в будущем результаты из совокупности возможных.
Грамотная организация конкуренции за бюджетные средства будет способствовать качественному и полному внедрению в бюджетный процесс концепции бюджетирования, ориентированного на результат.
Список литературы
1. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013-2015 годах. URL: http://www.kremlin.ru/news/15787.
2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3.
Financial analytics: science and experience Budgetary reform
ISSN 2311-8768 (Online) ISSN 2073-4484 (Print)
COMPETITION FOR BUDGETS IN THE CONCEPT OF PERFORMANCE-BASED BUDGETING
Natal'ya A. ISTOMINA
Abstract
The article considers the results of a study on competition for funds as a part of a performance-based budgeting system The author considers the issue of the need for competition and studies its elements, which
are relevant to the concept of performance-based budgeting, as well as the limitations and subjects, which stimulate the competition and the specifics of the competition between the State (municipal) and private institutions
Keywords: budgeting, result-oriented, competition, budgetary funds, State, municipal, private institution, incentives, limit
References
1. The Budget Message of the President of the Russian Federation on budget policy in 2013-2015. Available at: http://www.kremlin.ru/news/15787. (In Russ.)
2. RF Federal Law "On Amendments to certain legislative acts of the Russian Federation in connection with the improvement of the legal status of the State (municipal) institutions" of May 08, 2010 № 83-FZ. Available at: http://www.consultant.ru. (In Russ.)
Natal'ya A. ISTOMINA
Ural State University of Economics, Yekaterinburg, Russian Federation [email protected]
Acknowledgments
The article was prepared within the framework of the basic part of the State job 2014/238 of the Ministry of Education and Science of the Russian Federation on the implementation of public works in the field of scientific research . The project "Transformation and development of methodical bases of formation of the Federation subject's budget in the context of the ongoing reform of effective planning and taking into account the medium-and long-term risks of regional, national and world economy" for 2014-2016.
