CC BY
22ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ
УДК 342.9(470)
Р. О. Опалев
Российский государственный университет правосудия
ВОЗМОЖНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ПРАВОСУДИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ
Статья основана на докладе, прочитанном ее автором на научно-практической конференции «Актуальные вопросы развития административного судопроизводства», состоявшейся 25-28 октября 2016 г. в Тверской области. Автор пытается сделать предположения о возможных путях развития законодательства в сфере правосудия по административным делам после принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
К л ю ч е в ы е с л о в а: административное судопроизводство, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации.
POSSIBLE WAYS OF DEVELOPMENT OF LEGISLATION IN THE FIELD OF JUSTICE IN ADMINISTRATIVE MATTERS
The article is based on the author's report at the scientific-practical conference «Actual issues of development of administrative justice», held on 25-28 October 2016, in the Tver region. The author tries to make assumptions about possible ways of development of legislation in the field of justice in administrative matters after the adoption of the Code of administrative judicial procedure of the Russian Federation.
K e y w o r d s: administrative judicial proceedings, Code of administrative judicial procedure of the Russian Federation.
Судебный контроль за действиями и решениями государственной администрации существовал еще с момента принятия Устава гражданского судопроизводства 1864 г., ст. 2 которого гласила, что частные лица и общества, чьи права были нарушены распоряжениями правительственных мест или лиц, могли обратиться в суд за восстановлением нарушенных прав. Вместе с тем требования административных мест и лиц, которым закон присвоил свойство бесспорных, не допускающих возражений в состязательном порядке, подлежали ведению правительственных, а не судебных установлений. Значимые шаги на пути развития административной юстиции были сделаны при принятии Гражданского процессуального кодекса РСФСР 1964 г., который содержал самостоятельный подраздел II раздела II «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений». Тем не менее в то время дела данной категории оставались подведомственны суду лишь в случаях, прямо предусмотренных законом.
В 60-е и 70-е гг. прошлого века ученые-процессуалисты совместно с их коллегами - пред© Опалев Р. О., 2017
ставителями науки административного права - активно обсуждали проблемы развития административной юстиции1. В результате подобных дискуссий в 80-90-е гг. прошлого столетия в нашей стране началось стремительное расширение компетенции судов в области публичных правоотношений. В сферу судебного контроля включались все новые и новые публичные правоотношения. Были приняты законы СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан» (1987), «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» (1989), Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (1993) и многие другие нормативные правовые акты. Конституция Российской Федерации, принятая в декабре 1993 г., гарантировала каждому судебную защиту его прав и свобод, закрепив право на обжалование в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 1-2 ст. 46). В результате были устранены ранее суще-
ствовавшие ограничения на обращение в суд по спорам о публичном праве. В настоящее время право обжалования действий, решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц практически ничем не ограничено. Вместе с тем до недавнего времени в нашей стране отсутствовал единый и полный законодательный акт, специально предназначенный для регулирования процесса рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений2.
С принятием 8 марта 2015 г. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) Россия, опираясь на собственные правовые традиции и доктрину3, последовала тенденциям развития гражданского процессуального законодательства стран континентальной Европы, сделав шаг, который в отдельных странах не столь дальнего для нас зарубежья сделан более полувека назад.
При этом нужно сказать, что сделанный шаг не является уникальным не только для стран с традиционно рыночной экономикой, но и для стран, принадлежавших к странам с плановой экономикой. Так, первый из известных нам законов об административном судопроизводстве принят в братской социалистической стране Югославии еще в 1952 г. Он назывался Актом об административных спорах4. Аналогичный закон в разных вариациях действует сегодня в республиках бывшей Югославии: Сербии, Хорватии, Македонии, Черногории, Боснии и Герцеговине.
Позднее, в 1956 г. Закон «Об административном судопроизводстве» принят в Испании5. В 1960 г. в ФРГ принят Закон об административно-судебном процессе Германии6.
На сегодняшний день отдельные законодательные акты, регулирующие процедуры разрешения административных судебных споров, действуют в Азербайджане, Армении, Болгарии, Греции, Грузии, Италии, Латвии, Нидерландах, Португалии, Польше, Украине, Франции, Финляндии, Швеции.
К числу стран континентальной Европы, в которых отсутствует отдельный законодательный акт, регулирующий процедуры разрешения административных судебных споров, можно отнести Беларусь, Венгрию. Во всяком случае число таких стран сравнительно не велико.
При этом примечательно, что в целом ряде стран континентальной Европы административные суды, самостоятельные органы административной юстиции появились задолго до принятия закона или кодекса об административном судопроизводстве. Ярким примером является Италия, где административные суды существовали с 1861 г., а первый Кодекс административного процесса
принят лишь в 2010 г.7 Известно, что Кодекс административной юстиции Франции принят лишь в 2000 г.8 Закон о Высшем административном суде Польши принят в 1980 г., а отдельный законодательный акт, регулирующий административный судебный процесс, - лишь в 1995 г.
Таким образом, первый вывод, который можно сделать из опыта государств континентальной Европы, сделавших шаг к принятию отдельного закона (кодекса) об административном судопроизводстве задолго до нас, заключается в следующем. Принятие закона об административном судопроизводстве должно сопровождаться формированием и развитием специализации судей и инъх лиц, связаннъх с рассмотрением и разрешением административнъх споров. При этом, на наш взгляд, речь должна идти не столько о создании в обязательном порядке самостоятельных судебных учреждений - административных судов, сколько о специальной подготовке кандидатов на должности судей, сотрудников аппаратов судов для выполнения ими работы именно в сфере административного судопроизводства. Видимо, кандидат на должность судьи по административным делам должен иметь особый опыт практической деятельности, пройти специальные долгосрочные программы (курсы) обучения и сдать экзамены по вопросам, непосредственно связанным с тематикой правосудия по административным делам, а не общие экзамены по уголовному, административному, гражданскому, трудовому и другим отраслям права. Представляется, что лишь при таком подходе можно говорить о подлинной специализации судейского корпуса и аппаратов судов. Такой подход при его последовательной реализации в дальнейшем предполагает невозможность привлечения судьи по административным делам к разрешению гражданских, трудовых и иных частно-правовых споров.
Именно подобная специализация существует в названных выше странах, в которых уже много лет назад приняты и действуют отдельные законодательные акты об административном судопроизводстве. Например, в Италии, по свидетельству профессора Э. Сильвестри, ситуация такова, что на настоящее время в Государственный совет назначено всего 66 из 105 возможных судей, а в региональные административные суды - 292 из 405 возможных судей. Причина тому в нехватке в бюджете Италии финансов для организации обучения судей. Учитывая, что бюджет Италии, согласно общедоступной информации, в четыре раза превышает бюджет России, сложно даже представить себе, о сколь серьезном и дорогостоящем специализированном обучении судей ведется речь.
Второй аспект, который также может быть учтен в России в рамках дальнейшего совершенствования административного правосудия, состоит в необходимости введения и унификации досудебньх процедур рассмотрения и разрешения административньх споров.
Так, в Сербии - стране-пионере в области административного судопроизводства - действует общий принцип, согласно которому, если административный акт не был оспорен в вышестоящем административном органе, он становится окончательным, после чего никакой административный иск в отношении данного акта не может быть подан. Исключения из этого правила существуют в случаях, в которых обжалование в вышестоящий административный орган отменено специальным указанием закона или когда ввиду структуры организации административной службы отсутствует возможность обжалования административного акта в вышестоящий административный орган. Более того, административный процесс рассматривается балканской доктриной как единый процесс, который может состоять из нескольких стадий:
1) принятие административного акта;
2) обжалование административного акта в вышестоящий административный орган и принятие им административного акта в порядке второй инстанции;
3) оспаривание административного акта в административный суд и принятие им решения суда по административному делу в порядке третьей инстанции, которое, как правило, является окончательным.
Таким образом, разбирательства по административному делу в административном органе и затем в суде представляют собой состоящий из нескольких стадий единый процесс9. В результате подобного построения процесса удается достичь того, что доказательства по административному делу, по общему правилу, исследуются и обстоятельства административного дела устанавливаются до направления дела в суд, т. е. в административном органе. Суд же занимается преимущественно правовой оценкой установленных в ходе административного разбирательства фактов, отраженных в материалах административного разбирательства, - занимается правовой стороной спора, вопросами правового, а не фактического характера (см., например, ст. 39 ранее действовавшего Закона об административных спорах Хорватии 1992 г.10).
Близкие по своему содержанию правила построения процесса можно увидеть, например, в законодательстве Германии. Так, разделом 8 Закона об административно-судебном процессе Германии предусмотрено так называемое предварительное производство, в котором проверя-
ются правомерность и целесообразность административного акта. Оно инициируется путем заявления возражения на административный акт, и лишь после получения постановления по возражению, вынесенного вышестоящим или тем же административным органом, в течение месяца может быть подан иск об оспаривании административного акта.
Развитие процедур досудебного административного разбирательства по административным спорам требует унификации правового регулирования в этой сфере путем принятия закона об административных процедурах.
Аналогичные законы приняты и действуют за рубежом в системной взаимосвязи с законами об административном судопроизводстве: в балканских странах, Италии, Германии, Польше, Финляндии, Азербайджане, Армении, Грузии, Кыргызстане, Латвии, Эстонии. При этом показательно, что германские модели и конструкции построения административного процесса, к сожалению, за отсутствием их российских аналогов, всё чаще и чаще копируются в законодательстве стран СНГ. Например, Закон об административном производстве Эстонской Республики содержит главу 5 «Производство по рассмотрению возражения». Таким образом, наша страна теряет лидерство в близком к ней правовом пространстве, что вряд ли можно оценивать позитивно.
Представляется, что внедрение и развитие в России унифицированных досудебных административных процедур позволили бы существенно повысить качество рассмотрения административных дел благодаря следующим факторам:
1) в рамках административных процедур возможна проверка не только правомерности, но и целесообразности административного акта;
2) административные процедуры являются более оперативными, менее затратными;
3) какой бы глубокой и узкой ни была специализация судей, специализация внутри системы административных органов всегда значительно выше; в свою очередь, именно узкая специализация позволяет максимально качественно устанавливать и отражать в материалах дела фактическую сторону спора, с тем чтобы суд в дальнейшем мог тратить свои усилия и время лишь на рассмотрение правовой составляющей административного конфликта;
4) разрешение административных дел на стадиях административных процедур позволит существенно снизить объем судебной нагрузки, что также должно положительно сказаться на качестве осуществления правосудия.
В целом качественные характеристики, как известно, неразрывно связаны с количественными. В данном случае сложно обойти стороной
наличие в нашем судопроизводстве следующих негативных, как видится, явлений.
Анализ судебной статистики позволяет сделать вывод о том, что в 2015 г. российскими судами рассмотрено около 4,5 млн дел, подлежащих в настоящее время рассмотрению по правилам КАС РФ. Такая цифра не сопоставима с количеством дел, рассматриваемых судами в других странах континентальной правовой системы. Например, в Финляндии ежегодно в административные суды подается около 20 тыс. обращений (апелляций)11. В Германии, по данным на 2009 г., в течение года административными судами регистрировалось и рассматривалось менее 200 тыс. административных дел12. В Испании количество дел, разрешенных всеми административными судами страны, в течение 2008 г. составило 275 тыс.13
При этом стоит учитывать отсутствие в Германии и других европейских странах жестко установленных законом сроков рассмотрения и разрешения административных дел. Средняя продолжительность срока рассмотрения и разрешения дела в административных судах Германии в рамках обычных (не упрощенных) производств в 2009 г. составляла примерно 11,3 месяцев14. В Польше сроки рассмотрения дел воеводскими административными судами в среднем составляют от трех до четырех месяцев, а производство в Высшем административном суде в среднем длится от девяти до одиннадцати месяцев15.
Представляется, что качественное развитие административного судопроизводства в России требует изменения подходов к срокам рассмотрения и разрешения дел путем их разумного увеличения, а также принятия комплексных кардинальных мер по снижению судебной нагрузки. К одной из таких мер, как видится, относятся внедрение и унификация досудебнъы процедур рассмотрения и разрешения административнъх споров.
Третья проблема. Говоря о возможных тенденциях развития законодательства в сфере правосудия по административным делам, нельзя не коснуться и юридико-технических аспектов принятого и обсуждаемого Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Не отрицая необходимости, значимости принятия данного кодекса, аналоги которого есть почти во всех развитых правовых системах континентальной Европы, полагаем, что можно и нужно подвергнуть критике ту юридико-тех-ническую модель, которая была избрана его разработчиками.
В очередной раз, как и в случае с Арбитражными процессуальными кодексами Российской Федерации, законодатель пошел по пути копирования большого массива нормативного правового материала, содержащегося в базовом процес-
суальном законе - Гражданском процессуальном кодексе. Как известно, в течение десяти лет сменилось три процессуальных кодекса в сфере экономического правосудия, а сегодня стоит вопрос о поглощении действующего Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации нормами Единого Гражданского процессуального кодекса. Вряд ли аналогичная перспектива является тем, что мы хотели бы видеть в отношении КАС РФ. Этот Кодекс объективно необходим, его принятие находится в русле тенденций развития гражданского процессуального права ведущих правовых систем континентальной Европы.
Вместе с тем, как несложно увидеть, в иных правовых системах законы и кодексы административного судопроизводства не содержат объемного воспроизведения общих положений гражданского процессуального права. Напротив, они тесно увязаны, синхронизированы с основным процессуальным законом - Гражданским процессуальным кодексом - и содержат лишь особенности процедур административного судопроизводства. Общие же для гражданского и административного судебных процессов вопросы регулируются нормами гражданских процессуальных законов в результате того, что законы об административном судопроизводстве включают массу бланкетных норм, отсылающих к основному процессуальному закону.
Модель обширного копирования в законе об административном судопроизводстве норм гражданского процессуального права, в результате которого достигается искусственное обособление административного судебного процесса от гражданского, можно увидеть, пожалуй, лишь в одной зарубежной стране - на Украине.
Законы об административном судопроизводстве Германии, Италии, Финляндии и многих других стран континентальной Европы неразрывно связаны, переплетены с гражданскими процессуальными законами, а их объем не достигает и 200 статей. При этом объем гражданских процессуальных законов таких стран составляет, как правило, от 500 до 1000 и более статей.
Так, статьи 20, 39-40, 42, 49-50, 75-76, 78, 80 Акта об административной судебной процедуре Финляндии 1996 г. содержат бланкетные нормы, отсылающие к закрепленным в Кодексе о судебном процессе правилам, регулирующим: отношения судебного представительства, порядок заслушивания свидетелей, порядок получения экспертных заключений, документальных доказательств,
порядок выплаты компенсации свидетелям, возмещения иных судебных издержек,
порядок рассмотрения заявлений об отводе, поддержание порядка в суде.
Интересно отметить, что сам Акт об административной судебной процедуре Финляндии, действующий с незначительными изменениями уже двадцать лет, весьма немногословен. Он состоит всего из 82 статей. В то же время Кодекс судебного процесса Финляндии насчитывает более 500 статей16.
Гражданское процессуальное уложение Германии включает 1117 статей (параграфов)17. При этом Закон об административно-судебном процессе Германии 1960 г. насчитывает всего 194 статьи (параграфа) и десятки отсылок к нормам Гражданского процессуального уложения Германии, действующего с 1877 г.18
Кодекс административного процесса Италии включает 137, а Кодекс гражданского процесса Италии - 840 статей19.
Подводя итог предложенному анализу зарубежного правового регулирования и возможным тенденциям развития отечественного законодательства в сфере правосудия по административным делам, хочется сказать о следующем.
Безусловно, принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации явилось необходимым шагом на пути совершенствования порядка осуществления правосудия по административным делам. Этот шаг позволил по-новому подойти к старым вопросам и проблемам, актуализировал научные дискуссии, развитие судебной практики, и именно поэтому, представляется, было бы очень важным, чтобы возникшая в связи с принятием Кодекса активная творческая работа не останавливалась ни на минуту. Хотелось бы, чтобы проблемы, ставшие еще более обозримыми и ясными с принятием Кодекса, нашли свое решение в результате дальнейшего совершенствования его текста, раскрытия того потенциала, что заложен в самой идеи принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
1 Подробно об этом см.: Бахрах Д. Н., Боннер А. Т. Административная юстиция : развитие и проблема совершенствования // Советское государство и право. 1975. № 8.
2 См об этом подробнее: Огнева К. О., Опалев Р. О., Степанова О. А. Об основных новеллах Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Судья. 2015. № 6. С. 4-5.
Российский государственный университет правосудия
Опалев Р. О., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского, арбитражного и административного процессуального права e-mail: opalevrim@mail.ru тел.: 8 (495) 3325311
3 См. об этом подробнее: Там же.
4 См.: VuceticDejan. Serbian judicial review of administrative acts and European standards for administration disputes // Law and Politics. 2005. Vol. 3 No1. 2005. P. 73-90.
5 См.: Соловьев А. А., Остроумов А. А. Зарубежные модели административной юстиции : учеб. пособие для аспирантов. M., 2015. С. 105-106.
6 См.: Административное процессуальное право Германии = Verwaltungsrechtsschutz in Deutschland : Закон об административном производстве ; Закон об административно-судебном процессе ; Законодательство об исполнении судебных решений : пер. с нем. / [В. Бергманн, введ., сост.]. M., 2007.
7 См.: Silvestri Elisabetta. Administrative Justice in Italy // BRICS Law Journal. Volume III (2016) Issue 2. P. 68.
8 См.: Соловьев А. А. Французская модель административной юстиции. M., 2014.
9 См.: Vucetic Dejan. Op. cit. P. 73-90.
10 URL: http://www.vsrh.hr/CustomPages/Static/ HRV/Files/Legislation__Administrative-Disputes-Act-Law.pdf
11 См.: Пиетаринен Пяйви. Роль судов в обеспечении права на добросовестное государственное управление - финский опыт // Ежегодник публичного права. 2015.
12 URL: http://www.juradmin.eu/en/eurtour/i/ countries/germany/germany_en.pdf
13 URL: http://www.aca-europe.eu/en/eurtour/iZ countries/spain/spain_en.pdf
14 URL: http://www.juradmin.eu/en/eurtour/i/ countries/germany/germany_en.pdf
15 См.: HauserR. Wstep nezalozenia nowelizacji ust-awy - Prawo o postepowaniu przed sadami administracy-jnymi. Panstwo I Prawo, 2013, zeszyt 2(804). S. 18. Цит. по: Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах / отв. ред. В. И. Лафитский, И. Г. Тимошенко. Доступ из справ-правовой системы «КонсультантПлюс».
16 URL: http://www.yumpu.com/en/document/ view/11549564/code-of-judicial-procedure-finlex
17 См.: Гражданское процессуальное уложение Германии : Вводный закон к Гражданскому процессуальному уложению = Zivilprozessordnung Deutschlands mit Einfuhrungsgesetz : пер. с нем. / [В. Бергманн, введ. и сост.]. M., 2016.
18 См.: Административное процессуальное право Германии = Verwaltungsrechtsschutz in Deutschland : Закон об административном производстве; Закон об административно-судебном процессе; Законодательство об исполнении судебных решений : пер. с нем. / [В. Бергманн, введ., сост.]. M., 2007.
19 См.: Silvestri Elisabetta. Op. cit. 2. P. 71.
Russian State University of Justice
Opalev R. O., Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Civil, Arbitration and Administrative Procedural Law Department e-mail: opalevrim@mail.ru tel.: 8 (495) 3325311
