Возможные модели формирования системы муниципальной полиции в России Текст научной статьи по специальности «Право»

ВОЗМОЖНЫЕ МОДЕЛИ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ПОЛИЦИИ В РОССИИ Кутильгереев Р.К.

Кутилъгереев Рифат Кельдалиевич - магистрант, кафедра государственного и муниципального права, Институт государства и права Сургутский государственный университет, г. Сургут

Аннотация: в статье рассматриваются перспективы создания муниципальной милиции в России. Анализируется опыт российских регионов, в которых проводились эксперименты по организации муниципальной полиции. Приводятся положительные и отрицательные аспекты работы муниципальной милиции.

Ключевые слова: муниципальная милиция, полиция, органы местного самоуправления, охрана общественного порядка.

Вопросы формирования профессиональных органов, занимающихся охраной общественного порядка в Российской Федерации на муниципальном уровне, организационно-правовые проблемы эффективной их работы много раз становились предметом научного анализа, в том числе критического.

На заре девяностых годов прошлого века широкую популярность в России получила идея муниципализации милиции. Процесс формирования подразделений местной полиции стимулирован еще и тем, что такого плана формирования стали активно создаваться в государствах ближнего зарубежья - в Молдове, Украине, Прибалтике, в Казахстане и так далее.

Стоит отметить, что попытка создать местную милицию, которая не входила бы в систему МВД России, была неудачной [1]. Изначально широкие полномочия органов местной власти по части решения кадровых вопросов милиции общественной безопасности сокращались в последовательном порядке. Не были реализованы положения федерального законодательства о местном самоуправлении 1995 и 2003 годов. Согласно части 1 статьи 132 Конституции РФ они отнесли к ведению муниципальных образований охрану общественного порядка. В рамках реформы МВД, в 2011 году был принят Закон о полиции. Это был первый шаг на пути к кардинальной реформе системы ОВД.

Сегодня во многих регионах и субъектах РФ народные дружины активным образом, с успехом применяют для охраны порядка на местах. Положительный опыт, а также отсутствие правового статуса таких дружинников показали, что нужно иметь правовое закрепление участия граждан в охране общественного порядка на федеральном уровне. Итак, был издан ФЗ №145414-5 «Об участии граждан в охране общественного порядка».

В начале девяностых годов по многим регионам начали проводить эксперименты -создавать муниципальную милицию. Так было в Волгограде, Москве и других городах России [5, с. 81]. В период с 1998 по 2000 год на основании указа Главы государства от 17 сентября 1998 года №1115 в десяти регионах провели общероссийский эксперимент. Итак, создавали муниципальные органы охраны общественного порядка на базе реорганизации части милиции общественной безопасности [3]. Стоит заметить, что данные попытки, создать милицию, которая бы не входила в систему МВД, оказалась неудачной. Итоги эксперимента показали, что к выполнению функций по охране общественного порядка не готовыми оказались ни субъекты страны, ни муниципальные образования.

Органы исполнительной власти субъектов страны не приняли мер, направленных на исполнение соглашения с МВД РФ - касательно порядка реализации указа в части организации, проведения эксперимента. В частности, не были выполнены обязательства по контролю и координации над действиями местного управления. В итоге, абсолютное большинство муниципалитетов не могли содержать подразделения муниципальной милиции на уровне нормативов МВД РФ. Итак, главное контрольное управление главы государства, Генеральная прокуратура, МВД, Министерство Юстиции, Совет безопасности, главы администраций в 65 субъектах страны - пришли к выводу о том, что формирование на базе подразделений милиции силовой структуры, которая бы подчинялась органам местного самоуправления, в имеющейся политической, экономической обстановке - преждевременная мера [4, с. 62].

Новое направление в развитии системы управления органами внутренних дел -централизация. В 2011 году был принят Закон «О полиции» [2]. С тех пор милиция была переименована в полицию, что сильно осложнило перспективы создания в стране

муниципальной милиции. В Законе не было нормы, которая закрепляла бы основы взаимодействия с муниципальными органами охраны общественного порядка. Полиция - это часть единой, централизованной системы ОВД.

В то же время отметим, что идея муниципальной милиции - окончательно не была отброшена. Считалось, что в будущем, по мере развития местного самоуправления, создания требуемых финансовых, материальных условий появится возможность перенести положения Конституции в практическую плоскость [5, с. 89]. Кроме того, субъекты РФ накопили некоторый опыт правового регулирования в плане охраны общественного порядка в муниципалитетах (см., например, ст. 140 Конституции (Основного Закона) Республики Алтай, ст. 115 Устава Московской области). Во многих муниципалитетах по их инициативе муниципальная милиция была создана и успешно работает. Так, муниципальная милиция создана в Ижевске (2011 год), в Златоусте (2014 год). В Уфе с 2013 года работает муниципальный Центр общественной безопасности.

Многократно предлагались законопроекты на данную тему. В 2011 году это сделала фракция Единой России в Госдуме, в 2014 году - Справедливая Россия, а в 2016 году -Министерство внутренних дел. Впрочем, все проекты были неудачными. Последняя законодательная инициатива принадлежит Справедливой России - ФЗ №385-7 «О муниципальной милиции в РФ». Но тогда Государственная дума отклонила законопроект. Последний законопроект предусматривал повсеместное формирование муниципальной милиции, установление ее полномочий, а также порядка работы. В то же время в состав муниципальной милиции нужно было включить дежурные части, подразделения ППС, участковых, инспекторов по делам несовершеннолетних и прочие департаменты. Они должны были осуществлять охрану общественного порядка.

В качестве оснований для отклонения законопроекта были следующие замечания:

- остался нерешенным вопрос об источниках финансового обеспечения, о создании и работе службы, что привело бы к существенным финансовым затратам;

- сегодня уместно сконцентрировать внимание на развитии института народных дружинников; интенсивно развивать существующие формы участия органов местной власти в охране общественного порядка; расширять функции органов местного самоуправления в процессе их реализации;

- практика муниципальной милиции на уровне отдельных муниципальных образований говорит о том, что имеется низкая эффективность ее работы;

- должным образом не дифференцированы полномочия полиции и муниципальной милиции в плане охраны порядка; усматривается повторение, пересечение функций. Это порождает коррупцию, может привести к непреодолимым последствиям на практике.

Следовательно, главная проблема, которая мешает создавать в нашей стране муниципальную милицию - конфликт интересов между МВД и органами местной власти. Если последние и хотят иметь свою муниципальную милицию, то желают видеть ее в собственном подчинении. Такая милиция должна выполнять «непопулярные» задачи, полностью содержаться за средства муниципальных бюджетов.

Сейчас, при отсутствии закрепленного на законодательном уровне статуса муниципальной милиции в некоторых субъектах РФ работают над ее созданием. Такие общественные формирования вносят свой активный вклад в охрану правопорядка на территориях Тюменской и Белгородской областей, Приморского края, республик Удмуртия и Башкортостан.

К примеру, еще в 1999 г. Постановление Администрации города Белгорода от 05.11.1999 г. № 1736 создало Муниципальное учреждение «Муниципальная стража», работавшее как профессиональная дружина, помогавшая охранять общественный порядок на городских улицах. С одной стороны, это было полностью гражданское учреждение, с иной - в организации этой дружины были компоненты строевого подразделения. Распоряжение администрации города Белгорода от 09.09.2011 г. № 3143 «Муниципальная стража» обеспечила ей статус «муниципальное казенное учреждение».

Основные цели МКУ «Муниципальная стража» (в дальнейшем - Учреждение) -участвовать в профилактике экстремизма, терроризма, создавать условия для работы добровольных образований населения, занимающихся охраной общественного порядка, контролировать соблюдение норм поведения в тех или иных общественных местах, содействовать правоохранителям в вопросах предупреждения и пресечения правонарушений, в вопросах охраны общественного порядка, оказывать необходимую помощь для лиц, которые оказались в беспомощном состоянии.

Основные задачи Учреждения - контролировать соблюдение предусмотренных законом норм по охране общественного порядка, имущества в учреждениях, на предприятиях, в организациях на договорном основании, содействовать участковым уполномоченным полицейским и работникам подразделений ПДН в профилактической работе, оказывать необходимую помощь для лиц, которые оказались в беспомощном состоянии.

«Муниципальная стража» отнесена к системе единой дислокации ОВД, ее сотрудников экипировали резиновыми дубинками, радиостанциями, наручниками, а также слезоточивым газом и травматическим либо же газовым оружием.

В июле 2011 г. в рамках структуры Администрации г. Ижевска осуществлено создание Управления муниципальной милиции - был объединен правовой отдел, отдел административно-технического контроля, а также отдел по работе с правоохранителями. На службу данной милиции возлагаются задачи, связанные с контролем над благоустройством и порядком в республике, в т. ч. соблюдением ночного покоя и тишины, над выполнением поручений депутатов и городских властей должностными лицами, над организацией, над сроками исполнения земляных работ, за содержанием дворов, фасадов, дорог и пр. Правоохранительный отдел имеет полномочия, связанные с применением мер административных воздействий в отношении нарушителей тех норм, которые устанавливает городской муниципалитет (от выявлений противоправных фактов до конечных взысканий наложенных штрафов). По результатам 2012 г. милиционеры Ижевска наложили административных штрафов в общем размере 35 000 000 руб., а взыскали из них 10 000 000 руб.

В городе Уфа Республики Башкортостан службу муниципальной милиции, занимающуюся охраной общественного порядка, сформировали под наименованием «Центр общественной безопасности города Уфы» (в дальнейшем - Центр)». Учредитель Центра, являющегося муниципальным бюджетным учреждением - это Администрация г.о. Уфа. Центр начал вести свою деятельность с 22.01.2013 г.

В самой организации работа поделена на конкретные сферы. К примеру, экологическая милиция должна следить за соблюдением правил о парковке, решать вопросы неразрешенной торговли и образующихся свалок. Также будет оказываться помощь ОВД в рейдах, в контроле законодательного запрета о реализации алкогольной продукции после 23:00, а также о запрете курения в тех или иных местах, помощь инспекторам ПДН в работе с учащимися школ во взаимодействиях с психологами школ.

С 1 сентября 2012 года муниципальная казачья милиция появилась в Краснодарском крае и к началу 2013 года её численность составляла примерно 1300 милиционеров, из них 150 - в городе Краснодаре.

Рассмотренный опыт деятельности муниципальной милиции других регионов России показывает, что, несмотря на незначительный период её функционирования, имеются положительные результаты.

В настоящее время большинство функций по охране общественного порядка реализуют органы внутренних дел (полиция). Их права и обязанности регламентированы действующим законодательством. Разграничение полномочий должно найти свое дальнейшее отражение в подзаконных нормативных актах «...вплоть до ведомственных должностных инструкций» [6, с. 20].

Первый вариант разграничения полномочий федеральной полиции и муниципальной милиции по охране общественного порядка в муниципальных образованиях - это наделить муниципальные органы охраны общественного порядка полицейскими функциями, а в полномочия полиции включить расследование уголовных дел, профилактика правонарушении и т.д.

А для этого авторам следовало ввести в официальный юридический оборот термин «муниципальная полиция», который более точен и позволил бы судить о новом правоохранительном органе как о действительно профессиональной, хорошо организованной структуре. А ее служащие обладают полицейскими полномочиями, состоящими в обязанности пресекать преступления и административные правонарушения, в предоставлении прав по проверке документов, удостоверяющих личность, доставлению и задержанию граждан; производству досмотра, изъятия; осуществлению производства по делам об административных правонарушениях; применению физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.

Второй вариант - муниципальные органы охраны общественного порядка (или муниципальная милиция), с учетом положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», должны создаваться как органы, предназначенные для выполнения следующих полномочий:

1. Участие в охране общественного порядка.

2. Административно-правовая профилактика правонарушений.

3. Участие в обеспечении безопасности дорожного движения путем содействия сотрудникам Госавтоинспекции, которое может быть выражено в выявлении недостатков содержания дорог и средств организации и регулирования дорожного движения.

4. Участие в контроле за соблюдением законодательства в сфере миграции путем содействия органам внутренних дел в осуществлении контроля за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами порядка регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства порядка временного или постоянного проживания, временного пребывания в Российской Федерации, въезда в Российскую Федерацию.

5. Выявление и пресечение административных правонарушений, ответственность за которые в настоящее время предусмотрена законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях; полномочия по привлечению к административной ответственности за совершение ряда указанных правонарушений.

Муниципальная полиция безотлагательно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств.

В конце отметим, что на федеральном уровне нет нацеленности на то, чтобы часть функций полиции передать на местный уровень, хотя сама идея обсуждается уже не один год. Решить задачу можно по разному, лучше всего выбрать пилотные регионы и опробовать там разные предложения в части организации муниципальной полиции. Большинство специалистов склоняется к тому, что муниципальной полиции все-таки быть.

Актуальность законодательных инициатив, направленных на обеспечение практической реализации органами местного самоуправления полномочий в сфере охраны общественного порядка, очевидна. В последние годы в России проделана определенная работа по развитию системы муниципальных органов охраны общественного порядка.

Из-за отсутствия соответствующей правовой регламентации и разграничения полномочий в сфере охраны общественного порядка между уровнями государственной власти, а также между государственными и муниципальными органами, в данный момент конституционные полномочия муниципальных образований по охране общественного порядка до сих пор не нашли своей реализации. В итоге, имеет место дублирование одних и тех же функций и наличие параллельных структур, осуществляющих охрану правопорядка на государственном и местном уровне. Следует принять во внимание, что одним из наиболее сложных вопросов теории и практики организации муниципальных органов охраны общественного порядка является определение их компетенции.

Список литературы

1. Указ Президента Российской Федерации от 2.06. 2000. № 1011 «О завершении эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» // СЗ РФ, 2000. № 23. Ст. 2386.

2. Федеральный закон от 07.02.2011 № З-ФЗ «О полиции» // Собрание законодательства РФ, 14.02.2011. № 7. Ст. 900.

3. О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления. Указ Президента РФ от 17 сентября 1998 г. № 1115 // СЗ РФ, 1998. № 38. Ст. 478.

4. Голубых Н.В., Западнова Ю.А. Перспективы создания муниципальной милиции // Вестник Уральского юридического института МВД России, 2017. № 2. С. 62-64.

5. Диагностика работы правоохранительных органов по охране общественного порядка и перспективы создания муниципальной милиции в России / Волков В. и др. СПб: ИПП ЕУСПб, 2015. 168 с.

6. Кононов А.М. Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации. М., 2000. 305 с.