CC BY
66УДК 622.324 (470+571) П.Н. Завальный1
ВОЗМОЖНОСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОТРАСЛЕВЫХ НКО И ГОСУДАРСТВА В ФОРМИРОВАНИИ ОТРАСЛЕВОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ - ПРИМЕР И ПОЗИЦИЯ РОССИЙСКОГО ГАЗОВОГО ОБЩЕСТВА
Аннотация. В статье автор на примере деятельности Российского газового общества (РГО) описывает роль и функции отраслевых некоммерческих организаций в формировании государственной политики в отрасли и отраслевого законодательства, а также излагает свое видение основных тенденций и задач развития внутреннего и европейского рынков газа. Рассматривается также роль РГО в де-политизации темы российского природного газа и восстановлении энергетического диалога с Европейским союзом.
Ключевые слова: некоммерческие организации (НКО), Российское газовое общество (РГО), газовая отрасль, рынки газа, нормативное обеспечение ТЭК, энергетический диалог с ЕС.
Отраслевые некоммерческие организации, консолидирующие и транслирующие интересы представителей индустрии в диалоге с властными институтами, оказывают определенное влияние и на внутреннюю политику государства в отношении отрасли, и на международные взаимоотношения.
Создание в 2001 г. Российского газового общества было обусловлено как развитием рыночных отношений в России, так и развитием самой газовой промышленности. На тот момент в стране уже возникло множество хозяйствующих субъектов, заинтересованных в инициировании и развитии рыночных преобразований, в том числе и через механизмы общественного воздействия. Все большую роль стали играть некоммерческие организации: союзы, ассоциации, партнерства, представляющие интересы отдельных промышленных групп.
Одной из таких организаций в ТЭКе и стал Союз организаций нефтегазовой отрасли «Российское газовое общество» (РГО) - некоммерческая корпоративная организация, миссия которой заключается в представлении и защите общих интересов компаний нефтегазовой отрасли.
Основная наша цель - создание условий для устойчивого развития нефтегазовой отрасли, консолидация интересов участников и выработка позиций в диалоге с властью и обществен-
ным мнением, совершенствование нормативной базы с учетом мнения участников отрасли.
Сегодня газовая отрасль хорошо диверсифицирована и структурирована по субъектному составу (производители газа, газосбытовые компании, газораспределительные организации, операторы газотранспортной инфраструктуры и потребители газа). Значительная их часть - более 100 компаний, включая крупнейшие газодобывающие концерны страны (ПАО «Газпром», ПАО «НОВАТЭК», ПАО «НК «Роснефть», ПАО «ЛУКОЙЛ», ПАО «Газпром нефть», ОАО «Сургутнефтегаз») - участники РГО.
Для Российского газового общества важно определить зоны общих интересов не только для своих членов, но и для потенциальных его участников. Разнородные по видам деятельности, технологиям и экономическому весу субъекты газового рынка, вступая в общество, получают равные возможности для реализации общих задач и защиты своих консолидированных интересов.
РГО как площадка для согласования интересов государства и отрасли при разработке нормативного обеспечения ТЭК
Одно из важнейших направлений работы -совершенствование российского энергетиче-
1 Павел Николаевич Завальный - председатель комитета Государственной Думы РФ по энергетике, президент Союза организаций нефтегазовой отрасли «Российское газовое общество», e-mail: Energo@duma.gov.ru.
ского законодательства. Здесь нам удалось выстроить четкую и весьма эффективную систему взаимодействия со всеми заинтересованными сторонами и участниками нормотворческого процесса.
На федеральном уровне РГО принимает активное участие в обсуждении основных направлений государственной политики в нефтегазовой отрасли посредством участия в рабочих группах и комиссиях, работающих над документами стратегического планирования и проектами нормативных правовых актов. Представители общества на постоянной основе участвуют в деятельности комиссий и рабочих групп при федеральных органах исполнительной власти, в заседаниях рабочей группы по формированию общего рынка газа Евразийского экономического союза при Консультативном комитете по нефти и газу.
Нам удалось обеспечить эффективное взаимодействие газового сообщества с органами государственной власти, согласование интересов отрасли и интеграцию их в проекты программ стратегического планирования и развития нефтегазовой отрасли до 2035 года.
Приоритетное направление деятельности -работа по подготовке нормативных правовых актов, предложений и рекомендаций в области совершенствования законодательства, регулирующего отношения по всей производственно-сбытовой цепочке энергетического бизнеса: от поиска и разведки, добычи (производства), транспортировки, хранения, переработки минеральных энергетических природных ресурсов до их реализации и потребления.
Предложения рабочих групп нашли отражение в принятых нормативных правовых актах: Федеральном законе от 03.11.2015 № 307-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с укреплением платежной дисциплины потребителей энергетических ресурсов»; Федеральном законе от 26.07.2017 № 208-ФЗ «О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации»», направленный на создание условий для пользования водным объектом при эксплуатации подводных переходов тру-
бопроводов без заключения договоров пользования водным объектом;
- Постановлении Правительства РФ от 16.07.2016 № 678 «Требования по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта»;
- Постановлении Правительства РФ от
25.11.2016 № 1245 «О правилах ограничения подачи (поставки) и отбора газа»;
- Постановлении Правительства РФ от
04.02.2017 № 139 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ по вопросам обеспечения исполнения обязательств по оплате энергоресурсов»;
- Постановлении Правительства РФ от 08.09.2017 № 1083 «Об утверждении Правил охраны магистральных газопроводов».
Большая работа проводится по совершенствованию законодательства, регулирующего добычу углеводородов на Арктическом континентальном шельфе. Разработаны проекты федеральных законов:
- «О внесении изменений в ст. 17 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» в части регулирования порядка ввоза отходов на территорию Российской Федерации с искусственных островов, установок и сооружений на континентальном шельфе Российской Федерации»;
- «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» в части снятия ограничений на оборот искусственных островов, установок, сооружений, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации»;
- «О внесении изменений в Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» в части охраны искусственных островов, установок, сооружений»;
- «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» по вопросам защиты искусственных островов, установок и сооружений, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации.
При Российском газовом обществе созданы рабочие группы по выработке предложений по снижению административных барьеров в сфере недропользования, совершенствованию антимонопольного и акционерного законодательства.
Концептуальные предложения рабочих групп по решению отраслевых проблем, неурегулированных законодательством, неоднократно становились предметом обсуждения на форумах и конференциях, страницах отраслевых и научных журналов.
Важность развития внутреннего рынка газа: необходимость скорейших государственных решений
В центре внимания общества - вопросы развития внутреннего рынка газа. В условиях, когда мировые энергетические рынки демонстрируют все более усиливающуюся конкуренцию видов энергоресурсов, производителей, технологий производства и доставки, экспортоориентиро-ванность, многие годы определявшая развитие российского газового бизнеса, перестает быть однозначно выгодной. Государство все больше заинтересовано в том, чтобы отрасль перешла от опоры на экспорт к опоре на две равно устойчивые точки - экспорт и внутренний рынок. Этой теме в последние несколько лет уделяется большое внимание, в том числе на уровне экспертного сообщества, однако отраслевого консенсуса по ключевым вопросам нет.
Российское газовое общество ведет активную работу по его достижению, обсуждению проблемных вопросов, регулярно организует дискуссии по наиболее острым из них как на площадках различных отраслевых мероприятий, так и в средствах массовой информации.
Также на площадке РГО была создана рабочая группа по созданию целевой модели внутреннего рынка газа, в которую вошли пред-
ставители основных производителей газа. Однако работа над моделью невозможна без наличия утвержденной государственной Концепции внутреннего рынка газа и других отраслевых стратегических документов, определения основных подходов и принципов формирования рынка газа. Модель - это инструментарий, производная от задач, поставленных государством. А они до сих пор не сформулированы официально. Уверен, по мере появления Концепции внутреннего рынка отраслевая работа по разработке целевой модели вновь станет актуальной.
В ходе работы над темой развития внутреннего рынка газа на площадке общества был сформулирован ряд тезисов, которые мы считаем принципиальными. Прежде всего, отрасль нуждается в создании такой системы взаимосвязанных элементов функционирования и развития, которая будет обеспечивать:
- удовлетворение платежеспособного спроса потребителей при условии доступности соответствующей инфраструктуры;
- экономическую рентабельность функционирования для устойчивого развития отрасли;
- развитие межтопливной конкуренции и повышение эффективности использования газа.
При этом система должна обеспечивать надежность функционирования отрасли, а ее институциональные и организационно-правовые основы должны быть достаточно развиты, чтобы она была способна к самобалансировке и не требовала постоянного ручного управления.
В числе «развилок», вызывающих в отрасли наибольшие споры, прежде всего, надо обозначить принципы ценообразования на газ и регулирования тарифов на транспортировку и хранение газа, допустимый уровень перекрестного субсидирования в транспорте газа и стоимости его доставки до конечного потребителя, вопросы конкуренции и обязательств производителей газа, принципы доступа к экспортной трубе, принципы налогообложения и государственного регулирования.
Позволю себе обозначить свое видение того, что нужно делать для того, чтобы российская газовая индустрия и дальше выступала опорой и драйвером экономики и социального разви-
тия страны. Я убежден в необходимости ускорить принятие решений по либерализации рынка газа, переходе на новую систему ценообразования в отрасли с тарифным регулированием монопольных видов деятельности и установлением предельных цен на газ для промышленных потребителей с привязкой к альтернативным видам топлива в целом по стране или конкретном регионе. При этом нужно изменить подход к подземному хранению газа - этот вид деятельности должен стать инвестиционно привлекательным бизнесом, в котором будут участвовать все участники отрасли, а не естественно-монопольным видом деятельности.
Нужно развитие межтопливной конкуренции - прежде всего газа с углем. Именно межтопливная конкуренция должна быть положена в основу текущих и перспективных региональных энергобалансов. Это положительно скажется на развитии как газовой, так и угольной отраслей.
Необходимо развитие отраслевой конкуренции среди производителей, в оптовой и розничной торговле газом, ограничение региональной монополизации в сбыте как для промышленности, так и для населения. Необходимо также государственное стимулирование программ газосбережения, особенно при нынешних механизмах ценообразования на газ, в которых экономические стимулы не формируются (как вариант методом штрафов или повышенных тарифов за неэффективное использование газа).
Акцент в стимулировании газопотребления необходимо перенести на такие высокотехнологичные сферы как газопереработка, газохимия, производство СПГ, ГМТ, экономически эффективную газификацию, в том числе с использованием СПГ и СУГ.
Необходимо скорейшее определение основных подходов и принципов, принятие государственной Концепции внутреннего рынка газа. Особую важность эта задача приобретает в связи с высокими темпами формирования общего внутреннего рынка газа Евразийского экономического союза (ЕАЭС).
Создание общего рынка газа ЕАЭС - это новый этап развития интеграционных процессов на постсоветском пространстве. И здесь также существует ряд сложных тем для дискуссии, таких как общая конфигурация рынка, правила
его функционирования, механизмы обеспечения развития конкурентной среды, биржевой торговли, ценообразование и тарифообразование на транспортировку газа. На все эти вопросы нужно ответить в короткие сроки, а консенсус придется искать как внутри отрасли, так и на межгосударственном уровне. РГО активно участвует в данной работе.
Роль РГО как инструмента «мягкой силы» в деполитизации темы природного газа
и восстановлении энергетического диалога с Европой
Не менее значимо для РГО, как отраслевой некоммерческой организации, международное направление работы. Именно здесь роль инструментов «мягкой силы» особенно велика, тем более в периоды обострения международной политической обстановки, один из которых мы переживаем в настоящее время. В диалоге с нашими зарубежными партнерами мы активно работаем в сфере общественной дипломатии по формированию международного общественного мнения, защите интересов российской газовой отрасли, деполитизации темы природного газа, ставшей остро политической из-за опасений ЕС связанных с ростом зависимости от импорта энергоресурсов.
Российское газовое общество на постоянной основе участвует в деятельности международных организаций, таких как Международный газовый союз (МГС) и Европейский союз газовой промышленности (Еврогаз), сотрудничает с международными энергетическими компаниями, оказывает содействие в установлении деловых контактов между потенциальными партнерами, направленными на расширение применения природного газа в качестве моторного топлива во всех сферах экономики. В 2016-2017 гг. были подписаны соглашения о сотрудничестве с Консорциумом газомоторного топлива Италии (КОУЙаИа) и Национальной ассоциацией газовой промышленности Италии (ANIGAS). Представители РГО регулярно выступают на международных энергетических форумах и конференциях. С 2006 г. Российское газовое общество совместно с Европейским союзом газовой промышленности
(Еврогаз) провели в Брюсселе девять ежегодных Международных конференций «Энергетический диалог: Россия - ЕС. Газовый аспект». В 2015 г., в сложной политической обстановке и при фактическом замораживании отношений между Россией и ЕС, Еврогаз приостановил свое участие в организации данной конференции, переведя сотрудничество между организациями в плоскость непубличного диалога.
Российское газовое общество в условиях санкций продолжает последовательно и целенаправленно проводить работу по сохранению и возобновлению энергетического диалога со своими европейскими партнерами как в непубличном, так и в публичном формате. Мы убеждены, что партнерству России и ЕС в обеспечении энергетической безопасности на европейском континенте в долгосрочной перспективе альтернативы нет. При этом мы считаем, что вопросы сотрудничества в области энергетической безопасности должны обсуждаться не кулуарно, а в открытом диалоге сторон, так как эта проблема затрагивает миллионы людей. В связи с этим было принято решение о возвращении к проведению публичных мероприятий РГО на зарубежных площадках. В 2016-2017 гг. при поддержке ПАО «Газпром» в Берлине были проведены Международные конференции «Перспективы энергетического сотрудничества Россия - ЕС. Газовый аспект». Очередная конференция состоится в Берлине 24 апреля 2018 года.
В данных дискуссиях принимают участие высокопоставленные представители ведущих энергетических компаний, международных и национальных ассоциаций, деловых и научных кругов России и ЕС. Я готов поделиться основными тезисами, по которым в ходе этих дискуссий выработано общее мнение российских и зарубежных участников.
Во-первых, отраслевое сообщество признает важность энергетического диалога Россия - ЕС, особенно на фоне того политического охлаждения, которое мы переживаем в последнее время. Более того, по мнению европейских парламентариев, именно через конструктивный диалог по энергетическим вопросам можно вернуться к восстановлению нормальных отношений в более широком контексте
Следующий неоспариваемый тезис - очевидная взаимная выгода энергетической взаимосвязанности России и Европы. Для России Европа - это более 60% нашего энергетического экспорта, а европейские компании - одни из важнейших инвесторов, владеющие высокими технологиями, в которых нуждается наша страна. Что касается Европы, то достаточная обеспеченность природным газом и возможность покупать трубопроводный газ из России является одним из ее неоспоримых экономических преимуществ в глобальной конкуренции. Как заявляли на конференции в Берлине представители европейских энергетических компаний, Европа и ее экономический лидер -Германия, наверняка не добились бы таких впечатляющих экономических и социальных успехов, не имей они на протяжении десятилетий надежного партнера и поставщика энергоресурсов, каким является Россия. Конечно, это не может нравиться нашим общим соперникам по глобальной конкуренции. Отсюда и их упорные попытки поссорить Россию и ЕС, чтобы лишить их конкурентных преимуществ. И европейское бизнес-сообщество это понимает.
Важнейший итог - согласие представителей отрасли по поводу роли газа как основы мирового энергобаланса в среднесрочной перспективе, несмотря на политику развитых стран, которые продолжат снижать зависимость от него за счет увеличения доли ВИЭ и повышения энергоэффективности своих экономик. Сегодня тенденция к увеличению спроса на газ в Европе после спада последних лет уже видна довольно четко.
Причины высокой конкурентоспособности природного газа очевидны - сегодня это оптимальный с точки зрения хранения и передачи вид экологически чистой энергии. Он сочетает в себе экономические преимущества угля и экологические преимущества возобновляемых источников энергии. Природный газ может играть ключевую роль в переходе к низкоуглеродной экономике и улучшении окружающей среды. Высокая гибкость производства электроэнергии на газовых электростанциях в комплексе с широким использованием ВИЭ позволяет построить оптимальный с точки зрения эколо-гичности и энергоэффективности энергобаланс
для любой европейской страны или региона. Поэтому в амбициозных климатических и экологических планах развитых стран, прежде всего европейских, для него может и должно быть достаточно места. Это - общая позиция европейских энергетических компаний и институтов.
При этом сегодня природный газ подвергается определенного рода гонениям, инспирован-ным политическими причинами. Вопрос энергетического законодательства слишком политизирован. Многолетняя политика, направленная на снижение доли газа в энергобалансе Европы, и так уже привела к снижению привлекательности инвестиций в отрасль. Ситуацию усугубляет готовность европейской бюрократии менять правила игры на энергетическом рынке в зависимости от политической ситуации. Такая политика отрицательно сказывается на европейской энергетической безопасности.
Энергетическая безопасность - это зона коллективной ответственности всех нас - производителей, потребителей энергии и транзитных стран. Сегодня необходимо говорить не об обеспечении безопасности спроса, поставок или
транзита отдельно, а о безопасности рынка газа в целом. Огромную роль в ее обеспечении играют конструктивный диалог, взаимопонимание и доверие между партнерами. Сегодня их явно недостаточно. Энергетический диалог - инструмент решения этой проблемы, уже доказавший свою эффективность. РГО продолжит прилагать максимум усилий к его размораживанию и активизации.
Резюмирую. 17-летняя история Российского газового общества - хороший пример того, как отраслевые некоммерческие организации, даже в такой высококонкурентной отрасли как нефтегазовая, могут приносить ощутимую пользу и своим участникам, и государству, способствовать разрешению конфликта интересов при выработке энергетической политики. РГО за годы своей работы стало авторитетной и значимой организацией, хорошо известной в нефтегазовом сообществе как в России, так и за рубежом, представляющей большие возможности для открытого диалога и объединения усилий для решения конкретных задач в российской нефтегазовой отрасли. Мы открыты для сотрудничества...
Поступила в редакцию 06.03.2018 г.
P.N. Zavalny2
OPPORTUNITIES OFFERED BY COOPERATION BETWEEN INDUSTRIAL NPOS AND GOVERNMENT IN NATIONAL INDUSTRY-SPECIFIC POLICY - EXAMPLE AND STAND OF RUSSIAN GAS SOCIETY
Abstract. The paper uses an example of the Russian Gas Society (RGS) activity to describe the role and functions of industrial non-profit organizations in the formation of a national industry policy and industry-specific legislation. The author presents his view of main development trends and objectives for the domestic and European gas markets. The RGS's role in depoliticizing the Russian natural gas issue and resuming the EU-Russia Energy Dialogue is also discussed.
Keywords: non-profit organizations (NPO), Russian Gas Society (RGS), gas industry, gas markets, Fuel and Energy Complex regulatory support, EU-Russia Energy Dialogue.
2 Pavel N. Zavalny - Chairman of the State Duma Committee on Energy, President of the Union of Oil and Gas Companies «Russian Gas Society», e-mail: Energo@duma.gov.ru.
