Возможности инновационного процесса в системе государственных закупок в Российской Федерации и в ее субъектах Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

И. Ф. Тычинский I. F. Tychinskiy

Возможности инновационного процесса в системе государственных закупок в Российской Федерации и в ее субъектах

The Possibilities of the Innovation Process in Public Procurement in the Russian Federation and its Subjects

Тычинский Илья Франкович

Санкт-Петербург

Северо-Западный институт управления — филиал РАНХиГС

Соискатель кафедры финансов и государственного

регулирования экономики

If_tychinsky@lenreg.ru

Ключевые слова:

инновации, государственные закупки, Российская Федерация, критерии оценки эффективности

В статье рассматриваются проблемы достижения эффективности управления государственными заказами в Российской Федерации и в ее субъектах. Автор считает, что использование показателя удельной экономии в системе госзаказа, а также оценки доли инновационных заказов в государственных закупках в качестве критериев оценки такой эффективности будет способствовать инновационному обновлению экономики страны.

Tychinsky Ilya Frankovich

Saint-Petersburg

North-West Institute of Administration of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

Candidate for PhD Degree of the Chair of Finance and State Regulating of the Economyr If_tychinsky@lenreg.ru

Key words:

innovation, public procurement, the Russian Federation, the criteria for evaluating the effectiveness

The article considers the problems of achieving efficiency in management of state orders in the Russian Federation and its subjects. The author believes that the use of unit cost in the system of state orders, as well as estimations of the share of innovative orders in public procurement as evaluation criteria of such efficiency, will contribute to innovative renewal of the country economy.

о <

Опыт стран Запада с развитой рыночной экономикой свидетельствует о том, что современное государство вынуждено все более внимательно относиться к расходованию общественных средств, находящихся в его распоряжении. Постоянно совершенствуются подходы к прокьюре-менту и, тем не менее, коррупционные потери в странах Европейского союза близки к 1% ВВП, что составляет сумму, близкую к 120 млрд евро. Существуют большие проблемы и в части допуска иностранных компаний к торгам. Так, ЕС выставляет на международные торги зака-

зов на сумму 327 млрд долларов, США — на 243 млрд долларов, Япония — на 27 млрд долларов, а цифры по Китаю можно вообще не принимать во внима-ние1. Очевидно, что подобные ограничения не способствуют развитию конкуренции, а напротив, могут рассматриваться как результат действия сил, заинтересованных в сохранении лазеек для коррупции.

1 Информационный выпуск 22 марта 2012 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.ewro-news/net (дата обращения: 04.02.2012).

2 Не менее сложна ситуация с государ-^ ственными закупками и в России. Бывший о Президент РФ Д. А. Медведев в своем о Послании Федеральному собранию от-го мечал, что в системе госзаказа страны х ежегодно один триллион рублей буквальна но «уходят в песок»1. Это значит, что ис-< чезает почти 20% бюджетных средств из т тех 5 трлн, что проходят через систему госзаказа. Проблема состояния бюджета и упорядоченности госзаказа связана теснее, чем это виделось ранее. В России на сегодняшний день в сфере государственных закупок существуют те же проблемы, что и в других странах. Огромный объем средств идет сегодня по линии государственного заказа или закупок для государственных нужд, очевидно, что их рост будет продолжаться и в дальнейшем. Это потребовало создания особых моделей управления государственными заказами, изучению которых сегодня уделяется значительное внимание, в том числе учеными Северо-Западного института управления РАНХиГС [2]. Выступая в качестве крупного заказчика, государство оказывается в трудном положении, ему нужно добиться качества приобретаемой услуги или продукта и одновременно выдержать сроки и объемы поставок, да еще и сэкономить максимально возможные суммы. Последнее обстоятельство создает новые возможности для коррупции, бороться с которыми чрезвычайно слож-но2. Ни в одной системе государственного заказа не удалось до настоящего времени решить эту задачу с достаточной полнотой. В докладе Следственного комитета Российской Федерации от 17 февраля 2011 г. прозвучало, что число коррупционных преступлений в России в 2010 г. возросло на 42% и составило почти 60 тыс. Из них 12 тыс. пришлось на факты взяточничества. На фоне снижения уровня общей преступности в стране на

1 Послание 2010 года президента РФ Федеральному собранию [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc;base=law;n= 123798 (дата обращения: 04.02.2012).

2 Иншуров В. Госзаказная коррупция // Санкт-Петербургские ведомости. 2008. 21 апреля.

12% коррупция явно не сдает своих позиций.

В ответ на этот рост Уголовный кодекс Российской Федерации был дополнен ст. 291.1, предусматривающей уголовную ответственность мздоимцев и их посредников, было объявлено о введении кратных штрафов за взятки. В 2010 г. в суды было направлено свыше 3,7 тыс. уголовных дел о даче и получении взяток, многие из которых не обходились без посредников.

Очевидно, что в современных условиях важно совершенствовать контроль и организацию в сфере государственных закупок, в том числе и как средство предупреждения и предотвращения коррупционных преступлений. Также вполне очевидно, что одними карательными мерами проблему не решить, нужны меры организационного и инновационного характера. С одной стороны, сама проблема инновационного развития России становится полем для развития различных серых схем, а с другой стороны, продиктованное благими намерениями стремление до предела формализовать процедуры государственного заказа способно начисто перекрыть кислород заказам, связанным с инновационной тематикой.

В стремлении избежать этой серьезной опасности появляются различные предложения, нацеленные на создание условий для вывода заказов инновационной тематики за пределы рамок Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. В частности предлагается моделировать известное явление туннельного эффекта в процедурах госзаказа, чтобы открывать инновационным работам «зеленую улицу»[4]. Но и здесь не все так просто и однозначно. Персонал, работающий в системе госзаказа, все более и более втягивается в сложные процедурные проблемы и специализируется на них. В этой связи трудно ожидать от людей, загруженных кропотливой работой, освоения новых хитроумных методик выявления и экс-

пертизы инноваций. Сегодня особую актуальность приобретают усовершенствованные методики автоматизированной обработки заявок для объективной электронной отфильтровки принципиально новых разработок. Ведь хорошо известно, что затраты на экспертизу большого количества заявок могут сами по себе оказаться непосильными для бюджета, а по времени просто невозможными. В Ленинградской области уже не первый год работает специализированная структура в составе Правительства области, и можно уже подвести некоторые предварительные итоги ее деятельности.

Вполне естественно, что вопросы размещения государственных заказов особенно обостряются в периоды экономических кризисов. Стесненное в средствах государство пытается экономить, и ситуация в этой связи нередко принимает драматический характер, когда как это, например, произошло в Греции, приходится урезать социальные выплаты населению. Для того чтобы не прибегать к крайним мерам, необходимо планомерно контролировать госрасходы, и в том числе вести мониторинг госзаказа и находить наименее болезненные пути экономии.

Что же на этом фоне может дать система госзаказа? Понятно, что какую-то экономию, весьма желательную сейчас. В этой системе, как известно, имеется федеральная и региональная составляющие, за каждую из них отвечают соответствующие органы власти. Попытаемся оценить возможности региональных властей в части экономии средств по линии госзаказа. Экономия денег из региональных бюджетов, несомненно, может заметно улучшить общее положение финансовой системы страны и внести свой вклад в идеологию экономии. Например, говоря о региональной системе госзаказа Ленобласти следует отметить, что в 2009-2010 гг. произошло двукратное падение объема госзаказа. Этот снизившийся объем составил всего лишь 7,26 млрд рублей. В 2010 г. началось его восстановление, и госзаказ вырос до 9,05 млрд рублей.

Работая в направлении рационализа- 2 ции закупок, Правительство Ленобласти ^ добилось в 2009 г.экономии в размере о 873 млн рублей. В 2010 г. жесткость о подходов к подрядчикам несколько т снизилась, и экономия составила толь- х ко 404 млн. В процентном отношении н экономия составляла 12,02% и 4,46% < от общей суммы госзаказа, постепенно т снижаясь и приближаясь к уровню 2-3%, характерному для предыдущего периода времени. Следует отметить, что в целом ожидать или требовать значительной экономии на госзаказе в нормальной, стабильно работающей экономике это контрпродуктивный подход. Снижение цены нередко приводит к существенному падению качества продукции, при этом специалисты системы госзаказа чаще всего не в силах предотвратить подобное развитие событий.

Опыт работы Комитета госзаказа Правительства Ленобласти дает еще и другое: рациональную оценку возможностей. Из полученных цифр легко определяется удельная экономия в расчете на миллион жителей региона, что позволяет сравнивать показатели разных регионов и оценивать общую экономию для консолидированного бюджета страны, а также возможности экономии в критических ситуациях без существенного ущерба для качества закупаемой продукции. Так, в 2009 г. это было 485 млн рублей на миллион жителей, а в 2010 г. 224 млн рублей. В масштабах всей России за данный временной период итоговый показатель составил 72 млрд и 33 млрд рублей за год соответственно, что дает 2,25 млрд 1,1 млрд долларов прогнозируемой экономии для страны. Такие цифры вполне сопоставимы с задачами, поставленными Правительством России по вышеприведенным факторам1. Понятно, что Правительство РФ не может давать конкретные задания каждому региону, кто и сколько должен сэкономить. Но знание порядка удельных показателей возможной экономии является весь-

1 В 2012-2013 годах будет хуже: интервью министра финансов Алексея Кудрина // Московский комсомолец. 2010. 12 октября.

2 ма важным ориентиром. Кроме того, из ^ рассмотренного материала видно, что о институциональные реформы на регио-о нальном уровне тоже могут быть весьма го результативными.

х Руководители федеральных минин стерств указывают, что состояние эко-< номики России весьма уязвимо, кроме т того, Россия оказалась в группе стран, наиболее пострадавших от финансового кризиса. В мае 2009 г. экономический спад достигал 11%. В период экономического кризиса внешний спрос упал, экспорт России снизился на 17% (без учета нефти и нефтепродуктов), и хотя долговая нагрузка в 2006-2007 гг. была относительно низкой, банки нуждались в постоянном притоке средств из-за границы.

Реализованный российскими властями комплекс антикризисных мер обошелся дорого(кредиты,полученные на длительные сроки, многие заемщики и не думают возвращать), а это еще одна угроза бюджету. На этом фоне встает вопрос об улучшении качества распоряжения наличествующими ресурсами. Очевидно, что для того чтобы улучшить ситуацию в сфере государственных финансов, нужны серьезные институциональные реформы. Следующий кризис, по мнению специалистов, без этого может стоить еще дороже. Правительство России признает, что национальная экономика не может прийти к устойчивому развитию без продуманных преобразований, главным направлением которых является поиск и внедрение инноваций [1].

В 2011 г. дефицит, или, по крайней мере, его большая часть финансировался не за счет Резервного фонда, а за счет заимствования на рынке. В 2010 г. из резерва ушло около 1,5 трлн рублей, а в 2011 г. — оставшиеся 240 млрд. Все, что сверх того, распределялось в виде заимствований, прежде всего внутренних. Приток капитала в 2011 г. не ожидался слишком большим, не ожидается он и сейчас, если только средняя цена на нефть не прыгнет выше 90-100 долларов, вот тогда можно будет ожидать дополнительного инфляционного давления.

Банковская система России располагает не более 400 млрд долларов, и если из

нее занимать каждый год по 40 млрд долларов, то это поднимет волну инфляции, подтолкнет рубль к девальвации. Скорее всего, этот риск проявится в 2012-2013 гг. Нужно еще раз изучить рынок, но А. Кудрин убеждал, что объемы государственных заимствований можно допустить на предельном уровне, а в крайнем случае, оперативно перевести их с внутренних на внешние1. По мнению бывшего министра финансов, Россия сейчас на тренде роста — это главный фактор, определяющий стабильность финансовой системы. Инвестиционных проектов становится все больше, но следует отметить, что Международный валютный фонд предупреждает, что в России сохраняются риски такого спекулятивного притока на волне скачков цен на нефть. До кризиса прямых иностранных инвестиций было больше 50 млрд долларов в год. В 2009 г. они составили 32-34 млрд долларов за первое полугодие, а в 2010 г. — уже 22 млрд. То есть прямые иностранные инвестиции снова пошли в рост. Эти деньги дал крупный бизнес, который работал в России, зная ситуацию с местными рисками. Для среднего и малого бизнеса российские риски пока опасны.

Доходы от приватизации госсобственности — еще один источник частичного покрытия дефицита бюджета, в этих целях необходимо в год привлекать до 10 млрд долларов2. А это возможно только при хорошей организации торгов, что хорошо известно из опыта работы Комитета госзаказа Ленобласти.

Есть предположения, что вступление страны в ВТО даст толчок российской экономике, позволит сформировать условия, при которых облегчается создание эффективных производств. Как только определяется ориентир, происходит мобилизация работы всей промышленности. 7-10 лет переходного периода означают, что есть время для встраивания в мировую систему разделения труда. Как только Россия выстроит эту систему, вероятность возникновения в стране новых, конкурентоспособных

1 В 2012-2013 годах будет хуже...

2 Там же.

на мировом рынке товаров возрастет, а значит, и появятся новые источники доходов [1]. Но, не дожидаясь затянувшегося вступления в ВТО, уже сегодня есть смысл на региональном уровне создавать систему критериев и ориентиров для экономики.

На этом все проблемы не заканчиваются. Для тех поставщиков, которые намереваются вступить в контрактные отношения с государственными структурами, все начинается с процесса поиска. Нужно найти подходящего заказчика, у которого можно получить заказ, соответствующий технологическим и информационным возможностям поставщика. Большая часть поисков заказчиков связана с определенным алгоритмом, и от выбора такого алгоритма зависит очень многое.

Процесс поиска заказа в системе госзакупок можно вполне сравнить с блужданием в лабиринте Минотавра. Для того чтобы иметь путеводную нить, нужно ее создать. В отличие от ситуации, возникшей для Тесея, нужно думать не столько о возвращении, сколько о нахождении нужного заказа и всех сопровождающих его документов.

Каждой точке пути в направлении искомой цели алгоритм присваивает весовой коэффициент ^п), который можно определить так: ^п) = g(n) + ^п). Здесь g(n) — это цена пути из начальной точки поиска в текущую. Цена пути определяется точно так же, как и в алгоритме Дейкстры. В простейшем случае — это сумма евклидовых расстояний между всеми точками пути. Можно взять в расчет виртуальное пространство информации, по которой пролегает путь, расстояние до объектов, которых надо опасаться. Вторая часть суммы — Н(п) — это примерная (эвристическая) цена пути из текущей точки в конечную (ее можно исчислять во времени или в деньгах). Задача определения этой цены

(не важно, в чем она выражена) услож- 2 няется тем, что самого пути в начальный ^ момент поиска еще нет. о

Можно представить, что в дальнейшем о движение по заданному пути будет об- т ладать такими же характеристиками, как х и раньше. Например, вы все время шли н с постоянной скоростью, и приходилось < один раз обходить препятствие в виде т лимита сроков или исправления документов. Значит, вполне возможно, что и оставшаяся часть пути будет не менее простой, да еще и попадется не один ограничитель. Это предположение может быть неверным, например, сразу после текущей точки начнется рутинное заполнение форм и их подготовка для передачи. Заменой традиционной схемы поиска, которая принимается как двухмерная, может быть сетевой график процесса оформления заявки. Тогда достаточно определить длину прямой (это будет критический путь), соединяющей текущую и конечную точки. Если умножить эту длину на среднюю «тяжесть» пути, то получится эвристическая цена оставшегося пути. Подобной заменой может быть система дат или формализованная информация о событиях. Таким образом, можно существенно разгрузить от рутинных операций персонал как со стороны заказчика, так и со стороны покупателя [3].

К сожалению, в составе показателей, включаемых в ежегодный доклад главы субъекта Федерации, среди 319 пунктов отсутствуют показатели удельной экономии в системе госзаказа и оценки доли инновационных заказов в государственных закупках. Такие требования могли бы послужить не только инновационному обновлению самой экономики, но и развитию современных технологий поиска, а также их внедрению в сферу госзаказа, использоваться в качестве довольно показательных критериев оценки эффективности управления госзаказом в регионах.

Литература

1. Алексашенко С., Миронов В., Мирошниченко Д. Российский кризис и антикризисный пакет: цели, масштабы, эффективность // Вопросы экономики. 2011. № 2. С. 21-27.

2. Каранатова Л. Г. Иностранные модели управления государственными заказами: вопросы теории и практики // Управленческое консультирование. 2011, № 1, С. 145-160.

< 3. Касихин В. В. Как стать создателем компьютерных игр. Краткое руководство. М.: Изд-во дом «Вильямс», 2006.

q 4. Яновский В. В. Туннельный эффект для барьеров инновационной экономики // Управленческое

I консультирование. 2008. № 4. С. 71-80.

х References

-О

I—

о 1. Aleksashenko S., Mironov V., Miroshnichenko D. Rossiyskiy krizis i antikrizisnyy paket: tseli,

^ masshtaby, effektivnost // Voprosy ekonomiki № 2, 2011. S. 21-27.

m 2. Karanatova LG. Inostrannye modeli upravleniya gosudarstvennymi zakazami: voprosy teorii i praktiki/L.G.Karanatova // Upravlencheskoe konsultirovanie 2011, № 1, S. 145-160.

3. Kasikhin V. V. Kak stat sozdatelem kompyuternykh igr. Kratkoe rukovodstvo. M.:Izd. Dom «Vilyams», 2006.

4. Yanovskiy V. V. Tunnelnyy effekt dlya barierov innovatsionnoy ekonomiki / V.V.Yanovskiy // Upravlencheskoe konsultirovanie. Aktualnye problemy gosudarstvennogo i munitsipalnogo upravleniya. 2008. № 4. S. 71-80.