CC BY
93
ЦАХАЕВ Г.Р.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗАКАЗ В СИСТЕМЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОДОВОЛЬСТВ ЕННОГО РЫНКА
Статья посвящена роли государственного заказа в экономической деятельности государства, в частности в регулировании продовольственного рынка. Важное место в научном исследовании отводится обобщению отечественного и зарубежного опыта реализации государственного заказа как основного инструмента регулирования продовольственного рынка. Выявлены основные функции государственного заказа: воспроизводственная, функция ценового регулирования, стимулирующая, социальная, инновационная. В работе разработаны теоретико-методические положения по формированию действенной системы поставок продукции для государственных нужд на региональном уровне с позиции эффективного расходования бюджетных средств и максимального удовлетворения заказов потребителей. Даны рекомендации и предложения по дальнейшему развитию института государственных закупок.
Ключевые слова: государственный заказ, государственные закупки, регулирование продовольственного рынка, опыт реализации государственного заказа, функции государственного заказа, инструмент регулирования продовольственного рынка.
TSAKHAYEV G.R.
THE STATE ORDER IN SYSTEM OF RE GULATION OF THE FOOD MARKET
Article is devoted to the role of Government in economic activities, especially in regulating food market. An important place in the study had a compilation of domestic and foreign experience of Government as the main regulatory tool of the food market. There were identifies the main features of the State order: reproductive function, price regulation, stimulating, innovative, and social. The developed theoretical-methodical provision on formation of effective system of deliveries for State needs at the regional level to the position effective spending of budgetary funds and the maximum satisfaction of customers orders. Recommendations and proposals on further development of the Institute of public procurement are given.
Keywords: State, public procurement, regulation of the food market, the experience of the State order, State order, the instrument of regulation of the food market.
Развитие продовольственного рынка зависит как от общенациональной институциональной системы, так и от рынка государственных заказов. С начала реформирования экономики вопросы, связанные с местом и ролью государственного заказа в экономической деятельности государства, являлись предметом дискуссий широкого круга отечественных ученых и специалистов. С начала перестройки господствовало мнение о том, что понятие «государственный заказ» — это пережиток планово-распределительной системы. В то же время мировой опыт свидетельствует о том, что государственный заказ широко используется в развитых странах мира как один из основных инструментов регулирования продовольственного рынка, является одним из важных элементов в системе поддержки стабильности в обществе, необходимым условием обеспечения экономического роста.
Рынок государственных заказов (закупок) является механизмом, с помощью которого осуществляется размещение и выполнение государственных заказов. Через систему контрактов на этом рынке осуществляются экономические и договорные связи государства (заказчика) с поставщиками (хозяйственными субъектами различных форм собственности). Об этом свидетельствует тот факт, что в странах Европейского союза (ЕС) в рамках создан единый европейский рынок государственных заказов. Государственные заказы в основных отраслях экономики используются как инструмент регулирования, позволяющий сориентировать местных производителей на принятие определенных решений, обеспечивающих конкурентоспособность экономики государства. Это в основном принятие решений в области вложений капитала и структурных преобразований для производства продукции. В странах ЕС общая сумма закупок по оценкам экспертов может достигать 15-20% совокупного ВВП Союза. В отраслях, использующих высокие технологии, доля государственных закупок может достигать до 50% объема производства.
В теории российского права государственный заказ рассматривается как выдаваемый государственными органами и оплачиваемый из средств государственного бюджета и внебюджетных фондов заказ на изготовление продукции, выпуск товаров, проведение работ, в которых заинтересовано государство. Такой заказ могут выполнять не только государственные, но и другие предприятия. Заказ обычно выдается на конкурсной основе.
В узком смысле под государственным заказом подразумевается конкретный перечень това-
ров, работ и услуг, закупаемых конкретным органом государственной власти. Целью государственного заказа является удовлетворение государственных нужд.
Государственный заказ — это способ прямого регулирования хозяйственных связей. В качестве элемента экономической деятельности государства госзаказ выполняет ряд важнейших функций, основные из которых приведены в табл.
В развитых странах мира государственный заказ используется как инструмент регулирования и программирования экономики, науки и техники, привлечения потенциала частного бизнеса к обеспечению экономического развития, решению острых социально-экономических задач. В этом случае государственный заказ оказывает стимулирующее воздействие на развитие экономики, науки и техники. Одновременно здесь проявляется и синергетический эффект.
Основные функции государственного заказа
Наименование Содержание
Функция ценового регулирования С помощью государственных заказов осуществляется косвенное влияние на цены
Стимулирующая функция Увеличение объемов государственных заказов является фактором роста совокупного спроса, что, в свою очередь, позволяет поддерживать и стимулировать отечественных производителей
Социальная функция Содействует реализации социально-экономической политики государства
Инновационная функция Госзаказ способствует формированию экономических предпосылок для создания инновационной продукции
В странах с развитой экономикой стимулирующая функция госзаказов позволяет решить следующие задачи:
- у государства появляется возможность требовать от исполнителей заказа определенных (заранее установленных) технических параметров закупаемой продукции;
- государство может потребовать от поставщиков использования инновационных достижений;
- у производителей товаров и услуг появляется стимул к внедрению инноваций, позволяющих добиться более высокого уровня конкурентоспособности продукции, что, в свою очередь, способствует развитие инноваций;
- госзаказы позволяют отобрать наиболее конкурентоспособных производителей и поставщиков конкретных товаров и услуг, а также исполнителей работ, что ведет к экономии бюджетных ресурсов и повышению эффективности их использования, способствует усилению экспортного потенциала и т. д., что, в конечном счете, ведет к росту национального дохода;
- государство, выступая в роли заказчика, нередко оказывается «первым покупателем» инновационной продукции, таким образом, оно разделяет риски и выгоды технологических проектов совместно с производителями.
Как следует из зарубежного опыта, стоимость приобретенных государством инновационных разработок (особенно в таких сферах, как здравоохранение, образование, энергетика и экология, транспортные услуги) составляет ежегодно около 435 млн евро в странах ЕС и 49 млрд долл. в США. Эти показатели эквивалентны 5-15% общего объема госзакупок этих стран [8].
Наиболее очевидны регулирующая и стимулирующая функции госзаказов на примере агропромышленного комплекса США и ЕС. В частности, правительство США устанавливает целевые фиксированные, так называемые «цены поддержки», по которым имеет право закупить сельскохозяйственную продукцию, произведенную фермерскими хозяйствами, для гарантирования национальным производителям минимального уровня дохода для расширенного воспроизводства.
Затем государство реализует приобретенную продукцию по рыночным ценам, которые могут отличаться от уровня фиксированных цен (могут быть как выше, так и ниже их уровня). При этом исполнители по госзаказам получают дополнительную прибыль в виде разницы между ценой реализации и закупочной в случае превышения первой из них. Таким же образом правительство США использует госзаказ для оказания помощи в штатах с высоким уровнем
[7].
Государственные заказы активно применяются как инструмент поддержки производителей сельскохозяйственной продукции также и в странах ЕС. Тем не менее принцип его использования в этих странах несколько отличается. Отличие заключается в том, что в странах ЕС гарантированные государством цены установлены на относительно более высоком уровне. Причем предельный уровень цен на импортируемые продукты и размер экспортных субсидий определяются на основе гарантированных государством цен [7].
Государственные заказы оказывают значительное влияние на региональную политику в сфере занятости населения. Оно проявляется в том, что преимущественное право заключения государственных контрактов принадлежит компаниям, функционирующим в наиболее трудоизбыточных регионах, что стимулирует создание новых рабочих мест на территории этих регионов.
Государство получает также возможность влияния на размер и структуру доходов, уровень заработной платы сотрудников отраслевых фирм-исполнителей государственных контрактов.
Благодаря стимулирующей функции госзаказов, государство регулирует процессы, влияющие на развитие конкуренции на национальном продовольственном рынке, способствуя повышению активности малого и среднего предпринимательства путем предоставления ему определенных привилегий.
Эффективностью системы государственных заказов на продовольствие (в частности уровнем закупочных цен) во многом определяется защищенность сельскохозяйственных товаропроизводителей от резких колебаний цен на продовольственных рынках.
Включение российского агропродовольственного рынка в мировую рыночную систему после вступления России во Всемирную торговую организацию (ВТО) обусловило необходимость расширения рынка для экспорта, улучшения условий для проникновения отечественных товаров на этот рынок, а также значительного повышения их конкурентоспособности.
Одним из основных средств повышения конкурентоспособности товаров являются государственные закупочные и товарные интервенции, позволяющие поддерживать условия нормальной конкурентной среды и компенсировать недостаточную в конкретной ситуации гибкость рыночной инфраструктуры.
Государственные закупочные интервенции проводятся при снижении цен на реализуемую сельскохозяйственную продукцию ниже минимальных расчетных цен путем закупки, в т. ч. на биржевых торгах, у сельскохозяйственных товаропроизводителей произведенной ими сельскохозяйственной продукции или путем проведения залоговых операций в отношении данной продукции.
Государственные товарные интервенции проводятся при росте цен на реализуемую сельскохозяйственную продукцию свыше максимальных расчетных цен путем продажи закупленной сельскохозяйственной продукции, в т. ч. на биржевых торгах.
Наличие необходимых продовольственных запасов позволяет государству не только поддерживать стабильность цен на внутреннем рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, но и обеспечить конкурентоспособность отечественных продовольственных товаров на мировом рынке.
Государственный заказ реализуется через государственные закупки. Государственные закупки — это процесс непосредственного осуществления государственного заказа уполномоченными органами государственного управления на конкурентном рынке. Причем — это конечный этап процесса реализации государственного заказа (приобретения товаров, работ и услуг для государственных нужд).
Согласно Федеральному закону от 2 декабря 1994 г. № 53-Ф3 о закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд, государственная закупка — это форма организованного приобретения государством сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия у товаропроизводителей (поставщиков) для последующей переработки или реализации потребителю (покупателю) на взаимовыгодных договорных условиях.
За годы реформирования правительством Российской Федерации каждый год менялись подходы к организации закупок и поставок сельскохозяйственной продукции. Если до 1991 г. закупочные цены превышали розничные цены и перерабатывающие предприятия дотировались государством, то теперь сложилась обратная картина: розничные цены значительно превышают закупочные из-за роста доходов посреднических структур.
При этом доля закупочной цены в розничной цене продукции постоянно сокращается, что приводит к увеличению диспаритета цен на сельскохозяйственную продукцию, с одной стороны, и технику, топливо, корма, с другой. Доходность перерабатывающей промышленности превышает рост доходов в сельском хозяйстве. Все это обусловливает низкую рентабельность, а на многих хозяйствах и убыточность производства, высокую себестоимость и, как следствие, низкую конкурентоспособность отечественных продовольственных товаров.
В Российской Федерации установлены два уровня формирования заказов на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия:
- для федеральных государственных нужд (федеральный фонд);
- для региональных государственных нужд (региональные фонды).
Федеральный фонд создается с целью удовлетворения потребностей в сельскохозяйственной продукции, сырье и продовольствии районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, экологически загрязненных территорий, сил обороны и государственной безопас-
ности и приравненных к ним спецпотребителей независимо от их размещения, городов Москвы и Санкт-Петербурга, формирования государственных продовольственных резервов и оперативного резерва правительства Российской Федерации, обеспечения экспортных поставок.
Система государственного резерва в РФ сегодня состоит из Федерального агентства по государственным резервам (Росрезерв), подведомственного Минэкономразвития и торговли России; территориальных управлений в каждом федеральном округе; территориальных отделов в различных субъектах федерации. (Республика Дагестан входит в состав Северо-Кавказского федерального округа, образованного в январе 2010 г.).
Правительство Российской Федерации определяет перечень и объемы закупок и поставок сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в федеральный фонд. Федеральный фонд формируется преимущественно внутри страны (в зонах товарного производства) на основе договоров. При отсутствии или недостатке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на территории Российской Федерации он формируется за ее пределами.
Для удовлетворения потребностей субъектов Российской Федерации в сельскохозяйственной продукции, сырье и продовольствии создаются региональные фонды. Формированием перечня и объемов закупок и поставок сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в региональный фонд занимается орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Региональный фонд формируется как внутри региона на договорной основе с товаропроизводителями (поставщиками), включая личные подсобные хозяйства, так и за его пределами.
Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации выступают гарантами закупки сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия по заключенным договорам у товаропроизводителей (поставщиков) и перерабатывающих предприятий1.
В структуре расходов федерального бюджета в России государственные заказы всегда имели и сегодня имеют высокий удельный вес. К примеру, по данным Министерства экономического развития и торговли РФ (МЭРТ) объем закупок для государственных нужд стабильно растет. Так, если в 2000 г. он составлял 230,9 млрд руб. то в 2005 г. — 1092 млрд руб. (почти в 5 раз больше). В 2006 г. консолидированный государственный заказ достиг 2 трлн руб., что составляло около 32% федерального бюджета. В 2009 г. Минобороны распоряжалось бюджетными деньгами в размере 898,4 млрд руб., из которых львиная доля пошла на госзакупки. В бюджете на 2009 г. на тыловые закупки выделено 120,1 млрд руб. (8,7% всего оборонзаказа): на ГСМ — 58,4 млрд руб., на продовольствие — 27,2 млрд руб., на одежду — 9 млрд руб. Сейчас в сферу обеспечения государственных и муниципальных нужд ежегодно привлекается до 5 трлн руб. [4].
Государственный заказ сегодня может стать одним из важных инструментов распределения бюджетных средств, позволяющих эффективно реализовать приоритетные национальные проекты во многих областях (здравоохранении, образовании, жилья, агропромышленного комплекса). В связи с этим вопросы, связанные с формированием эффективной системы организации и управления государственными заказами, имеет большое значение.
В странах с развитой рыночной экономикой государственные закупки являются результатом длительного эволюционного развития. В России в переходный к рыночной экономике период система планового формирования фондов сельскохозяйственных продуктов была разрушена. Начиная с 1987 г. до союзных и автономных республик, краев и областей вместо плана закупок доводились планы поставок в общесоюзный и республиканский фонды мяса, мясопродуктов, молока, молокопродуктов, яиц, картофеля, овощей и др.
Целью нового порядка планирования госзакупок было расширение инициативы, повышение заинтересованности и ответственности сельскохозяйственных предприятий и местных органов в увеличении производства нужной стране продукции и продажи ее государству.
В условиях трансформации экономики претерпели изменения концепция, принципы и механизмы размещения государственного заказа. В переходный период в условиях отмены обязательного госзаказа основные принципы взаимоотношений контрагентов по поставкам продукции для государственных нужд регулировались в законодательных актах принятых в 1992 и 1994 гг..2
В этих документах законодательно были закреплены понятия «федеральные государственные нужды» и «государственный контракт». Здесь же было указано на необходимость конкурсного размещения заказов. Вместе с тем эти нормативные документы не обеспечивали обя-
1 Сельскохозяйственная продукция, сырье и продовольствие, поставляемые для государственных нужд, по качеству должны соответствовать государственным стандартам, техническим условиям, медикобиологическим и санитарным нормам, особым условиям, устанавливаемым договорами.
2 Базовыми законами являлись: Закон Российской Федерации о поставках продукции и товаров для государственных нужд от 28 мая 1992 г., Федеральный закон о поставках продукции для федеральных государственных нужд от 13 декабря 1994 г. [1, 2].
зательности конкурентного, конкурсного принципа размещения заказов.
Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд содержал комплекс мер, направленных на реформирование системы государственных заказов. К основным направлениям реформирования системы государственных заказов являются следующие:
1. Развитие нормативной правовой базы государственного рынка товаров и услуг. В рамках этого направления предусматривается систематизация законодательства РФ о государственных и муниципальных закупках, принятие согласованных документов, регламентирующих правовые и процедурные вопросы закупок. Данный закон должен стать универсальным, нивелировать те недостатки и разночтения, которые существовали в ранних нормативных актах3.
2. Совершенствование и регламентация всей технологии (правил, порядка и процедур) закупок. В законе уточнены положения, которые регулируют порядок размещения заказов, установлена возможность проведения закупок посредством проведения аукционов, в т. ч. открытых аукционов в электронной форме, введены закупки на товарной бирже, регламентирована процедурная часть организации и проведения размещения государственного и муниципального заказов.
3. Создание системы оперативного контроля и аудита проведения конкурсных процедур, эффективности бюджетных расходов. В законе указано на необходимость размещения всей информации о проведении торгов и сведений о заключенных контрактах на официальных сайтах по закупкам. Это позволит обеспечить прозрачность процедур размещения государственного (муниципального) заказа.
В настоящее время существует Единый федеральный реестр государственных закупок и контрактов, в котором содержатся сведения о наименовании заказчика, источнике финансирования, процедуре размещения заказа, наименовании и местонахождении поставщика, номенклатуре и цене закупаемой продукции, информацию о заключении контракта.
Для усиления контроля в области осуществления государственных закупок приняты Постановление Правительства РФ о назначении федерального контрольного органа в сфере размещения заказов (с 2006 г. — Федеральная антимонопольная служба (ФАС) России) и о назначении органа, уполномоченного на ведение федерального реестра контрактов (Федеральное казначейство, начиная с 2007 г.).
Для усиления контроля в системе государственных закупок предусматривается также реализация комплекса мер, способствующих повышению ответственности должностных лиц за срыв сроков поставки, недопоставку, закупку некачественного товара и др. В связи с этим внесены необходимые изменения в Кодекс РФ об административных нарушениях (статьи 7.297.32).
Законом также определены меры, способствующие поддержке социально уязвимых групп населения и малого бизнеса в виде преференций учреждениям уголовно-исполнительной системы, организациям инвалидов, субъектам малого предпринимательства.
В целом реформа системы государственных заказов направлена на формирование конкурсной, эффективной и прозрачной системы размещения государственных (муниципальных) заказов, заключения государственных (муниципальных) контрактов.
Эффективное функционирование государственного заказа будет способствовать созданию определенных предпосылок для установления сбалансированных пропорций спроса и предложения на продовольственном рынке, формированию необходимых страховых запасов продукции и резервных фондов, а также конкурентных условий на рынке продовольствия и сельскохозяйственного сырья.
Литература
1. Закон Российской Федерации от 28.05.1992 № 2859-1 о поставках продукции и товаров для государственных нужд». — URL : http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=516.
2. Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ о поставках продукции для федеральных государственных нужд (с изменениями и дополнениями). — URL : http://base.garant.ru/10103427/.
3. Федеральный закон от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (с изменениями и дополнениями). — URL : http://base.garant.ru/12144749/.
4. Анчишкина, О. В. Госзаказ в откате //Российская газета. Федеральный вып. 23 сентября 2010 г.
5. Дохолян, С. В., Ибрагимов, М.-Т.А., Халималов, М. М. Теоретико-методологические аспекты продовольственной безопасности // Региональные проблемы преобразования экономики. 2012. № 4. С. 161—
3 В этих целях 2 февраля 2006 г. принят Федеральный закон № 19 ФЗ, вносящий соответствующие необходимые изменения в целый ряд федеральных законов, в первую очередь в Гражданский и Бюджетный кодексы, Кодекс об административных правонарушениях [3] .
169.
6. Дохолян, С. В., Умавов, Ю. Д. Развитие ресурсного потенциала агропромышленного комплекса в системе регионального воспроизводства //Региональные проблемы преобразования экономики. 2011. № 4. С.101—118.
7. Покровская, В. В, Ускова, Е. А. Современный зарубежный опыт в области развития государственных закупок //Российский внешнеэкономический вестник. 2008. № 3 (март). С. 25-38.
8. Pre-commercial procurement of innovation. A missing link in the European Innovation cycle : Report of the national 1ST Directors Forum //European Commission Working group on Public Procurement. 2006. March.
