CC BY
51
Возможности и перспективы инновационной технологии государственно-частного партнерства в финансировании транспортной
инфраструктуры
Possibilities and perspectives of innovative technology of public-private partnership in financing of transport infrastructure
Попадюк Татьяна Геннадьевна доктор экономических наук, профессор кафедры «Инвестиции и инновации» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации
Шевёлкина Ксения Леонидовна аспирант кафедры «Инвестиции и инновации» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации
Аннотация
В статье проведено исследование потенциала государственно-частного партнерства, как инновационной технологии финансирования транспортной инфраструктуры. Транспортная инфраструктура представляет собой совокупность предприятий всех отраслей транспорта, как выполняющих перевозки, так и обеспечивающих их выполнение и обслуживание. Важнейшей ее компонентой являются автомобильные дороги. От их состояния во многом зависит развитие транспортной системы страны в
целом. Транспортная инфраструктура находится в ведении государства, партнерство государства с частным сектором в вопросах ее финансирования может принести большую выгоду за счет оптимизации в расходовании средств федерального бюджета, обеспечении надлежащего качества возводимых объектов и их эффективной эксплуатации.
Annotation
The article researches into potential of public-private partnership as an innovative technology of financing of transportation infrastructure. Transportation infrastructure is a holistic set of enterprises of all transportation industries: those involved in transportation itself and those involved in maintenance. Roads represent the most important component of the transportation infrastructure. Their condition significantly influences country's transportation system as a whole. The transportation system is under the authority of the Government. Partnership of the Government with the private sector when it comes to financing may yield significant benefits because of federal budget optimization, adherence to rigorous quality standards, and efficient usage of facilities
Ключевые слова
Государственно-частное партнерство, транспортная инфраструктура, инновационные технологии, инвестиции, риски, финансирование.
Keywords
Public-private partnerships, transport infrastructure, innovative technology, investment, risk, financing.
На сегодняшний день инфраструктурная составляющая российской экономики остается одной из наиболее недоинвестированных сфер экономики, что во многом объясняет недостаточный уровень ее развитая. Особенно актуальной становится развитие транспортной инфраструктуры в
России. Приоритетность ее развития для успешного проведения качественных структурных преобразований российской экономике была заявлена в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию еще в 2004 г.
В рамках исследования под транспортной инфраструктурой понимается следующая совокупность: автодороги (дорожное полотно, дорожное покрытие), инженерные сооружения, предназначенные для движения транспортных средств (мостовые конструкции, путепроводы, эстакады), гидротехнические сооружения (туннели), объекты дорожного сервиса, элементы обустройства дорог, дорожные службы обслуживания). Ответственность за развитие инфраструктуры транспорта в стране, сопряженную с высокими затратами, традиционно несут органы государственного и муниципального управления. В ближайшей среднесрочной перспективе в России приоритетными обозначены проекты по строительству новых и реконструкции уже существующих объектов транспортной инфраструктуры, объемы финансирования которые выходят за пределы возможностей региональных и городских бюджетов. Следовательно, реализация проектов потребует привлечения различных источников внебюджетного финансирования, в том числе за счет участия частного капитала, вместе с тем по оценкам Минтранса России, ежегодный дефицит частных инвестиций составляет 650 млрд. рублей в год.
Мировой опыт показывает, что успешное решение проблемы преодоления недостатка инвестиций на федеральном, региональном и муниципальном уровнях для развития и инновационного обновления инфраструктуры возможно на основе широкого использования механизмов государственно-частного партнерства.
Предполагается, что механизм ГЧП, поможет решить приоритетную задачу создания современной транспортной инфраструктуры при оптимальных затратах средств федерального бюджета и обеспечении
надлежащего качества возводимых объектов и их эффективной эксплуатации.
Освоение в России инновационной технологии государственно-частного партнерства в финансировании транспортной инфраструктуры приведет к ожидаемым результатам, если будет учитывать мировой опыт использования этой технологии и ряд важных особенностей транспортной инфраструктуры, что придает специфику проектам ГЧП в этой сфере.
С одной стороны, транспортная инфраструктура является сферой ответственности государства и государство заинтересовано в ее развитии, с другой - в развитии транспортной инфраструктуры заинтересован бизнес. Наблюдается явное переплетение интересов государства и бизнеса: развитие инфраструктурных объектов, в частности, автодорог, позволяет снижать транспортные издержки, влияет на увеличение скорости пассажиро- и грузоперевозок, сокращает ограничения пропускной способности, повышает доступность транспортных услуг населению и улучшению инвестиционного климата в стране в целом.
Развитие транспортной инфраструктуры требует освоения и внедрения передовых строительных технологий, использования современной дорожно-строительной техники, новых подходов к организации и осуществлению инвестиционных проектов. Предложить технологии, инструментарий для их реализации, посредством которых можно не только оптимизировать стоимость и сроки строительства новых дорог, но и значительно увеличить срок их эксплуатации повышением качества может именно частный сектор.
Важной отличительной характеристикой проектов в области транспортной инфраструктуры является потребность в крупных инвестициях на начальных этапах проекта и повышенном риске, так как срок эксплуатации транспортной инфраструктуры является продолжительным,
амортизационные отчисления рассчитываются на продолжительное время, прогнозы денежных потоков наполнены рисками, и как следствие, доходы от реализации проекта зачастую имеют весомые отклонения от плановых значений. Высокие риски могут быть связаны с недополучением запланированных доходов из-за низкого трафика на автомобильной трассе. Именно оценка рисков, их ограничение и разделение является фундаментальными элементами для структурирования ГЧП-проекта. Многочисленные риски могут быть уменьшены благодаря соответствующим мерам по созданию среды и организации проекта. Оставшиеся риски должны быть распределены между партнерами, согласно принципу возложения риска на того партнера, которому легче его выдержать в зависимости от прибылей, которые они могут получить от проекта, и следуя понятию равновесия контракта.
Согласно исследованию А. Андерсена и Лондонской Школы Экономики1, в 60 процентах рассмотренных случаев экономия издержек при реализации проекта ГЧП является результатом грамотного распределения рисков, в 6 из 17 инфраструктурных проектах оптимальное соотношение цены и качества было достигнуто именно за счет распределения рисков.
Механизм ГЧП с позиции финансирования инфраструктурных проектов, представляет собой привлечение дополнительных ресурсов частного бизнеса в правовом поле действующей законодательной базы для снижения финансового бремени государства и повышения эффективности расходования бюджетных средств в сферах экономики, традиционно находящихся в государственном ведении, создавая при этом условия достижения прогнозируемой доходности и снижения финансовых рисков частного бизнеса, вовлеченного в ГЧП-проекты через систему гарантий со стороны государства (гарантии минимального трафика/дохода, гарантии
1 Arthur Andersen and Enterprise LSE (London School of Economist) (2000), "Value for Money
Drivers in the Private Finance Initiative", report commissioned by the Treasury Taskforce, London.
кредитных выплат, механизмы компенсаций по валютным и процентным рискам, гарантии доходности на акционерный капитал, гарантии по политическим рискам).
Как показывает статистика, в России вопрос правильного распределения выделяемых государством средств на модернизацию транспортной инфраструктуры стоит достаточно остро. В сфере дорожного хозяйства осваивается меньше бюджетных средств, чем планируется.
Весьма эффективным в этой связи представляется механизм проектного финансирования. При проектном финансировании источником расходов являются денежные потоки, генерируемые во время реализации проекта. Одним из важнейших принципов проектного финансирования является принцип целевого использования средств, который позволяет решать проблемы и недофинансирования, и нецелевого использования бюджетных средств. Исполнение этого принципа обеспечивается созданием специальной проектной компании для реализации проекта. Активы и обязательства по проекту находятся на балансе этой компании, а не ее акционеров. Для инвестора чрезвычайно важно контролировать целевое использование вложений, так как в случае нерационального использования средств возможности проектной компании обслуживать свои обязательства и повышать свою капитализацию снижаются.
Особенности проектного финансирования обусловлены присутствием в качестве субъекта государства со своими экономическими интересами, что влияет на уровень доходности проекта, придает специфику механизму распределения рисков и доходов по ГЧП проекту, позволяет задействовать возможности государства по привлечению долгового финансирования (в том числе с помощью выпуска инфраструктурных облигаций (на долгосрочные инфраструктурные проекты) государством предоставляются гарантии по выпускаемым облигациям, что делает их привлекательными для большего числа участников рынка и позволяет снизить возможность возникновения рисков).
Сущностные черты проектного финансирования позволяют сформулировать основные преимущества проектного финансирования:
обязательства проектной компании не отражаются в балансе государственного партнера или акционеров и, следовательно, не оказывают влияния на их кредитную привлекательность;
при использовании проектного финансирования часть рисков перекладывается на кредиторов в обмен на получение ими более высокой маржи по сравнению с обычным корпоративным кредитованием;
проектное финансирование обеспечивает более выгодную средневзвешенную стоимость капитала по сравнению с чистым финансированием из собственных средств;
проектное финансирование способствует использованию более прозрачного механизма распределения рисков и создает стимулы для повышения качества работы всех участников проекта и эффективного управления рисками;
целевой характер финансирования;
гарантии государств - участников финансовых учреждений; высокая степень контроля;
широкое привлечение иностранных инвестиций.
В отличие от традиционных форм кредитования, проектное финансирование позволяет:
- сконцентрировать значительные денежные ресурсы на решении конкретной хозяйственной задачи, существенно снижая риск благодаря значительному числу участников соглашения;
- более достоверно оценить платежеспособность и надежность заемщика;
- рассмотреть весь инвестиционный проект с точки зрения жизнеспособности, эффективности, реализуемости, обеспеченности и рисков;
- прогнозировать результат реализации инвестиционного проекта;
- предоставляет возможность инициаторам инвестиционных проектов снизить затраты по погашению долгов; установить долгосрочные отношения с поставщиками сырья и материалов; обеспечить финансируемые объекты поддержкой национальных и международных кредитно-финансовых организаций.
Схема финансирования транспортной инфраструктуры на основе механизма ГЧП в сравнении с прямым бюджетным финансированием имеет ряд преимуществ именно за счет заинтересованности и возможности частного сектора управлять и влиять на факторы, которые способны вызвать отклонение реальных показателей инвестиционного проекта от планируемых. К данным факторам можно причислить все, что может отрицательным образом сказаться на издержках или прибыли проекта. Так, например, во избежание столкновения с финансовыми рисками, частный сектор стремиться реализовать проект без просрочек и тщательно прогнозировать затраты. Государство не обладает той же мотивацией, что и частный сектор, так как им не движет стремление к извлечению прибыли. Посредством привлечения частного сектора к партнерству, в ГЧП партнерстве появляется мотивированность, по природе присущая частному сектору. Кроме того, привлекая частный сектор, государство решает проблемы, связанные с дефицитом финансовых средств.
Так, согласно британскому исследованию2, государства, использующие механизм ГЧП для предоставления услуг, сэкономили в 2004 году до 30% средств за счет привлечения частного сектора. Более того, отчет Счетной палаты Великобритании3 выявил, что только в 22 процентах проектов ГЧП прослеживалось превышение затрат, и в 24 процентах были выявлены
2 Исследование Фурье и Бургер (Hodge, G.A. (2004), «The Risky Business of Publoc-private Partnerships», Australian Journal of Public Administration, 63 (4), 37-49
3 National Audit Office (2003), PFI: Construction Performance. Report by Comptroller and Auditor General, HC 371 Session 2002-2003.
временные задержки в реализации проектов, в то время как при использовании модели традиционным бюджетным финансированием цифры по указанным показателям составляют 73 и 70 процентов соответственно.
В настоящее время существует множество классификаций ГЧП-моделей. При разработке классификации моделей ГЧП учитывают: особенности национальных законодательств и специфику национальных правоприменительных практик, наличие соответствующей инфраструктуры, региональную специфику отбора ГЧП-проектов и его участников, схемы распределения инвестиционно-инновационных рисков, отраслевую принадлежность проекта и т.д.). Однако, наиболее обоснованной и широко используемой в мировой практике (в различных версиях и модификациях), по-нашему мнению, является классификация ГЧП-моделей, разработанная Всемирным банком. В рамках проблемы исследования в предложенной нами на основе версии Всемирного банка классификации делается акцент на финансовую составляющую механизма ГЧП. Поэтому в классификационные признаки вводятся финансовые параметры. Классификация моделей ГЧП с учетом финансовой составляющей приведена на рис. 1.
Контр акты на у пр явление и арендные договоры (Management and Lease Contracts)
1
-частная компания получает государственный объект в управление или в аренду на фиксированный срок;
-инвестиции осуществляет государство;
-в контракте управления риски несет государство, в арендном договоре операционныйриск несет частная компания.
ГЧП - модели
Концессии
-частная компания несет операционный и инвестиционный риски
ж
Основные виды концессий: -восстановление (реконструкция, модернизация)—эксплуатация-передача (Rehabilitation-Operate-Transfer, ROT);
-вое становление-аренда-передача (Reh abilitation-L ease-Transfer. RLT);
-строительство-эксплуатация-передача (Rehabilitation-Operate-Transfer, ВОТ)
Проекг^к предполагаютие строительство нового объекта (Greenfield Projects)
-частная компания строит и эксплуатирует новые производственные мощности в течение срока контракта
JT
Частичная приватизация (Divestiture)
Основные виды контрактов: -строит ельство-аренда-владение (Build-Lease-Own, BLO); -строительство-владение-передача (Build-Own-Transfer j ВОТ); -строит ельство-владение-эксплуатация-передача (Build-Own-Operate-Transfer. BOOT); - про ектиро вание -стр оител ьс тво -владение-эксплуатация (Design-Build-Own-Operate, DBOO)
Рис. 1 Классификация ГЧП-моделей4
-частная компания приобретает пакет акций объекта, находящегося в государственной собственности (или наоборот);
-государство передает ей (или приобретает у нее) некоторые правомочия прав собственности на объект;
-государство устанавливает определенные требования того, как объект будет
совершенствоваться, в граждане — обслуживаться.
Рис. 1 Классификация ГЧП-моделей4
Помимо модели концессий по реализации ГЧП-проектов, предусматривающих последующую платную эксплуатацию созданных объектов, развивается модель контрактов жизненного цикла, предполагающая эксплуатацию объектов на бесплатной основе. Контракты жизненного цикла как правило, включают определенные стадии жизненного цикла объекта партнерства - проектирование объекта, его строительство или реконструкция, включая необходимые работы по его содержанию и ремонту. При этом оператор проекта - частный инвестор не взимает плату с пользователей инфраструктурного объекта, а возмещает инвестиции за счет бюджетных средств. В отличие от традиционных подрядных контрактов на строительство и содержание объектов транспортной инфраструктуры, в частности автомобильных дорог, контракты жизненного цикла позволяют более эффективно управлять качеством создаваемого объекта. Это обеспечивается тем, что размер вознаграждения частного партнера-инвестора зависит от объема выполненных работ. Платежи частному партнеру государственный участник начинает только с момента начала эксплуатации объекта (за исключением реализации инвестиционных соглашений на предпроектной стадии в случае положительной реализации), что стимулирует частного партнера строить объект в более сжатые сроки. При этом частный партнер мотивирован на повышение качества проектирования и строительства. Таким образом, ответственность и заинтересованность в эффективности результатов деятельности на всех этапах жизни объекта партнерства концентрируется у одного лица - подрядчика по комплексному
Рисунок 1 составлен автором по материалам исследования, основываясь на версии Всемирного банка.
долгосрочному контракту. Схема контрактов жизненного цикла позволит государству добиться существенного снижения стоимости объекта и его обслуживания, сократить сроки создания и ввода в эксплуатацию объектов транспортной инфраструктуры и избавиться от непредсказуемости будущих затрат на поддержание инфраструктуры в хорошем состоянии.
Важно отметить, что в соответствии с договором концессии, государство гарантирует концессионеру минимальный объем выручки. Для обеспечения возможности сопоставления влияния отдельных факторов на финансовую эффективность проекта, при анализе рисков, которые несет концессионер, необходимо оценивать их влияние на объем требуемых государственных субсидий (при предпосылке обеспечения целевой доходности концессионера). Результаты проведенного анализа чувствительности показали, что наиболее существенное влияние на объемы требуемой государственной субсидии оказывает риск изменения транспортных потоков: при снижении уровня транспортных потоков на 20%, доля требуемой субсидии в общем объеме затрат составит 67%, что на 21% превышает соответствующий показатель для планового сценария. Также, существенное влияние оказывают такие факторы, как изменение обменного курса, увеличение темпов инфляции, методика зачета/возмещения НДС и другие.
Основываясь на результатах анализа, можно предложить следующие способы снижения уровня рисков по проекту:
- Государство должно урегулировать налоговые вопросы, поскольку в случае признания передачи дороги государству в качестве реализации и невозможности возмещения НДС по субсидии на строительство требуемый уровень государственной поддержки может возрасти дополнительно на 19%;
- Риски по росту обменного курса могут быть уменьшены путем перевода части долга в рубли;
- Государство должно взвешенно подходить к вопросу передачи рисков частному сектору, поскольку в случае передачи слишком большого объема
рисков инвесторы потребуют увеличение ВНД, что приведет к значительному увеличению требуемого размера государственной поддержки.
- Описание влияния рассмотренных рисков на требуемый объем государственной поддержки, приведено в следующих разделах.
Ускоряя реализацию проектов, государственно-частное партнерство содействует ускорению модернизации экономики страны. Развивается инфраструктура и быстрее внедряются новые технологии. При осуществлении проектов, ориентированных на качество услуг, быстрее происходит адаптация к спросу, что позволяет в более короткие сроки модернизировать экономику. Вследствие этого появляются колоссальные косвенные выгоды для экономического развития страны.
Кроме облегчения бюджетных долгов, использование удачных схем создания государственно-частного партнерства - при условии их применения в подходящих проектах, позволяет оптимизировать проектные решения и повысить прибыль по вложенным инвестициям по сравнению со схемами государственного рынка услуг. Данные преимущества можно выразить в следующих элементах:
- лучшая интеграция и взаимоувязка между фазами проектирования, строительства и эксплуатации объекта при условии проведения тендера, единого для всех этапов;
- новаторская концепция, современные инженерные решения и эффективное управление;
- акцент на качество обслуживания пользователей - клиентов;
- подход, целью которого является минимизация затрат по проекту на весь срок (инвестиции, содержание и эксплуатация);
- лучшее использование капитала и получение дополнительных доходов.
Участники государственно-частного партнерства априори не могут преследовать только финансовые цели. Социально-экономическая польза
должна лежать в основе создания государственно-частного партнерства, и прежде всего потому, что проект, который будет финансироваться большей частью из доходов от его эксплуатации, должен разрабатываться в целях обеспечения лучшего обслуживания по лучшей цене, которая могла бы удовлетворить самый широкий круг населения.
Библиографический список
1. Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 319 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы"
3. Варнавский В.Г., Клименко А.В., Королев В.А. и др. Государственно-частное партнерство: теория и практика. - М.: Изд. дом Гос. университета Высшей школы экономики, 2010 г. - 287 с.
4. Белозеров О.В. Создание эффективной системы инвестирования в автодорожную отрасль // М.: Транспорт Российской Федерации. - 2006. -№ 4.
5. ГЧП Журнал. - 2013 г. - № 1, февраль.
