CC BY
191
Усачев Егор Евгениевич, аспирант кафедры «Финансы и менеджмент» (953)4231074, egorrus71@yandex.т., Россия, Тула, Тульский государственный университет
METHODOLOGICAL BASES OF CLUSTERING IN TRANSPOTRTSPHERE
E.E. Usachov
The article describes the features and benefits of the cluster approach to regional development. Considered the characteristics of the transport-logistics cluster.
Key words: the cluster approach, a sectoral approach, cluster, transport and logistics cluster, transportation and logistics centre.
Usachev Egor Evgenievich, postgraduate, (953)4231074, [email protected] , Russia, Tula, Tula State University
УДК 338.47:625.71.8
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МЕХАНИЗМОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТОВ ДОРОЖНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ РОССИИ
Е.Е. Усачев
Выполнен анализ состояния дорожной инфраструктуры России. Выявлены проблемы, препятствующие развитию института государственно-частного партнерства при реализации проектов дорожного строительства, а также рассмотрены возможные пути их решения.
Ключевые слова: дорожная инфраструктура, государственно-частное партнерство, концессия, контракт жизненного цикла.
Транспортная инфраструктура является ключевой составляющей в модернизации и развитии любой экономики, но для такой территориально масштабной страны, как Россия, это приобретает ключевое значение. Проводимый сейчас руководством государства курс на модернизацию и повышение эффективности требует решения стратегически важной задачи улучшения транспортной доступности территорий, что создает необходимые предпосылки для диверсификации всей экономики, интенсификации экономического роста и развития регионов.
Важнейшим условием решения данной задачи является формирование в предельно короткие сроки опорной сети автомобильных дорог федерального и регионального значения, призванных обеспечить ускоренное
движение грузовых и пассажиропотоков в международном и межрегиональном сообщении. Это подтверждается статистическими данными за 2011 год [6]: на долю автотранспорта пришлось более половины грузов, перевезенных всеми видами транспорта. Более того, за последние десять лет рост уровня автомобилизации в России в пять раз превысил прирост протяженности автомобильных дорог. В этих условиях особое значение приобретает задача синхронизации экономического развития страны и ее транспортной инфраструктуры.
Необходимо отметить, что для всей истории постсоветской России характерна длительная стагнация дорожной инфраструктуры. По данным Росстата [9], ВВП за 2000-2011 годы вырос более чем в 7 раз, грузооборот - на 40%, однако протяженность автомобильных дорог осталась практически прежней (рис. 1). Отставание привело к тому, что перевозки стали одним из главных сдерживающих факторов для развития многих отраслей экономики.
2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Общий грузооборот РФ (млрд тонн/км
Реальный ВВП (млрд руб)
Протяженность автодорог общего пользования с твердым покрытием
Рис. 1 Изменение ВВП, грузооборота и протяженности автомобильных дорог (2000-2011гг.)
Сложившаяся сегодня ситуация с транспортной инфраструктурой стала возможной вследствие ряда нерешенных проблем, центральной из которых являлось длительное недофинансирование, либо финансирование по остаточному принципу сферы строительства, реконструкции и эксплуатации автодорожной сети страны. Это обусловлено как ограниченностью региональных бюджетов, так и слабым вовлечением бизнеса. По экспертным оценкам [6], на каждый рубль госинвестиций приходится рубль от частных компаний, тогда как в США на доллар государственных денег приходится 3
доллара внебюджетных источников. Зачастую проводимые на местах тендеры на дорожные работы оказываются малоэффективными из-за высокой коррумпированности всей отрасли, а это приводим к отсутствию конкуренции и негативно влияет на цены и качество дорожных работ.
Поэтому первостепенной задачей является привлечение частного капитала в дорожную инфраструктуру, т.е. развитие института государственно-частного партнерства (ГЧП). Мировой опыт показал сложность реализации механизмов ГЧП, особенно в части их юридической и организационной составляющей. До недавнего времени основной проблемой развития ГЧП в России была ограниченность существующего законодательства. Поэтому, в 2011 году эту тему вынесли на широкое обсуждение, и ряд путей реформирования законодательства начинает приобретать конкретную направленность.
В результате был принят Федеральный закон № 38-Ф3 [1] «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и в статью 16 ФЗ «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в соответствии с которым вводится возможность использования так называемого эксплуатационного платежа, когда возврат средств концессионеру обеспечивает государство при обязательном условии соблюдения определенных, закрепленных контрактом параметров содержания и ремонта дороги на протяжении всего срока действия концессии. Таким образом, новая редакция закона создает законодательную базу для использования модели контракта жизненного цикла (КЖЦ), являющейся наиболее прогрессивной моделью ГЧП. Основным преимуществом данного механизма является гарантия инвесторам возврата средств и стимулирование притока частных инвестиций в инфраструктурные проекты, а также ответственность подрядчика за состояние объекта на протяжении всего срока действия заключенного контракта.
Наиболее распространенным в международной практике механизмом реализации проектов ГЧП являются концессии, которые условно принято разделять на два основных типа - концессии с прямым сбором платы и концессии с эксплуатационными платежами, различающиеся механизмом возврата инвестиций. Рассмотрим данные механизмы подробнее.
Схема концессионного соглашения с прямым сбором платы (direct toll) подразумевает выполнение инвестором комплекса работ по строительству и эксплуатации объекта концессионного соглашения (участка автомобильной дороги) на принципах смешанного финансирования сторонами концессионного соглашения. Объект концессионного соглашения передается концессионеру во временное пользование на период действия соглашения. Источником финансирования затрат на стадии эксплуатации, а также возврат вложенных инвестиций на стадии строительства является сбор концессионером платы с пользователей объекта концессионного соглашения в
свою пользу. Срок данного вида соглашения, как правило, составляет от 25 до 30 лет.
В России второй концессионный механизм, с эксплуатационными платежами (availability payments), также называемый контрактом жизненного цикла (contract life cycle) предусматривает реализацию исполнителем КЖЦ работ - проектирования, строительства и эксплуатации. Во-первых, разница состоит в том, что заказчик формулирует лишь общие требования к оказываемому сервису, а не создает детальную проектно-сметную документацию. Данная функция переходит на подрядчика. Также отличаются сроки выполнения таких контрактов, которые обычно составляют 20-25 лет. Ключевым отличием от первого типа является распределение финансовых потоков. Схема «direct toll» уместна при наличии рентабельной коммерческой нагрузки на инфраструктурный объект. В контракте жизненного цикла, в свою очередь, платежи исполнителю поступают из бюджета, но при условии соответствия всех потребительских свойств автодороги стандартам и требованиям договора. Таким образом, механизм КЖЦ более применим к объектам общественной инфраструктуры. Приведем ниже подробную организационно-правовую схему КЖЦ (рис. 2) [4].
Рис. З Организационно-правовая схема контракта жизненного цикла
Следует отметить, что в ряде источников второй тип концессий обосабливается от самого понятия концессии, а иногда и противопоставляется ему. Связано это не столько с индивидуальными особенностями данных механизмов, сколько с областью их применения. Как было сказано выше, схема «direct toll» трудноприменима в отношении объектов общественной инфраструктуры, имеющих государственное значение, так как их дальнейшая эксплуатация не имеет коммерческой основы. В случае автодорожной инфраструктуры, несмотря на возможную инвестиционную привлекательность такого проекта, как строительство автомобильной дороги, подавляющее большинство создаваемых или реконструируемых объектов эксплуатируется на бесплатной основе. Поэтому, в области дорожного строительства, понятие КЖЦ занимает особое место, более значительное, чем разновидность концессии.
Основной подход к созданию крупных долгосрочных проектов формата КЖЦ в сфере автодорожного строительства состоит в привлечении на стороне исполнителя консорциума участников, отвечающих за различные аспекты деятельности по проекту. При этом ответственность и координирование по проектным решениям принадлежат инфраструктурному провайдеру: чаще всего это специально созданная проектная компания. Данный консорциум, объединенный вокруг инфраструктурного провайдера в целом представляет собой частного партнера, который вместе с государственной стороной участвует в реализации проекта. Укрупненная управленческая модель данных взаимоотношений имеет следующую последовательность:
1) Разработка концепции проекта (определение состава участников, правовые связи сторон проекта и т.д.);
2) Объявление конкурса в лице уполномоченного органа на право заключения КЖЦ-контракта;
3) Привлечение финансовых средств победителем конкурса;
4) Подготовка к строительству (формирование земельного участка, согласительные процедуры) и строительство объекта;
5) Финансирование объекта за счет средств бюджета.
Несмотря на то, что закон № 38-Ф3 был одобрен в апреле 2012 г., практика применения КЖЦ уже используется в ряде проектов строительства автодорожной инфраструктуры. Некоторые из них приведены в таблице [5].
Фрагмент текущих и перспективных проектов строительства автодорожной инфраструктуры в России по схемам ГЧП
Проекты Протяженность (км) Схема реализации Общая стоимость проекта (млрд руб) Состояние проекта
1. Строительство скоростной автомобильной дороги Москва-Санкт-Петербург на участке км 15 - км 58 43,1 Концессионное соглашение (38% - средства инвестфонда) 60 Реализуется
2. Строительство скоростной автомобильной дороги М 11 на участке км 258 - км 334 72 Контракт жизненного цикла. Объем частного финансирования - 5,2 млрд руб. 46,5 Конкурс в 2013 г.
3. Комплекшое обустройство для последующей эксплуатации на платной основе автомобильной дороги "Дон" - от москвы через Воронеж до Новороссийска на участке км 225 - км 633 408 Концессионное соглашение. Объем частного финансирования - 5,1 млрд руб. Нет данных Конкурс в 2013 г.
Таким образом, уже существует российская реальная практика использования различных механизмов ГЧП при реализации проектов дорожного строительства. В то же время существует ряд проблем, которые предстоит решить для максимально быстрого внедрения института ГЧП, особенно концессионного механизма и КЖЦ в реализацию проектов дорожной инфраструктуры. Перечислим некоторые из них, в том числе, в соответствии с вышеприведенной управленческой моделью.
Во-первых, это проблемы законодательного уровня. Несмотря на сложившиеся тенденции улучшения законодательных основ механизма ГЧП, в российском законодательстве пока нет такого понятия «контракт жизненного цикла» - ни как разновидности концессии, ни как формы ГЧП. Также, в связи с тем, что механизм КЖЦ весьма сложен, требуется большое количество законодательных доработок и снятие различных ограничений, регулирующих правовые взаимоотношения участников проекта и другие организационные вопросы. Так, например, принцип обязательного использования типовых концессионных соглашений, с учетом масштабности, долгосрочности и индивидуальности крупных инфраструктурных проектов, является своеобразным анахронизмом, и противоречит мировой
практике реализации КЖЦ. Существует еще и проблема несовершенства земельного законодательства, не до конца адаптированного к реализации масштабных инфраструктурных проектов.
Во-вторых, существенными являются проблемы, связанные с методикой прохождения государственной экспертизы. Реализация проектов с использованием КЖЦ предполагает, что проектирование будет осуществлять не государственная сторона, а концессионер. В своем современном виде процедуры экспертизы проектной документации не адаптированы к проектам, реализуемым на принципах государственно-частного партнерства. Эксперты государственной экспертизы ориентированы исключительно на снижение расходов на этапе строительства, что является наиболее типичным признаком повсеместно применяемой на данный момент системы сметного финансирования. Вместе с тем экономическая логика концессий, КЖЦ и других разновидностей ГЧП ориентирована на снижение затрат на протяжении всего жизненного цикла объектов, что иногда предполагает использование более дорогостоящих, но более долговечных и перспективных технических решений, то есть стимулирует инновационную деятельность. Поэтому по проектам в формате государственно-частного партнерства либо необходимо переходить к независимой экспертизе проектных решений, как это делается во многих западных странах, либо менять саму организацию работы государственной экспертизы по таким проектам.
В-третьих, это вопрос о гарантиях исполнения долгосрочных финансовых обязательств со стороны государства. Сегодня бюджетный цикл планирования - три года, в то время как по проектам государственно-частного партнерства обязательства принимаются согласно международной практике на срок до 25-30 лет (приблизительно столько составляет жизненный цикл автодороги). Такое несоответствие не дает возможности государству гарантировать долгосрочные платежи Поэтому необходим механизм, позволяющий фиксировать такие обязательства и автоматически включать их в бюджете в течение всего срока реализации инфраструктурного проекта.
Сложившиеся тенденции улучшения законодательных основ механизма ГЧП, применения концессионных соглашений в реальных проектах дорожной инфраструктуры дают основания полагать, что в ближайшем будущем данные механизмы станут общеприменительной практикой в реализации инфраструктурных проектов в России, особенно транспортных. Тем не менее, ряд проблем, в том числе и вышеобозначенных являются одной из причин медленных темпов повсеместного применения прогрессивных методов и технологий в сфере строительства, ремонта и содержания автомобильных дорог.
В рамках существующих бюджетных возможностей задача поддержания дорожной инфраструктуры на должном уровне не может быть решена без привлечения внебюджетных источников финансирования. Анализ мирового опыта использования механизмов ГЧП позволяет выявить три основные модели развития дорожной инфраструктуры [7]:
1. Опережающее развитие: государство сразу вкладывает большую часть денег, роль бизнеса ограничена, такие проекты для него малопривлекательны. Примеры: современный Китай, США в середине ХХ-го века.
2. Синхронное: государство активно участвует в управлении инфраструктурой, берет на себя значительную часть затрат, но барьеры для входа бизнеса минимальны, и он постепенно вовлекается в процесс. Пример: Германия
3. Догоняющее: бизнес сам знает, где нужно расширить «узкие места», и берет на себя инициативу планирования и финансирования. Пример: современные США.
Ни одна из трех моделей для России не является подходящей: для опережающего развития у государства нет средств, для догоняющего и синхронного - недостаточно развит частный сектор. Следовательно, требуется смешанный подход, а именно выделение нескольких приоритетных проектов и их развитие опережающими темпами. Конечная цель - добиться показателей западных стран (чтобы на каждый вложенный государством рубль приходилось три рубля частных денег). Шаги по ее достижению автору данной статьи видятся следующими:
1. Выбрать оптимальное соотношение объемов государственных и частных инвестиций, исходя из приоритетности проектов дорожной инфраструктуры. В подпрограмме «Автомобильные дороги» Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010-2015 гг.)» [2] перечислен 91 проект строительства и реконструкции автодорожной сети России. Из них можно отобрать определенную долю наиболее приоритетных проектов, на которые будет направлен основной объем государственной поддержки. В остальные будет интенсивно вовлекаться бизнес путем обеспечения реалистичности и прозрачности данных проектов.
2. Создание публичной площадки для бизнеса (ассоциации), на которой будет вестись обсуждение и голосование по приоритетным проектам. Такой общепризнанной авторитетной и независимой площадки сейчас в России нет. Она может быть создана на основе уже существующих общественных организаций или «с нуля», но обязательно должна включать в свой состав чиновников, представителей общественности, грузоперевозчи-ков, грузоотправителей, банкиров.
Список литературы
1. Федеральный закон от 25.04.2012 N 38-фз "О внесении изменений в федеральный закон "О концессионных соглашениях" и статью 16 федерального закона "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
2. Подпрограмма «Автомобильные дороги» Федеральной Целевой Программы «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)» //
Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. URL: http: //fcp .rconomy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp. cgi/Fcp/V iewFcp
3.Грязев М.В., Коршунова Г.В. Стратегические основы взаимодействия промышленных предприятий: монография / М.В. Грязев, Г.В.Коршу-нова, Тула: ИЦ «Финансы и кредит». - 2012. - 360 с.
4. Дмитриева И. Социальный заказ на концессию // Официальный печатный орган Министерства транспорта РФ. Транспорт России. 2012. URL: http://www.transportrussia.ru/transportnaya-politika/sotsialnyy-zakaz-na-kontsessiyu.html.
5. Ильясов Р. Инвестиции в будущее // Официальный печатный орган Министерства транспорта РФ. Транспорт России. 2012. URL: http://www.transportrussia.ru/finansy.-investitsii.-nalogi/investitsii-v-bu-duschee.html.
6. Контракт жизненного цикла (КЖЦ) - новый механизм ГЧП в России // VegasLex: Legal Analytics. Ноябрь 2012. URL: http://www.ve-gaslex.ru/data/2011/05/17/82.pdf.
7. Паньшин А.Е. Текущие и перспективные проекты строительства автодорожной инфраструктуры по схемам ГЧП с участием ГК «Автодор» // Эксперт. №29 (812). С. 32.
8. Романова Л.Е. Проблемы анализа рыночных структур // Известия ТулГУ: Экономические и юридические науки. Вып 1. Ч.1 - Тула: Изд-во ТулГУ, 2010. - С.15-26.
9. Федеральная служба государственной статистики. Транспорт и связь в России - 2012 год. // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http: //www. gks. ru/b gd/re gl/B 12/main.htm
Усачев Егор Евгениевич, аспирант кафедры «Финансы и менеджмент» (953)4231074, [email protected], Россия, Тула, Тульский государственный университет
PROBLEMS AND PROSPECTS OF MECHANISMS OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN ROAD INFRASTRUCTURE PROJECTS IN RUSSIA.
E.E. Usachov
The analysis of the state of the road infrastructure in Russia is performed. The problems affecting the development of the institute of public-private partnerships are ideti-fied, and possible solutions are proposed.
Keywords: road infrastructure, public-private partnerships, concessions, contract life cycle
UsachevEgor Evgenievich, postgraduate, (953)4231074, [email protected], Russia, Tula, Tula State University
