CC BY
20
Возможность раскрытия в России потенциала землеустройства как инструмента пространственного развития страны и регионов зависит от решения законодателей
С.А. Липски
заведующий кафедрой земельного права Государственного университета по землеустройству, доцент, доктор экономических наук (г. Москва)
Станислав Анджеевич Липски, Lipski-sa@yandex.ru
В области правовой регламентации организации пространственного развития страны многое урегулировал принятый в 2014 году Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее - Закон № 172-ФЗ. В частности, в нем раскрыто понятие такого планирования, которое представляет собой деятельность, включающую целеполага-ние, прогнозирование, планирование и программирование социально-экономического развития страны в целом, отдельных ее регионов, муниципалитетов, а также отраслей экономики и сфер публичного управления. Согласно статье 3 названного закона целью такого планирования является обеспечение национальной безопасности страны, ее регионов и муниципальных образований и их устойчивое социально-экономическое развитие.
Норма статьи 20 Закон № 172-ФЗ предусматривает разработку стратегии пространственного развития страны (на период до 2025 года), которая была утверждена в 2019 году (см. [2]). В ней констатируется, что под влиянием изменения различных факторов размещения национальной экономики, новых условий международной торговли, а также научно-технологического прогресса с начала 1990-х годов идет процесс трансформации пространственной организации всего экономического механизма.
Ключевыми инструментами придания этому процессу экономически целесообразного, научно-обоснованного характера являются градостроительные и землеустроительные решения. При этом градостроительная деятельность обеспечивает пространственное развитие территорий посредством территориального планирования, градостроительного зонирования, принятия различных планировочных и архитектурно-строительных мер (см. [3, ст. 1]). Нормативное правовое обеспечение градостроительной деятельности - это относительно молодая отрасль законодательства (градостроительное законодательство), причем динамично развивающаяся. Так, в 1998 году был принят первый в нашей стране градостроительный кодекс, в 2004 году - уже следующий (ныне действующий), причем в настоящее время действует уже 136-я его редакция. И дело не только в обновлении содержания норм этого кодекса, но и в расширении сферы регулируемых им правоотношений. В кодексе, принятом в 1998 году, сфера законодательства о градостроительной деятельности была ограничена следующими вопросами:
1) систематизация расселения;
2) градостроительное планирования;
3) застройка и благоустройство поселений, развитие в них инженерной, транспортной и социальной инфраструктур;
4) рациональное природопользование;
5) сохранение объектов историко-культурного наследия и охрана окружающей природной среды для благоприятных условий проживания (согласно преамбуле кодекса).
То есть этот кодекс регламентировал правоотношения на селитебных территориях (в том числе потенциально перспективных в этом отношении).
В действующем в настоящее время кодексе эта сфера значительно шире, она включает:
1) территориальное планирование:
2) градостроительное зонирование;
3)планировку территории;
4) архитектурно-строительное проектирование;
5) строительство, реконструкцию и капитальный ремонт различных объектов, а также их эксплуатацию на большей части территории страны (кроме сельскохозяйственных угодий, лесных земель и некоторых других) (см. [3, ч. 1 ст. 4]).
То есть в части градостроительного обеспечения пространственного развития страны и регионов можно констатировать существенный прогресс в его законодательном регулировании.
Что касается землеустройства как традиционного именно для нашей страны способа обеспечения баланса имеющихся земельных и иных неравномерно размещенных по территории ресурсов (людских, логистических возможностей, производственных мощностей и т. д.), текущих запросов различных потребителей и учета перспектив, то здесь складывается противоположная ситуация (должное нормативное регулирование в царской России и в советское время и его явная недостаточность сегодня). Между тем именно землеустройство должно стратегически и на микроуровне обеспечивать развитие агропромышленного комплекса: обосновывать специализацию и размещение производства, его оптимальные параметры (система севооборотов), внутрихозяйственную (и не только) логистику. Наконец, оно выступает
в качестве ключевого элемента в системе обеспечения рационального использования, охраны и воспроизводства земель как национального (и даже общечеловеческого) стратегического ресурса (подробнее см. [4]), а при его проведении должны учитываться интересы не только нынешнего, но и будущих поколений, приниматься во внимание запросы макро- и микроэкономики, экологии, создаваться необходимые условия для более полной реализации интересов общества, государства и человека (подробнее см. [5]).
Такое (стратегическое) понимание землеустройства стало результатом сочетания ряда факторов, определивших уникальность этого механизма в отечественной системе управления землепользованием.
Так, изначальным из них следует признать территориальный фактор, а именно:
• огромные в сравнении с европейскими государствами просторы;
• меньшая плотность населения;
• значительные фактически необжитые или очагово заселенные территории (Сибирь, северные территории).
По этой причине землевладения в России, как и административно-территориальные образования, длительное время не имели четких границ (в известной картине К.А. Савицкого «Спор на меже», написанной в конце Х!Х века, спор касается отнюдь не границ владений, это спор по поводу передела наделов внутри общины). И если в Европе границы участков исторически межевались одним частным лицом (геодезистом) по договоренности с их хозяевами, то на протяжении всей дореволюционной истории России установлением границ занималось государство. Соответственно, землемеры-межевики обладали особым, государственным, статусом (а во второй половине Х!Х века они даже были военизированы) (подробнее см. [6, с. 12]). Этот фактор действует и сейчас, ведь даже при нынешнем весьма высоком уровне технологической оснащенности (применение аэрокосмических методов обследования
земель, оцифровка данные о землях и последующая их модификация, применение искусственного интеллекта) обустроенность границ участков и точность данных о них все еще несопоставимы со странами густонаселенной Европы.
Следующим фактором, предопределившим обособление землеустройства в системе мер по регулированию земельной сферы, его особую роль в управлении землепользованием, стала Столыпинская аграрная реформа начала ХХ века. В то время, для того чтобы решить проблему малоземелья в европейских регионах, простимулировать индивидуализацию крестьянского землевладения и разрушить как жизненный уклад крестьянскую общину, землемерам потребовалось заниматься уже не просто упорядоченностью границ земельных владений и укреплением прав на них, но и по-новому организовать их использование, в том числе на новых, еще только обживаемых территориях. Именно землеустроительные меры позволяли более продуманно, в комплексе с другими важными для выходящего из общины крестьянина-единоличника условиями (наличие прудов и других водных объектов, жилых и хозяйственных построек, размещение угодий и их конфигурация, места реализации собранного на полях урожая и животноводческой продукции) вести хозяйство на новом месте. В результате состав землеустроительно-межевых действий стал более разноаспектным - прежде сугубо технические работы (межевание и учет земель для целей налогообложения) оказались наполнены новым организационно-управленческим и хозяйственно-экономическим содержанием. Все это нашло отражение в соответствующем специальном законе от 29 мая 1911 года «О землеустройстве», с момента принятия которого землеустройство заняло место ключевого регулятора землепользования, причем законодательно закрепленного в качестве такового. Преувеличивать значение результатов Столыпинской аграрной реформы и
степень «успокоения» крестьянства (после событий 1905-1907 годов), вероятно, не следует, но большевики негативно относились к землеустройству именно по этой причине. В 1913 году В.И. Ленин так оценил землеустройство того времени: «землеустройство - это колесница, в которой сидит сильный и давит пораженных» [7, с. 6], то есть оно помогает только сильным крестьянам, тогда как слабых, забитых оно лишь подавляет.
Впрочем, послереволюционная национализация всех земель в стране изменила эту позицию - новая власть признала ключевую роль землеустройства в реализации теперь уже своей революционной земельной политики. И в нормативном акте [8] для обновленного (социалистического) землеустройства были обозначены совершенно новые задачи. Оно стало включать закрепление в натуре конфискованных помещичьих и церковных земель, волостные отводы, а также борьбу с дальноземельем и чересполосицей. Причем все эти землеустроительные действия проводились от имени государства и были направлены одновременно как на экономическое обустройство землевладений, так и на юридическое укрепление их границ. Результатом этого стало вхождение межевания земель (ранее самостоятельного землемерного действия) в состав землеустройства, поскольку любое землеустрои-тельно-проектное решение по образованию нового участка или изменению конфигурации уже существовавшего реализовыва-лось при землеустройстве - при выносе такого проекта в натуру.
Этот фактор - исключительная собственность государства на все земли в пределах его границ и решение посредством землеустроительных мер государственно-политических задач (коллективизация крестьянства, освоение целинных и залежных земель и т. д.), действовал на протяжении почти 70 лет и оказал на формирование теории и практики отечественного землеустройства не меньшее значение, чем два предыдущих.
Таким образом, вплоть до аграрно-зе-мельной реформы начала 1990-х годов землеустройство обеспечивало главным образом политические интересы государства в аграрно-земельной сфере, и при его регулировании применялись публично-правовые методы.
Четвертым фактором стала уже названная реформа, когда выполнение традиционных видов землеустроительных работ (разработка проектов внутрихозяйственного и межхозяйственного землеустройства) практически прекратилась, роль землеустройства как инструмента государственного правления снизилась, а регулирующее его законодательство перестало развиваться - тогда законодатель (в широком его понимании как непосредственно законодательная, так и исполнительная власть) уделял больше внимания разработке правил приватизации и оборота земельных участков, их налогообложения, учета и регистрации прав на них. И даже принятие 18 июня 2001 года Федерального закона № 78-ФЗ «О землеустройстве» (далее - Закон о землеустройстве) мало что изменило - по своему содержанию этот закон был недостаточно детализированным и имел, скорее, рамочный характер. Конечно, эта недетализированность отчасти была восполнена нормами, включенными в развивавшие его положения правительственные и ведомственные подзаконные акты, но все они весьма скоро были отменены по причине изъятий из этого закона ключевых положений, на которые они опирались и которые развивали.
Пятым фактором, приведшим всю систему землеустройства и его законодательного обеспечения к нынешнему состоянию, не позволяющему использовать его потенциал, стало введение в стране с 2008 года кадастра недвижимости, информационное обеспечение которого перешло от землеустроителей (занимавшихся только землями и участками) к кадастровым инженерам (сфера их деятельности - все недвижимые объекты) (см. [10]). Результатом этого ста-
ло исключение из текста Закона о землеустройстве традиционных для него объектов (земельных участков и территориальных зон) и видов работ (межевание и территориальное землеустройство). Одни из них «перешли» к кадастровым инженерам, а кто должен выполнять другие, - теперь просто непонятно.
Наконец, еще одним сугубо правовым фактором стало то, как развивалось в постсоветской России земельное законодательство:
• небесспорное кардинальное его обновление в начале 1990 годах (подробнее см. [11]);
• пробельность второй половины того же десятилетия;
• урегулирование на рубеже ХХ-ХХ1 веков почти всех спорных на тот момент вопросов;
• обновление почти всех ключевых институтов земельного права за последние 5-7 лет (см. [12]); причем в планах такого обновления было и землеустройство, чего до сих пор не произошло.
В связи с этим многие ученые и практики уже несколько лет указывают на необходимость как-то «восстанавливать» Закон о землеустройстве либо принять его в новой редакции, либо «восполнить» те изъятия из него, которые были осуществлены за последние 10-15 лет (см. [13-16]). Наконец, в 2018 году Правительство Российской Федерации поручило Министерству экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России) и другим ведомствам подготовить его новую редакцию.
Первый ее вариант, анонсированный Минэкономразвития России уже в конце 2018 года, во многом ориентировался на западно-европейский опыт (Нидерланды, Швеция, некоторые земли ФРГ) и усиливал в правовом регулировании землеустройства частно-правовую составляющую (его предлагалось организовать примерно так, как это сделано сейчас применительно к када-
стровой деятельности). Но профессиональное землеустроительное сообщество этот вариант не поддержало. После реформы федерального Правительства в 2020 году (изменение структуры и подчиненности федеральных органов исполнительной власти) наработки Минэкономразвития России «достались» Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр), которому были переданы все полномочия и функции этого министерства в сфере землеустройства. Вариант Закона, предложенный Рос-реестром, по своей сути остался прежним, лишь формально номинированным этой службой.
В свою очередь, землеустроители-практики, ученые и преподаватели университетов, концептуально несогласные с таким подходом, разработали свой проект (вариант, разработанный в Государственном университете по землеустройству (далее - ГУЗ) [17].
Наконец, в конце 2021 года Правительство Российской Федерации определило головным разработчиком вместо Росре-естра Министерство сельского хозяйства Российской Федерации. Представленный им вариант 1 многое перенял от наработок ГУЗа. При этом по всем содержательным моментам (предмет и объект землеустройства, статус землеустроителя и т. д.) Закон о землеустройстве стал компромиссным. А терминологически и по составу предусмотренной им документации этот законопроект изложен так, что стал понятен профессионалам. Также им предусмотрена последующая разработка целого ряда подзаконных актов, правительственного и ведомственного уровней, которые в случае их принятия обеспечат развернутое и детализированное регулирование проведения землеустройств, то есть речь идет о формировании системы законодательства о землеустройстве.
В результате можно констатировать на-
личие сразу нескольких вариантов новой редакции Закона о землеустройстве, различающихся:
1) по преобладанию в регулировании землеустройства публично-правовых (традиционных для российского землеустройства) или частно-правовых начал (по опыту стран Северной Европы);
2) степенью преемственности по отношению к ключевым подходам к отечественному землеустройству;
3) объемом заимствований зарубежного опыта (больше всего их в первом варианте, представленном Минэкономразвития России);
4) учетом текущих проблем в землепользовании, в первою очередь в сельскохозяйственном (в той или иной мере все варианты ориентированы на такие проблемы, иное дело - приоритетность тех или иных проблем в видении разработчиков вариантов законопроекта (например, акцентирование внимания на урегулировании ситуации с земельными долями или на сохранности плодородия почв, или на реосвоении заброшенных угодий и т. п. (см. [19]);
5) степенью преемственности или, наоборот, новаторства в отношении терминологии и состава документации.
То, что таких вариантов сразу несколько, с одной стороны, расширяет возможности в кратчайший срок обновить всю систему правового регулирования землеустройства как ключевого для самых разных сфер экономики и видов деятельности, позволяет выбрать оптимальные решения - между их разработчиками идут постоянные дискуссии, идет согласование позиций. С другой стороны, конкуренция вариантов, конечно же, тормозит этот процесс (ведь первый вариант был разработан 4 года назад).
Судить о том, какой из этих вариантов (или их сочетание) поступит в Государственную Думу и в каком виде будет ею принят, пока рано. Но нет оснований сомневаться
1 См. и^: https://regulation.gov.ru/projects#npa=126300
в том, что, как и другие ранее проведенные в России «сверху» земельные реформы, принятие закона о землеустройстве станет основой для последующего развития российского землеустройства на многолетнюю перспективу.
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ
1. О стратегическом планировании в Российской Федерации : Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2014, № 26 (ч. I), ст. 3378.
2. Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации до 2025 года : распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года № 207-р // Собрание законодательства Российской Федерации, 2019, № 7 (ч. II), ст. 702.
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 1 (ч.1), ст. 16.
4. Комов Н. В. Землеустройство - базисная основа пространственного планирования использования земельных ресурсов и регулирования земельных отношений в России // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2019. № 4. С. 5-10.
5. Боголюбов С. А., Волков С. Н. Сочетание публичных и частных способов регулирования землеустройства // Аграрное и земельное право. 2013. № 5 (101). С. 4-10.
6. Липски С. А. Законодательное регулирование землеустройства и кадастровых отношений в постсоветской России : монография. М. : ИНФРА-М, 2020. 216 с.
7. Ленин В. И. Землеустройство и деревенская беднота / Полное собрание сочинений. 5-е изд. М. : Издательство политической литературы, 1973. Т. 24. С. 5-7.
8. Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию (принято ВЦИК 14 февраля 1919 года) // Известия ВЦИК. 1919. 14 февраля.
9. О землеустройстве : Федеральный закон от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ // Российская газета. 2001. 23 июня.
10. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» : Федеральный закон от 13 мая 2008 года № 66-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 20, ст. 2251.
11. Липски С. А. Особенности регулирования земельных отношений в условиях рыночной экономики. М. : Государственный университет по землеустройству, 2001. 104 с.
12. Адаменко А. П. и [др.]. Актуальные проблемы предпринимательского, корпоративного, экологического и трудового права : монография. М. : РГ-Пресс, 2019. Т. 2. 608 с.
13. Алакоз В. В. Правовое регулирование землеустройства и его практическая реализация // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2012. № 1. С. 59-63.
14. Вершинин В. В., Липски С. А. О состоянии плодородия земель сельскохозяйственного назначения и мерах по его воспроизводству // Международный сельскохозяйственный журнал. 2017. № 6. С. 14-17.
15. Рогатнев Ю. М. Новый этап развития землепользования и земельных отношений в пореформенный период // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2017. № 1. С. 12-19.
16. Современные проблемы и актуальные направления развития землеустройства и кадастров : монография / под ред. С. В. Богомазова, А. И. Чурсина, А. А. Гали-уллина. Пенза : РИО ПГАУ, 2019. 185 с.
17. Федеральный закон «О землеустройстве» (проект) / под ред. академика РАН С. Н. Волкова. М. : Государственный университет по землеустройству, 2020. 144 с.
18. Проект федерального закона о землеустройстве. URL: https://regulation.gov.ru/ projects#npa=126300
19. Хлыстун В. Н. и [др.]. Правовые
аспекты вовлечения в хозяйственный обо* *
рот неиспользуемых и невостребованных земель сельскохозяйственного назначения : монография. М. : ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству», 2020. 296 с.
QEP3
Единый ВЕРХОВНЫЙ СУД: ДАЖЕ ЕСЛИ ПОСТРОИКИ НА УЧАСТКЕ
ресурс ИЗНАЧАЛЬНО БЫЛИ САМОВОЛЬНЫМИ, НЕЛЬЗЯ ОТКАЗАТЬ
застройщиков '
В ЕГО ЛЬГОТНОМ ВЫКУПЕ
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ 07.07.2022 вынесла определение по делу №308-ЭС21-28715 в котором рассмотрела возможность льготного выкупа публичного земельного участка после приобретении права на расположенные на нем объекты недвижимости на основании ст. 222 Гражданского кодекса РФ. Как следует из материалов дела, индивидуальный предприниматель (Предприниматель) обратился в Арбитражный суд с иском к администрации муниципального образования (Администрация) об обязании заключить договор купли-продажи земельного участка (ЗУ) площадью 13 638 кв. м по цене 372 071 р., составляющей 2,5% от кадастровой стоимости ЗУ по состоянию на момент подачи заявления о выкупе.
Арбитражный суд Краснодарского края решением от 24.05.2021 иск удовлетворил, указав, что Предприниматель своевременно переоформил право постоянного (бессрочного) пользования ЗУ на право аренды и является собственником расположенных на этом участке нежилых помещений. Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд постановлением от 08.07.2021, оставленным без изменения постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20.10.2021, решение от 24.05.2021 отменил, в удовлетворении иска отказал. Судебные акты мотивированы тем, что расположенные на земельном участке нежилые здания не отчуждались из публичной собственности и не возводились вместо снесенных (разрушенных) ранее приватизированных зданий. Право собственности предпринимателя на нежилые здания как на самовольные постройки признано в судебном порядке как на объекты самовольного строительства в порядке ст. 222 ГК РФ. На основании изложенного суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что данное обстоятельство препятствует признанию Предпринимателя субъектом права на выкуп земельного участка по льготной цене (2,5% от его кадастровой стоимости). Исходя из того, что Предприниматель не выражал согласие на выкуп земельного участка по цене, предложенной Администрацией (100% его кадастровой стоимости), апелляционный суд отказал в удовлетворении иска. Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, полагая выкупную стоимость завышенной, Предприниматель обратился с кассационной жалобой в Верховный Суд РФ.
Верховный Суд не согласился с выводами апелляционной и кассационной инстанций, указав, что суды не учли следующее:
• право на приобретение земельного участка по льготной цене предоставлено не только первым собственникам приватизированных зданий, строений, сооружений, но и всем последующим. Для приобретения собственником такого объекта недвижимости ЗУ по льготной цене, достаточно установить факт своевременного переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды;
• отказ собственнику легализованной в судебном порядке самовольной постройки в реализации предоставляемых государством льгот на выкуп земельного участка на том основании, что постройка изначально была самовольной, влечет введение еще одной санкции, которая законом не предусмотрена, и по существу означает пересмотр обоснованности такого судебного решения.
Прямого ограничения (исключения) для применения льготной цены выкупа публичного земельного участка только на том основании, что право на объект приобретено в силу признания его судом на основании ст. 222 ГК РФ, действующее законодательство не содержит. А следовательно, и оснований для отказа в их применении лишь на этом основании не имеется. Принимая во внимание изложенное, Судебная коллегия отменила постановления судов апелляционной и кассационной инстанций и оставила в силе решение первой инстанции.
Информация предоставлена сайтом «Единый ресурс застройщиков» https://erzrf.ru
