CC BY
55Белокрылое К.А.
к.э.н., доцент кафедры экономической теории, Южный федеральный университет, г. Ростов-на-Дону
k.belokrylov@yandex. ru
Висицкий Н.Н.
студент, Южный Федеральный университет, г. Ростов-на-Дону
Visicky@sfedu.ru
ВОЗДЕЙСТВИЕ ЦИФРОВИЗАЦИИ НА ДОСТУПНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ЗАКУПОК ДЛЯ МАЛОГО БИЗНЕСА
Ключевые слова: государственные закупки, малое предпринимательство, цифровизация, электронизация.
Keywords: public procurement, small business, digitalization, e-procurement.
На современном этапе стремительно ускоряющейся цифровизации всех сфер общественной жизни возрождение индивидуального предпринимательства (в России институционализовано в новой форме самозанятости), а также развитие малого бизнеса являются необходимой предпосылкой эффективного функционирования любой хозяйственной системы, поскольку его субъекты активно абсорбируют выталкиваемых из цифровизирующегося производства работников, поддерживают уровень конкуренции, необходимый для создания новых рабочих мест, а также способствуют повышению конкуренции на рынке государственных закупок. Эффективная реализация в достаточно длительном периоде целостной концепции государственной поддержки малого предпринимательства правительства России - закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ» (209-ФЗ) был принят в 2007 г. - позволила сформировать комплексную систему мер по стимулированию развития субъектов малого предпринимательства. Важнейшей ее составляющей является национальный проект «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», запущенный в 2019 г. с целью расширения доступа субъектов малого и среднего предпринимательства (МСП) к финансовым ресурсам. Проект включает 6 подпроектов (инициатив, включая федеральные проекты «Поддержка самозанятых», «Поддержка начинающих предпринимателей», «Помощь в развитии бизнеса», «Цифровая платформа с механизмом подбора мер поддержки») и решает множество задач, одной из которых является совершенствование доступа малого бизнеса к государственным закупкам1.
Следует отметить, что многие страны мира эффективно используют публичные закупки как инструмент поддержки МСП. Их опыт отражен в значительном числе научных работ, авторы которых обосновывают различные механизмы повышения конкурентоспособности субъектов малого предпринимательства на рынке государственных за-купок2. Так, к примеру, преференциальные программы для малых фирм в США приводят к постепенному росту стоимости закупок, в которых они участвуют, и сокращению числа фирм-участников вследствие укрупнения контрактов. В Японии тенденции на сегменте госзакупок у малого бизнеса развиваются в противоположном направлении: стоимость контрактов для МСП снижается, но число участников торгов систематически растет, отражая повышение уровня конкуренции на торгах, что объективно приводит к росту экономии бюджетных средств3. Особые преференциальные меры созданы также в России для обеспечения конкурентоспособности малого бизнеса на рынке публичных за-
4
купок .
При этом, несмотря на существенные национальные особенности стратегий развития публичных закупок, их электронизация и цифровизация являются мировым трендом XXI в. Так, цифровая трансформация системы государственных закупок стала приоритетным направлением программы ЕС «Европа-2020: Стратегия для умного, устойчивого и всестороннего роста». Европейское сообщество стремится к упрощению механизмов государственных закупок и повышению их эффективности. Достижение этих целей сопровождается электронизацией закупочных процессов: если ранее было возможным проведение тендера в двух формах: электронной и с помощью традиционных средств, то после принятия Директивы 2014/24/ЕС осуществлен полный переход к электронным формам проведения торгов по закупкам государства. Но полная электронизация всех способов торгов одновременно является необходимой предпо-
1 Постановление Правительства РФ от 02.06.2016 № 1083-р «Об утверждении Стратегии развития малого и среднего предпринимательства до 2030 года». - http://government.ru/docs
2 Baeyens В. Small Public Procurement Contracts: A Comparison of the French, Dutch And Belgian Legal Treatments // Global Public Procurement Theories and Practices. 2017. - Р. 99-112.
3 Багова А.Ю. Зарубежный опыт поддержки малого и среднего предпринимательства (на примере Японии и США) // Бизнес и право в России и за рубежом. 2013. - № 2. - С. 2-10.
4 Белокрылова О.С. Институциональный механизм функционирования малого бизнеса: структура и направления совершенствования // Journal of Economic Regulation. 2014. -Т. 5, № 2. - С. 6-14.
сылкой перехода к новому этапу их развития - цифровизации национальных систем государственных закупок, начальным этапом которой стало внедрение в ЕС государственных платформ по закупкам1.
Наложение пандемии СОУГО-19 на глобальную тенденцию цифровой трансформации экономики существенно ускорило процесс завершения полной электронизации госзакупок и стимулировало переход к их цифровизации. Россия не отстает от этих мировых тенденций. В настоящее время полностью сформирована государственная цифровая платформа2 - Единая информационная система в сфере закупок (ЕИС)3. На ней представлена полная информация о каждой закупке госучреждений: - планы-графики закупок, данные о текущих закупках, реестр заключенных контрактов, реестр недобросовестных поставщиков, отчеты заказчиков о проведенных закупках и заключенных контрактах, информация о спорах и жалобах и другая информация.
Электронизация процедур закупок субъектов малого предпринимательства началась в 2013 г., когда стало доступно проведение аукциона в электронной форме, в 2018 г. у заказчиков появилось право осуществлять все конкурентные закупки в электронной форме, а с 2019 г. заказчиков обязали осуществлять все конкурентные закупки только в электронной форме. Это нововведение существенно помогло субъектам малого предпринимательства в разгар пандемии СОУГО-19, обеспечив прозрачность полной информации о закупках государства.
В июле 2021 г. был принят новый закон4 об оптимизации госзакупок, в соответствии с которым с 2022 г. упразднены такие способы закупок, как «запрос предложений», «конкурс с ограниченным участием» и «двухэтапный конкурс». Кроме того, введено обязательное электронное актирование: каждый участник закупок должен быть зарегистрирован в ЕИС и осуществлять формирование и подписание документов (актов) о приемке продукции на этой платформе.
Согласно отчету Счетной палаты о работе системы госзакупок за 2020 г., полная электронизация закупок в сочетании с антикризисными мерами правительства позволила сохранить в 2020 г. обычный режим работы участников контрактной системы несмотря на сложные эпидемиологические условия. Следует отметить, что в 2020 г. доля электронных процедур впервые составила 100% - государственные закупки полностью перешли в электронный формат. Однако планируемый объем экономии бюджетных средства по результатам заключения контрактов в 72,9 млрд. руб. не был достигнут. Если в 2019 г. экономия по результатам проведения открытых конкурсов снизилась на 6,8 млрд. руб. (-17,5%), то в 2020 г. увеличилась, но лишь до уровня 2016 г. Также электронизация не принесла ожидавшегося существенного увеличения количества заявок, подаваемых на торги. Однако в целом количество заявок на один лот с введением электронных процедур увеличилось в 1,3 раза - с 2,5 заявки в 2018 г. до 3,2 заявки в 2020 г. Следует учесть, что при этом полная электронизация всех процедур государственных закупок стала, по своей сути, автоматизацией существовавших «бумажных» процедур с последующей доработкой отдельных её элементов, таких как электронное обжалование и цифровое актирование5.
Доля малого бизнеса в общем объеме госзакупок в РФ составила в I квартале 2021 г. 31% - 719 млрд. руб. На такую сумму в I квартале госзаказчики заключили 436 тыс. контрактов (27% от их общего числа) с субъектами малого предпринимательства и социально ориентированными некоммерческими организациями (СМП и СОНКО). Из них лишь 252 тыс. контрактов на 212 млрд. руб. заключены по результатам закупок, в которых могли принимать участие только СМП и СОНКО при размещенных госзаказчиками 267 тыс. извещений о закупках на 312 млрд. руб., в которых мог принимать участие только малый бизнес. Еще в 7,2 тыс. извещениях о закупках на 816 млрд. руб. было установлено требования к поставщикам о привлечении к исполнению контракта субподрядчиков из числа СМП и СОНКО. В I квартале 2021 г. на спецзакупках для малого бизнеса было подано 815,3 тыс. заявок. В результате среднее число заявок на одну закупку составило 4,02, что свидетельствует о высоком и растущем уровне конкуренции на преференциальных торгах и превышает аналогичный показатель 2020 г. - 3,9 заявки на одну закупку. Уровень конкуренции в закупках у малого бизнеса, как правило, выше этого показателя в среднем для госзакупок в целом. Так, в I квартале 2021 г. общий уровень конкуренции в госзакупках составил 3,58 заявки на одну закупку6.
Конечно, не все перечисленные меры и достигнутые показатели вносят существенный вклад в систему государственной поддержки малого бизнеса, не все госзаказчики, действующие по 223-ФЗ, регулирующему закупки госкомпаний (отдельных юрлиц) выдерживают квоту госзакупок у субъектов МСП на уровне не менее 20% годового стоимостного объема договоров. Однако очевидно, что закупки государства становятся более доступными для субъектов малого предпринимательства, поскольку полная электронизация закупочных процедур существенно повысила уровень транспарентности информации. Кроме того, в дополнение к переводу в электронный формат большей части этапов участия в государственных закупках, с 2022 г. бумажные документы полностью заменяются электронным актированием, в ЕИС будет формироваться электронная приемка товаров, работ и услуг. Поэтому упрощается процесс под-
1 Шнелльбехер В., Айзе Д. и др. Цифровая трансформация закупок: с места в карьер. БСО. 2018. - М1р8://%г%'%г.1а11у18ег. ru/images/8/83/RUS_Jumpstarting_the_Digital_Procurement_Journey.pdf
2 Наролина Т.С., Смотрова Т.И., Некрасова Т.А. Анализ современного состояния цифровых платформ // Наука Красноярья. 2020. - Т. 9, №2. - С. 184-205.
3 Официальный сайт Единой информационной системы в сфере закупок. - https://zakupki.gov.ru/epz/main/public/siteMap.html
4 Федеральный закон от 02.07.2021 №360-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ». - http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_389219/
5 Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг развития системы государственных и корпоративных закупок в РФ за 2020 г.». 2021. - https://ach.gov.ru/upload/iblock/123/442w02xo0vq4unq199jwxnr9mpow972c.pdf
6 Аналитический отчет по результатам осуществления мониторинга закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» по итогам 1 квартала 2021 г. 2022. - https://minfin.gov.ru/ru/perfomance/contracts/purchases/
писания документов, четко отслеживаются даты их поступления и подписания, «подписание задним числом» уходит в прошлое, а значит, и сговор заказчика и подрядчика о подписании акта о выполнении контракта с выгодной датой. Результатом этих новаций станет замена большого количества иногда ненужных документов на один электронный акт, на основании которого все отделы заказчика могут проводить необходимые операции в том числе по оплате контрактов. Упрощается также система реестра контрактов, поскольку все документы автоматически попадают в ЕИС, отпадает необходимость сканирования большого объема информации и отражения его параллельно в личном кабинете.
Следует также указать на то, что повышение прозрачности информации о закупках государства для бизнеса обеспечивает не только их доступность, в том числе для субъектов малого предпринимательства, но и повышает доверие бизнес-структур к государству. Действительно до осуществления электронизации госзакупок большинство предпринимателей считало, что победитель выбирается не вполне честно, зачастую он заранее предопределен путем сговора госзаказчика и аффилированной фирмы-участницы торгов. На основе перевода закупочных процедур в виртуальное открытое пространство ситуация улучшилась ввиду того, что закупки стали прозрачнее, но многие предприниматели до сих пор не доверяют системе госзакупок. Об этом свидетельствуют результаты социологических исследования независимого исследовательского агентства MAGRAM, осуществляющего систематически (2015 г., 2019 г.) опросы владельцев и топ-менеджеров 2300 предприятий малого и среднего бизнеса в 23 регионах РФ, охватывающих 63% организаций МСБ. Результаты этих исследований показывают, что за это пятилетие существенно вырос уровень доверия опрошенных к качеству закупочных процедур госкомпаний: если в 2015 г. 30% респондентов считали, что госзакупки осуществляются честно, на основе открытого конкурентного отбора победителя, в 2019 г. так ответили уже 42% респондентов, 32% отметили незначительные нарушения закупочных процедур (в 2015 г. 31%). При этом доля предпринимателей и менеджеров, оценивающих результаты госзакупок как полностью фальсифицированные, сократилась почти вдвое - с 22% в 2015 г. до 12% в 2019 г. 14% опрошенных затруднились ответить на этот вопрос. Представители фирм, принципиально не принимающих участия в госзакупках (72%), объясняют эти результаты следующими причинами:
- документация по закупкам, прежде всего описание ее объекта «заточена» под аффилированную фирму, поэтому ее победа предопределена заранее - 24%; рост числа участников торгов, способствующий повышению уровня ценовой конкуренции, объективно снижает цену контракта, которая едва покрывает затраты победителя - 20%; госзакупки не представляют интересна для фирмы - 19%; усложнённость процедуры подготовки заявки на участие в госзакупках - 15%; специфика бизнеса не позволяет принимать участие в госзакупках - 12%; высокая стоимость участия в госторгах, в частности, обеспечения заявки и контракта - 12%; низкая квалификация персонала фирмы в сфере регламентов участия в торгах -10%; жесткость установленных в документации квалификационных требований к поставщику - 9%.
Таким образом, анализ результатов проводимых агентством MAGRAM соцопросов показывает, что 34% опрошенных фирм и менеджеров не участвующих в госзакупках, намерены участвовать в них при условии упрощения закупочных процедур и обеспечения их честности1. Поэтому, на наш взгляд, необходимо ввести в ЕИС дополнительную страницу, на которой предпринимателям, например, по примеру платформы госзакупок Казахстана, будет оказана помощь по подготовке заявки бесплатно. Государству, помимо обеспечения «дружелюбности» интерфейса платформы государственных закупок и надежности осуществляемых на ней трансакций, необходимо активно популяризировать в предпринимательской среде участие в госзакупках через представление в ЕИС информации о сущностных характеристиках закупочных процедур, проведение онлайн-консультаций экспертов для начинающих предпринимателей по проблематике участия в онлайн-торгах.
Но если к настоящему времени процесс электронизации государственных закупок можно считать завершенным, то процесс их цифровизации только начинается2, причем, цифровизация создает и новые дисконтенты (барьеры), и новые стимулы для активного участия МСП в закупках государства3. Ускорению цифровизации российской системы публичного прокьюремента способствует использование ряда новационных технологий 4 промышленной революции, которые повышают доступность закупок, их надёжность и доверие бизнеса.
Так, интеллектуальные контракты, основанные на технологии блокчейна, отличаются повышенной безопасностью, прозрачностью, децентрализацией и открывают новые горизонты для управления информацией. Их использование в сфере государственных закупок практически полностью исключит возможности для мошенничества, сократит продолжительность закупочных циклов, а также снизит число ошибок госзаказчиков и издержки на обработку доку-ментации4. Возможность интеграции интеллектуальных контрактов в процесс госзакупок более чем реальна. Этот вывод был сделан еще в 2018 г. на ежегодном Всероссийском форуме-выставке «Госзаказ - За честные закупки», который проходил уже тогда под новым девизом «Госзаказ: За цифровые закупки». Проведенные экспертами-участниками форума оценки показали, что смарт-контракты обеспечат повышение производительности труда госзаказчи-
1 Независимое исследовательское агентство полного цикла MAGRAM Market Research. - https://www.magram.ru/news/ goszakupka.html
2 Arthur D. Little Procurement 4.0 in the digital world. - https://www.adlittle.com/sites/default/files/events/adl_executive_event_
procurement_4.0_in_the_digital_world. pdf
3
Белокрылов К.А. Дисконтенты и стимулы повышения конкурентоспособности малого бизнеса на квазирынке бюджетных закупок // Экономика как объект междисциплинарных исследований: Сборник материалов IV международного политэкономиче-ского конгресса (МПЭК-IV) / Под общ. ред. С. Д. Бодрунова, А.В. Бузгалина. - М.: Культурная революция, 2020. - С. 587-596.
4 Sánchez S.N. The Implementation of Decentralised Ledger Technologies for Public Procurement. Blockchain-based Smart Public Contracts // European procurement & public private partnership law review. 2019. - Vol. 14, № 3. - P. 180. DOI https://doi.org/10.21552/epppl/2019/3Z7
ков и эффективности госзакупок в целом посредством элиминирования влияния «человеческого фактора». Однако до сих пор переход к использованию смарт-контрактов так и не осуществлен, так как институционально-правовая база госзакупок и ее информационно-техническое обеспечение еще не проработаны в полной мере для подключения национальной системы публичных закупок России к новейшим информационным технологиям 4 промышленной революции. По нашему мнению, применение нейросетей в совокупности с алгоритмами искусственного интеллекта в области государственных закупок существенно повысит достоверность прогнозирования: технология позволяет формировать отчеты с точным объемом будущих закупок на основе информации, находящейся в информационной базе ЕИС1.
Уже в настоящее время эффективно используются цифровые технологии компанией «МегаФон», разработавшей и эффективно использующей юридический цифровой интерфейс для проверки документации по государственным закупкам «Анализ закупки за час». Применение этой новейшей технологии позволяет проанализировать предоставленные документы по более чем 20 важнейшим показателям, включающим требования законодательства, сроки и способы закупки. После проверки отображается полный отчет с ее результатами. Более того, специалисты компании «Мегафон» формируют также готовый проект жалобы в ФАС. В целом, применение этих разработок позволяет фирмам участвовать в торгах по государственным закупкам без штатного юриста или обращения к услугам специализированных юридических организаций, осуществляющих сопровождение потенциального госпоставщика в закупочных процедурах. К тому же технология «Мегафона» имеет высокий потенциал развития вплоть до практически мгновенной в недалекой перспективе полной автоматической проверки всех составляющих заявки и также автоматического формирования всех необходимых документов, включая описание предмета закупки, определение начальной цены. Приобретение и использование этого программного продукта фирмами-участниками госторгов обеспечивает снижение затратного порог вхождения в ЕИС для всех желающих участвовать в госзакупках.
Очевидно, что в недалекой перспективе (к концу текущего десятилетия) эти инновационные технологии будут активно использоваться субъектами национальной системы публичных закупок. В результате процесс их осуществления станет полностью автоматизированным: все документы будут формироваться и проверяться автоматически, объемы закупок будут достоверно прогнозироваться, предложения об участии будут рассылаться потенциальным кандидатам, их заявки будут приниматься, анализироваться и, исходя из условий заявки и репутации кандидата, искусственный интеллект будет выбирать победителя. Вероятность такого развития событий повышает тот факт, что 90% извещений в ЕИС по способам определений поставщика составляют электронные аукционы, в которых важнейший критерий - цена - четко количественно определен, вследствие чего не потребуется применение сложной технологии искусственного интеллекта для отбора победителя. Конечно, проблемы возникают с более сложными способами определения поставщиков, где важную роль играет качественный критерий относительно продукции или квалификации поставщика. Но поскольку доля таких извещений незначительна, то выбор поставщиков на данном этапе развития искусственного интеллекта и высокой стоимости этой технологии можно оставить госзаказчику.
Таким образом, электронизация и цифровизация государственных закупок являются мировым трендом и оказывают положительное влияние на их доступность для малого бизнеса: процесс участия в конкурсах становится более простым, а само проведение закупочных процедур более честным вследствие постепенного выведения субъективного, человеческого фактора из виртуального пространства госзакупок. Но следует учитывать, что начинающие предприниматели не в полной мере представляют механизмы участия в электронных госзакупках или не доверяют процедурам их проведения. Доля их постепенно снижается, что свидетельствует о росте доверия бизнеса и повышении доступности госзакупок, в том числе для малого предпринимательства. В ближайшее десятилетие государственные закупки вероятнее всего пройдут процесс цифровизации и станут полностью или практически полностью автоматизированными.
1 Лебедев А.Н., Тынченко В.С. О применении искусственных нейронных сетей к прогнозированию закупок на торговом предприятии // Решетневские чтения. 2013. - № 2. - С. 148-150.
