CC BY
89
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 8. ИСТОРИЯ. 2010. № 3
Е.И. Волгин
(кандидат политических наук, доцент кафедры истории общественных
движений и политических партий исторического факультета МГУ имени
М.В. Ломоносова)*
«ВОЙНА ЗАКОНОВ» И КОММЕРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КПСС В РОССИИ (1990-1991 гг.)
Автором рассматриваются историко-правовые аспекты, связанные с юридическим обеспечением коммерческой деятельности КПСС в 1990—1991 гг Существенные расхождения между союзным и российским законодательством в таком специфическом вопросе, как право общественно-политических организаций заниматься предпринимательством, приобретали особое значение в условиях «коммерциализации» комитетов союзной компартии. Обеспокоенная столь неожиданной трансформацией КПСС, новая российская власть, идя вразрез с законодательством СССР, пыталась установить определенные правовые барьеры, дабы не допустить финансово-экономического усиления своего потенциального политического противника. Последовательное раскрытие политико-правовых механизмов ограничения (запрещения) коммерческой деятельности КПСС на территории России составили предмет данного исследования.
Ключевые слова: КПСС, Советский Союз (СССР), Российская Федерация (РСФСР), политические партии, производственно-хозяйственная деятельность, законодательство, «война законов», М.С. Горбачев, Б.Н. Ельцин.
The author analyses historical and legal aspects of legal basis of commercial activities of the Communist Party of the Soviet Union in 1990—1991. Wide gap between Soviet and Russian legislation on particular issue of the right of social and political organizations to engage in entrepreneurship was significant in "commercialization" of the Party committees. New Russian authorities, who were concerned about these transformations of the Communist Party, went against Soviet legislation and tried to establish legal barriers to weaken its main political opponent. This research deals with the analysis of political and legal limitations of entrepreneurial activities of the Communist Party.
Key words: Communist Party of the Soviet Union, Soviet Union, Russian Federation (RSFSR), political parties, industrial and economic activity, legislation, "war of laws". M.S. Gorbachev, B.N. Yeltsin.
* * *
Систематическое получение прибыли (если, конечно, речь не идет о политических дивидендах) не является основной задачей партии. Вместе с тем «партийное предпринимательство» в случае, если оно не запрещено законом того или иного государства, может иметь место. Так, Федеральный закон Российской Федерации «О политических партиях» допускает «партийно-хозяйственную» дея-
* Волгин Евгений Игоревич, тел.: (499) 161-41-19.
тельность, но лишь «в целях создания... материальных условий для... решения задач, предусмотренных уставом и программой. партии»1. Как указывают юристы, предпринимательская деятельность современных российских партий имеет обеспечивающий характер2. Более того, основные виды коммерческих операций, которые вправе осуществлять наши нынешние партии, жестко регламентированы3. Подобные ограничения отнюдь не случайны. И дело не только в юридическом понимании партии как сугубо некоммерческой организации. Современное «партийное законодательство», на наш взгляд, несет на себе заметную печать того бескомпромиссного политико-правового противостояния, которое развернулось в начале 1990-х гг. между обновленной российской властью и обновлявшейся союзной компартией. Обновление последней, в частности предусматривало постепенное втягивание структур КПСС в ранее нетипичную для компартии «производственно-хозяйственную деятельность», изучение которой может быть сопряжено с анализом не только экономических4, но также сопутствующих юридических аспектов. Ибо российские власти, пытаясь погасить «предпринимательскую активность» своего потенциального политического противника, до определенного момента пытались активно использовать именно правовые механизмы, последовательное раскрытие которых, а также сопоставление с нормами союзного законодательства составляет предмет настоящего исследования.
Негативную позицию российского руководства, всерьез обеспокоенного начавшейся «коммерциализацией» республиканских комитетов КПСС, обозначил Б.Н. Ельцин. В начале октября 1990 г., повествуя депутатам российского парламента об итогах его встречи с М.С. Горбачевым, он заявил: «Не очень просто, но подошли к вопросу о том, что КПСС не должна иметь коммерческую деятельность». Но характерен и ответ генсека. «Мы будем, — заявил Горбачев от имени коммунистической партии, — действовать в рамках закона, и потому нам с вами надо скорее принимать этот закон»5. Возникает вопрос: о каком именно законе говорил Михаил
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 29. Ст. 2950.
2 См.: Борисов И., Заславский С. Партии на будущих выборах. Новое законодательство. М., 2005. С. 77.
3 Это может быть информационная, рекламная, издательско-полиграфическая деятельность, служащая целям партийной пропаганды, изготовление и продажа сувенирной продукции с символикой политической партии, продажа и сдача в аренду имеющегося в ее собственности движимого и недвижимого имущества.
4 Подробнее об этом см.: Волгин Е.И. Некоторые аспекты «производственно-хозяйственной деятельности» КПСС (1990—1991) // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 8. История. 2007. № 2. С. 30—43.
5 Вторая сессия Верховного Совета РСФСР. Совместное заседание Совета Республики и Совета Национальностей. Бюллетень № 37. 13 октября. 1990 г. С. 6.
Сергеевич? Об особом законодательном акте, «персонально» запрещавшем компартии заниматься предпринимательством; либо он подразумевал какой-то общий закон, регламентировавший деятельность политических партий, в том числе — их право на осуществление хозяйственных операций? Исходя из контекста советского законодательного процесса начала 1990-х гг. Горбачев подразумевал второе.
Так, 9 октября 1990 г. Верховный Совет СССР принял закон «Об общественных объединениях» (вступал в силу с 1 января 1991 г.)6. Этот правовой акт, запрещавший государственное финансирование политических партий, допускал осуществление ими производственной и хозяйственной деятельности, а также создание (в целях выполнения уставных задач) предприятий и хозрасчетных организаций. Однако право на ведение хозяйственных операций та или иная общественно-политическая структура получала лишь после регистрации своего устава, т.е. с обретением статуса юридического лица.
Требования, зафиксированные в законе СССР «Об общественных объединениях», касались всех партий, в том числе правящей. Перед компартией, принявшей на XXVIII съезде (2—13 июля 1990 г.), т.е. почти за полгода до вступления в силу известного союзного акта, решение о начале коммерческой деятельности7, вставали следующие задачи. Подтвердить статус общественного объединения (политической партии) и как следствие этого зарегистрировать свой устав. Казалось, что обе они были успешно решены. Статус КПСС как политической партии подтверждался новой редакцией ст. 6 Конституции СССР (от 14 марта 1990 г.): «Коммунистическая партия Советского Союза, другие политические партии... участвуют... в управлении государственными и общественными делами»8. Как видно из текстуального анализа данной фразы, существительное «КПСС» выступало однородным членом предложения по отношению к «другим политическим партиям». Таким образом, правовой статус союзной компартии именно как общественного объединения, подпадающего под действие соответствующего союзного закона, казался бесспорным. 4 апреля 1991 г. в Минюсте СССР был зарегистрирован Устав КПСС (№ 0058)9, посредством чего компартия приобретала (или же подтверждала) статус общесоюзной общественной организации с правами юридического лица.
6 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР (далее — Ведомости СССР). 1990. № 42. Ст. 839, 840.
7 Резолюция «О бюджете и имуществе КПСС» // Резолюции XXVIII съезда КПСС. М., 1990. С. 41—42.
8 Конституция (Основной Закон) СССР 1977 г. С изменениями и дополнениями, внесенными на Третьем (Внеочередном) Съезде народных депутатов СССР (14 марта 1990 г.) // Новые законы СССР. М., 1991. Вып. 1. С. 52—53.
9 Правда. 1991. 12 апр.
6 ВМУ, история, № 3 81
Итак, исходя из положений союзного законодательства можно с уверенностью сказать, что КПСС в 1990—1991 гг. обладала всеми необходимыми правомочиями для ведения «производственно-хозяйственной» деятельности. Сложнее обстояло дело с новым законодательством об общественных объединениях, которое принималось в тот период в некоторых союзных республиках и порой носило ярко выраженный антикоммунистических характер (законы Литвы, Армении)10. Что касается России, то здесь на основании Декларации «О государственном суверенитете РСФСР» от 12 июня 1990 г.11, согласно которой устанавливалось верховенство российских законов на всей территории республики и приостанавливалось «действие актов Союза ССР, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР», правовые основы деятельности общественных объединений также вполне могли разниться с общесоюзными нормами. Однако закон СССР «Об общественных объединениях» не мог противоречить аналогичному российскому правовому акту по причине отсутствия последнего12.
Отсутствие в РСФСР закона об общественных объединениях (политических партиях), являясь серьезным пробелом в российском
10 При этом следует отметить, что сам процесс принятия отдельными республиками СССР специальных правовых актов об общественных объединениях (политических партиях) не выбивался из контекста общесоюзного законодательного процесса. Известно, что Закон СССР от 26 апреля 1990 г. «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации» (Ведомости СССР. 1990. № 19. Ст. 326) передавал высшим органам власти и управления Союза ССР лишь «установление основ правового положения советских граждан и их общественных объединений». Данное обстоятельство вовсе не исключало принятие республиками «своих» законов об общественных объединениях, которые не должны были противоречить общесоюзному правовому акту. Однако в условиях усиливавшейся дезинтеграции СССР формировавшееся законодательство об общественных объединениях в отдельных республиках неминуемо становилось инструментом в руках сепаратистских сил, взявших четкий курс на устранение союзной компартии как важнейшей структуры, еще как-то сдерживавшей распад союзного государства.
11 Первый Съезд народных депутатов РСФСР: Стенограф. отчет. Т. 4. М., 1993. С. 476—478.
12 Работа над законом РСФСР об общественных объединениях велась российским парламентом, начиная с I Съезда. Его непосредственная разработка была возложена на Комитет Верховного Совета по средствам массовой информации, связям с общественными организациями, массовыми движениями граждан и изучению общественного мнения. 20 июня 1991 г., т.е. спустя год с момента своего учреждения, Комитет вынес на обсуждение Совета Республики Верховного Совета РСФСР проект закона «Об общественных объединениях», который насколько отличался от своего союзного аналога. Так, в статье, посвященной денежным средствам политических партий, говорилось, что их материальные ресурсы должны складываться «только из взносов, пожертвований и доходов от издательской и просветительско-пропагандистской деятельности». Позиция разработчиков российского законопроекта была категорична: «Мы отсекаем политические партии от возможности заниматься хозяйственной и коммерческой деятельностью». Однако этот закон так и не был принят российским парламентом (Верховный Совет РСФСР. Заседание Совета Республики. Бюллетень № 4. 20 июня 1991. С. 31).
законодательстве13, как бы объективно вынуждало российские власти руководствоваться общесоюзным статутом. Однако в ходе последующих слушаний «дела КПСС» в Конституционном суде России (май—ноябрь 1992 г.) представители Президента РФ, ссылаясь на Закон РСФСР «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР» (принят 24 октября 1990 г.14), отстаивали тезис о том, что союзный правовой акт от 9 октября 1990 г. на территории республики не действовал, ибо не был ратифицирован российским парламентом15.
Действительно, в российском законе от 24 октября 1990 г. говорилось о том, что определенные правовые акты СССР вступают в действие на территории РСФСР лишь после их ратификации республиканским Верховным Советом. Однако, что касалось законов СССР, изданных до принятия известного российского акта, то они признавались действующими на территории республики, лишь не будучи приостановленными Верховным Советом или же Совмином РСФСР. Закон СССР «Об общественных объединениях» был издан незадолго до принятия российского закона от 24 октября 1990 г.16 и не был впоследствии дезавуирован российским парламентом17. Следовательно, этот союзный закон действовал в РСФСР непосредственно и не нуждался в ратификации.
13 На этот факт обращал внимание Конституционный Суд РФ, давая правовую оценку «антикоммунистическим» указам Б.Н. Ельцина. «Рассматриваемые указы, — говорилось в Постановлении Суда, — издавались Президентом РФ в условиях противоречивости и пробельности законодательного регулирования деятельности политических партий в РФ» (Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности указов Президента РФ от 23 августа 1991 г. № 79 «О приостановлении деятельности КП РСФСР», от 25 августа 1991 г. № 90 «Об имуществе КПСС и КП РСФСР» и от 6 ноября 1991 г. № 169 «О деятельности КПСС и КП РСФСР», а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР. 30 ноября 1992 г., г. Москва // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР (далее — Ведомости РСФСР). 1992. № 14. Ст. 400).
14 Ведомости РСФСР. 1990. № 21. Ст. 237.
15 Подробнее об этой позиции см.: Материалы дела о проверке конституционности Указов Президента РФ, касающихся деятельности КПСС и КП РСФСР, а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР. М., 1996. Т. 2. С. 468.
16 На это обстоятельство обращал внимание Ф.М. Рудинский, доктор юридических наук, профессор, отстаивавший в Конституционном Суде позиции запрещенной компартии (см.: Рудинский Ф.М. «Дело КПСС» в Конституционном Суде. Записки участника процесса. М., 1999. С. 164). Закон СССР «Об общественных объединениях» был обнародован в «Ведомостях СССР» 17 октября 1990 г
17 Более того, органы государственной власти РСФСР в течение 1991 г. сами не раз ссылались на данный закон СССР. Так, например, Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 14 января 1991 г. «О порядке регистрации уставов политических партий, профессиональных союзов и других общественных объединений в РСФСР» предписывало (до принятия Закона РСФСР о политических партиях) производить регистрацию партийных уставов «применительно к правилам, установленным Законом СССР "Об общественных объединениях"» (Ведомости РСФСР. 1991. № 2. Ст. 14). Или же: в преамбуле Указа Б.Н. Ельцина от 23 августа 1991 г. говорилось о том, что в ряде регионов участниками территориальных органов КП РСФСР были «созданы чрезвычайные комитеты <...> что является грубым нарушением Закона СССР "Об общественных объединениях"» (Там же. № 34. Ст. 1149).
Тем не менее 18 декабря 1991 г., когда деятельность компартии на территории России была окончательно запрещена, Верховный Совет РСФСР принял Постановление «О регистрации общественных объединений в РСФСР и регистрационном сборе»18, где говорилось о том, что законодательство СССР об общественных объединениях (в т.ч. о политических партиях) применяется в РСФСР постольку, поскольку оно не противоречит российскому законодательству. Тем самым Россия как бы ратифицировала союзный акт, в чем, собственно, если учитывать положения закона РСФСР от 24 октября 1990 г., не было необходимости.
Но почему российские парламентарии лишь в самом конце 1991 г. ратифицировали, как им тогда казалось, союзный закон, и без того формально действовавший на территории республики с 1 января того же года? Ответ очевиден: открытое признание Россией союзного закона «Об общественных объединениях» в условиях существования КПСС означало автоматическую легитимацию последней не только в качестве общественно-политического, но и хозяйствующего субъекта. В этой связи известное заявление президентской стороны в Конституционном суде о нуллификации в РСФСР закона «Об общественных объединениях» в 1990—1991 гг. отражает конкретно-политическую позицию российских властей в тот период. Ее суть можно сформулировать следующим образом: признавать Закон СССР от 9 октября 1990 г. лишь в части положений, политически выгодных руководству РСФСР в тогдашней ситуации (в данном случае речь шла об установлении порядка регистрации российских политических партий, как правило, демократической ориентации) при одновременном игнорировании «неудобных» законодательных норм, а также решений, принятых на их основе (например — решения Минюста СССР о регистрации устава КПСС). Эта позиция в какой-то степени подтверждается постановлением Конституционного суда России, где говорилось о том, что «на практике этот Закон («Об общественных объединениях». — Е.В.) фактически (курсив наш. — Е.В.) признавался действующим и применялся на территории Российской Федерации». Действительно, вспомним постановление Президиума ВС РСФСР от 15 января 1991 г. Но одновременно — в преамбуле указа Б.Н. Ельцина «О деятельности КПСС и КП РСФСР» от 6 ноября 1991 г.19 говорилось: «Регистрация КПСС раннее прямо управлявшимися ЦК КПСС государственными органами СССР осуществлена с грубыми нарушениями закона и не носит для РСФСР преюдициальной силы...» (интересно, что мешало российскому президенту дезавуировать регистрацию устава КПСС уже в апреле 1991 г.?).
18 Ведомости РСФСР. 1992. № 7. Ст. 299.
19 Там же. 1991. № 45. Ст. 1534.
Такую двойственную позицию российских властей по отношению к союзному закону можно назвать именно политической, но вряд ли правовой. Ибо, повторим: отсутствие в России закона об общественных объединениях, аналогичного союзному правовому акту, имевшему, согласно ст. 74 действовавшей Конституции СССР20, «одинаковую силу на территории всех союзных республик» и при этом не отмененному российским парламентом, заставляет признать действие Закона СССР «Об общественных объединениях» на территории РСФСР именно с 1 января 1991 г. Постановление от 18 декабря 1991 г. можно считать лишь констатацией этого факта. В данном случае здесь делался акцент на определенные (правда в декабре 1991 г. уже неактуальные) ограничения, связанные с применением закона «Об общественных объединениях» на территории России.
Однако, что касалось права на осуществление общественными организациями «производственной и хозяйственной деятельности», зафиксированного в союзном законе от 9 октября 1990 г., нельзя сказать, будто российское законодательство начала 1990-х гг. отказывало гражданским ассоциациям в проявлении предпринимательской инициативы. Напротив, законы РСФСР выглядели не менее либеральными в данном вопросе. Так, закон «О собственности в РСФСР» (от 24 декабря 1990 г., вводившийся в действие с 1 января 1991 г.21) также наделял общественные организации правом ведения предпринимательской деятельности, сопряженной с созданием и приобретением предприятий и другого имущества «поскольку это необходимо для выполнения их уставных задач». Другой российский закон, «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (от 25 декабря 1990 г., вводившийся в действие с 1 января 1991 г.22), существенно расширял хозяйственные полномочия общественных объединений. Разумеется, в этих нормативно-правовых актах РСФСР речь шла об общественных объединениях в целом, но при этом ничего не говорилось о хозяйственных полномочиях именно политических партий. Однако, учитывая тот факт, что последние являются одной из специфических форм об-
20 Конституция (Основной Закон) СССР. Принята на внеочередной седьмой сессии ВС СССР девятого созыва 7 октября 1977 г. С изменениями и дополнениями, внесенными законами СССР от 1 декабря 1988 г., от 20 декабря, 23 декабря 1989 г., от 14 марта и 26 декабря 1990 г. М., 1991. В условиях развернувшейся в начале 90-х гг. «войны законов» между усиливающимися республиками и слабеющем Центром, дабы еще раз подчеркнуть верховенство союзных правовых актов, в СССР был принят закон «Об обеспечении действия законов и иных актов законодательства Союза ССР» (от 24 октября 1990 г.), «подкреплявший» ст. 74 союзной Конституции (Ведомости СССР. 1990. № 44. Ст. 918).
21 Ведомости РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416.
22 Там же. Ст. 418.
щественных объединений, можно с уверенностью сказать, что нормы вышеупомянутых законов в равной степени пока распространялись и на политические партии.
С другой стороны, вряд ли комитеты КПСС, расположенные на территории России и именуемые с 21 июня 1990 г. компартией РСФСР (КП РСФСР) — структуры, «пренебрегавшей» республиканской регистрацией23, могли в полной мере воспользоваться вышеупомянутыми экономическими прерогативами. Правда, в ходе последующих судебных разбирательств представители КП РСФСР утверждали, будто новая коммунистическая организация просто «не успела» зарегистрировать свой устав. Мы же, рассуждая о причинах отсутствия республиканской регистрации у КП РСФСР, осмелимся предположить, что пренебрежение «известной формальностью» было обусловлено в большей степени экономическими, нежели политическими факторами. Дело в том, что имущественная целостность КПСС как общественной организации была гарантирована и охранялась союзным законодательством24. Поэтому казалось, что собственность КПСС была «надежно защищена» от открытых посягательств со стороны российских властей, проявлявшихся задолго до 25 августа 1991 г. То же самое можно
23 Как известно, КП РСФСР, являясь составной частью КПСС, не имела российской регистрации, что послужило формальной причиной для ее ликвидации в августе—ноябре 1991 г.
24 Так, в Законе СССР «Об общественных объединениях» декларировалось: «Собственность общественных объединений охраняется законом». В законе «О собственности в СССР» от 6 марта 1990 г. было сказано: «Право собственности в СССР признается и охраняется законом». Дополнительные гарантии имущественной целостности общественных объединений предоставлял Указ Президента СССР от 12 октября 1990 г. «О мерах по охране неприкосновенности права собственности в СССР» (Ведомости СССР. 1990. № 42. Ст. 878). Надо сказать, что генсек-президент активно пользовался правом отменять нормативно-правовые акты союзных парламентов, нарушавших имущественные права КПСС. В этой связи можно вспомнить инцидент, произошедший 17 апреля 1991 г., когда Верховный Совет Армянской ССР принял постановление «О национализации имущества Коммунистической партии Армении и бывшего Ленинского Коммунистического Союза Молодежи Армении». Во исполнение этого Постановления Совет Министров республики буквально на следующий день предложил конкретные меры по реализации данного акта Верховного Совета Армянской ССР. Ответная реакция М.С. Горбачева последовала незамедлительно. Уже 23 апреля 1991 г. он издал указ, объявлявший решения армянских властей в отношении имущества КПСС неконституционными и не подлежащими исполнению. «Названный акт, — отмечалось в указе Горбачева, — основывается на заведомо искаженных, надуманных доводах об источниках формирования имущества общесоюзных организаций и противоречит Закону СССР "Об общественных объединениях", а также Закону СССР "О собственности в СССР" <...>, которые не предусматривают национализацию имущества общественных организаций». Кроме того, в указе Президента СССР отмечалось, что в соответствии с зарегистрированным уставом КПСС ее собственность является общепартийным достоянием и не может быть отчуждена республиканским актом (Ведомости СССР. 1991. № 18. Ст. 530).
было сказать и об имуществе КП РСФСР как составной части КПСС. Ибо российская компартия, руководство которой, возможно, намеренно затягивало с регистрацией, не являлась юридическим лицом, следовательно, не могла рассматриваться как собственник, а следовательно — объект возможных имущественных притязаний. Российская компартия была всего лишь пользователем собственности КПСС25.
Но даже возможная регистрация устава КП РСФСР в российском Минюсте вряд ли смогла бы уберечь компартию от дальнейших «неприятностей». Ибо попадая под юрисдикцию России, КП РСФСР автоматически оказывалась в зоне действия крайне «невыгодного» для нее законодательства. Во-первых, она была бы вынуждена произвести отчуждение большей части своего имущества, как того требовал закон «О собственности в РСФСР» (речь об этом пойдет ниже). Во-вторых, КП РСФСР, даже обретя республиканскую регистрацию, все равно продолжала бы оставаться составной частью КПСС, т.е. априори нелегитимной в глазах новой российской политической элиты организации. «.КПСС никогда не была партией. Это был особый механизм формирования и реализации политической власти путем сращивания с государственными структурами или их прямым подчинением КПСС», — гласил указ Б.Н. Ельцина от 6 ноября 1990 г.
Однако процесс правовой делегитимации компартии начался задолго до этой даты. Так, Декларация «О государственном суверенитете РСФСР» гарантировала «равные правовые возможности участвовать в управлении государственными и общественными делами» лишь тем политическим партиям, которые действовали в рамках Конституции РСФСР. Таким образом, именно российская (а не союзная) Конституция должна была стать для общественных организаций, действовавших на территории России, гарантом их легитимности. Между тем статус КПСС как политической партии подтверждала союзная Конституция, о которой в соответствующем пункте Декларации не упоминалось. Что же касается Основного Закона РСФСР, то, внося соответствующие поправки в ст. 6, российские парламентарии не удостоили КПСС отдельного упоминания в связи с «другими политическими партиями». Разумеется, «простое» изъятие аббревиатуры КПСС из российской Конституции еще не являлось делегитимацией компартии — здесь нужен был специальный правовой акт. Однако, если учитывать политический контекст, сопутствовавший принятию данных зако-
25 Это подтверждается постановлением Конституционного Суда, где говорилось о том, что известные указы Президента РФ касались имущества, «которым владела, пользовалась и распоряжалась на территории РФ КПСС.». Российская компартия не фигурирует здесь как собственник.
нодательных изменений, когда жесткая критика КПСС стала «необходимой нормой» депутатской этики, можно констатировать устойчивую тенденцию к постепенному вытеснению компартии за пределы правового поля российской политики.
Итак, даже строгое соблюдение российских законов не гарантировало компартии ни политической, ни имущественной неприкосновенности. Между тем, КПСС было что терять: совокупная стоимость материальных фондов компартии в начале 1990-х гг. оценивалась примерно в 5 млрд рублей26. Однако сам факт наличия у общественной организации «мощной собственности» не противоречил советскому законодательству27. Прочный материальный фундамент КПСС составлял непосредственную основу ее коммерческой деятельности, носившей (возможно, лишь на первых порах) экстенсивный характер, когда прибыль извлекалась посредством использования ресурсов, накопленных партией в предшествующие годы.
Основным содержанием хозяйственных операций КПСС стала распространенная практика сдачи в аренду партийной недвижимости, транспортных средств, а также издательская деятельность, регламентированная отдельными статьями законов СССР «Об общественных объединениях» и «О печати и других средствах массовой информации»28 (от 12 июня 1990 г.). Однако в начале 1990-х гг. руководство КПСС стало присматриваться к банковским операциям, участвуя в создании соответствующих финансовых предприятий. Но насколько правомочной выглядела банковская деятельность, осуществляемая от лица политической партии, когда закон «Об общественных объединениях» не содержал каких-либо положений на этот счет? Существенно прояснял ситуацию Закон СССР от 11 декабря 1990 г. «О банках и банковской деятельно-сти»29, запрещавший политическим организациям выступать в роли учредителей и акционеров (участников) коммерческих банков. Казалось, что созданию «партийных банков» ставился надежный правовой барьер. Однако принятый закон дополняло постановление Верховного Совета СССР (от 11 декабря 1990 г.) «О введении
26 Рудинский Ф.М. Указ. соч. С. 209.
27 Закон «Об общественных объединениях» позволял партиям «иметь в собственности здания, сооружения, жилищный фонд, оборудование, инвентарь, имущество культурно-просветительского и оздоровительного назначения, денежные средства, акции, другие ценные бумаги и иное имущество, необходимое для материального обеспечения деятельности, предусмотренное их уставами». «В собственности общественных объединений, — гласил закон, — могут также находиться издательства, другие предприятия, <...> создаваемые за счет средств этих объединений в соответствии с целями, указанными в их уставах».
28 Ведомости СССР. 1990. № 26. Ст. 492.
29 Там же. № 52. Ст. 1155.
в действие Закона СССР "О государственном банке СССР" и закона СССР "О банках и банковской деятельности"»30, где говорилось, что банки в СССР, «зарегистрированные Госбанком СССР в качестве коммерческих и кооперативных банков на дату (курсив наш. — Е.В.) вступления в силу вышеуказанных законов, считаются уполномоченными на ведение операций в соответствии с Законом СССР "О банках и банковской деятельности"». Таким образом, несмотря на поголовное лишение всех новоявленных политических партий нехарактерной (но весьма заманчивой) перспективы быть соучредителями коммерческих банков, союзное законодательство все-таки наделяло КПСС решающей привилегией в этой сфере. Компартии, сохранявшей созданные при ее участии финансовые предприятия, «в целях выполнения уставных задач» оставалось лишь наращивать их коммерческий оборот31.
Российские парламентарии, зная о формировании в республике «партийных банков», действовали несколько иначе. Так, закон от 2 декабря 1990 г. «О банках и банковской деятельности в РСФСР»32 запрещал использовать средства политических организаций для формирования банковского уставного капитала. Закон также дополняло постановление Верховного Совета РСФСР «О порядке введения в действие Закона РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" и Закона РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР"»33, распространявшее действие указанного правового акта «на все расположенные в РСФСР банки..., независимо от их формы собственности, состава участников и места регистрации». Постановление также предписывало Центробанку РСФСР провести в 1991 г. перерегистрацию всех расположенных в республике банков, уставы которых зарегистрированы Государственным банком СССР. Банки, не прошедшие в 1991 г. процедуру перерегистрации, объявлялись недействующими. Как видно, банковское законодательство РСФСР, носившее, без сомнения, адресный характер, не оставляло кредитно-финансовым предприятиям КПСС, существовавшим на территории республики, ни единого шанса.
С другой стороны, эти «драконовские меры», уготованные Россией «банкам КПСС», необходимо увязывать с другой проблемой —
30 Там же. Ст. 1156.
31 Любопытно отметить, но время создания «партийных банков» падает в основном на осень 1990 г., т.е. на канун принятия Закона СССР «О банках и банковской деятельности». В связи с этим создается впечатление, будто в ЦК КПСС, зная о грядущих правовых ограничениях и пользуясь пока еще существующими законодательными пробелами, спешили найти максимально эффективное применение партийным финансам.
32 Ведомости РСФСР. 1990. № 27. Ст. 357.
33 Там же. Ст. 358.
подготовкой российского приватизационного законодательства, которое должно было оградить республиканскую собственность от возможных посягательств со стороны «богатой партии». Ведь именно банки, «аффилированные» КПСС, могли стать инструментом опосредованного участия компартии в российской приватизации. Неслучайно Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. «О приватизации государственных и муниципальных предприятий РСФСР»34 запрещал участвовать в данном процессе (т.е. быть покупателями и участвовать в конкурсе, аукционе, покупать акции приватизируемых предприятий) тем юридическим лицам, в уставном капитале которых доля общественных организаций превышала 24%. (Примечательно, но Закон СССР от 1 июля 1991 г. «Об основных началах разгосударствления и приватизации предприятий»34 не содержал подобных оговорок.) Но могло ли это ограничение гарантировать российским властям абсолютную элиминацию КПСС из приватизационных процессов? Здесь был нужен более сильный законодательный ход, способный подорвать материальные ресурсы компартии, а заодно — навсегда погасить ее предпринимательскую активность. И такой ход был сделан российским парламентом, причем задолго до указа от Б.Н. Ельцина от 24 августа 1991 г
Так, с 1 января 1991 г. на территории России вступал в действие закон «О собственности в РСФСР», призванный радикально урезать имущественные права КПСС, но при этом прямо не указывавший на «ущемляемый субъект»36. С одной стороны, закон казался весьма прогрессивным, ибо впервые конституировал имущество общественных организаций в качестве самостоятельной формы собственности. Причем российский перечень объектов владения, которые могли находиться в распоряжении гражданских ассоциаций, ничуть не уступал соответствующим положениям союзных законов. Вместе с тем закон позволял выступать в качестве собственников лишь тем общественным объединениям, которые являются юридическими лицами. Но именно это (естественное для гражданского законодательства) требование, должно было, по замыслам авторов закона, иметь для «российского» имущества
34 Там же. 1991. № 27. Ст. 927.
34 Ведомости СССР. 1991. № 32. Ст. 904.
36 При этом российские законодатели не скрывали, что закон имел сугубо адресный характер. Во время его обсуждения на сессии Верховного Совета Н. Рябов (член Комитета ВС РСФСР по законодательству, выступавший в качестве докладчика по законопроекту) заявил: «У многих из нас возникает чувство горечи и протеста против неблаговидных действий новоявленных хозяйственников от партии. . Слишком вольно они обращаются с партийными средствами». «Принятие этого Закона, — продолжал Рябов, — прекратит их во многом незаконную и политически вредную (курсив наш. — Е.В.) коммерческую деятельность» (Вторая сессия Верховного Совета РСФСР. Совместное заседание Совета Республики и Совета Национальностей. Бюллетень № 18. 4 октября 1990 г. С. 11).
компартии самые неблагоприятные последствия. Ибо ожидалось, что грядущая регистрация (перерегистрация) всех действующих на территории республики общественных объединений будет носить строго императивный характер. Об этом свидетельствуют слова Н. Рябова: «.Будет проходить перерегистрация общественных организаций, потому что все они должны выступать по этому закону как юридические лица»37. Т.е. та же КП РСФСР, обретая в обязательном порядке регистрацию РСФСР, должна была, наконец, стать полноправным собственником республиканского имущества союзной компартии.
С другой стороны, данное обстоятельство хотя и «приближало» российскую власть к материальным ресурсам КПСС, еще не гарантировало их непосредственного изъятия. Решить же эту задачу было призвано следующее законодательное положение: «Если в. собственности общественных объединений (организаций) окажется по основаниям, допускаемым законом, имущество, которое не может принадлежать собственнику в силу закона, оно должно быть отчуждено в течение одного года, если иные сроки не предусмотрены законодательными актами РСФСР <...> В случае если имущество не будет отчуждено собственником в указанный срок, оно по решению суда подлежит принудительному отчуждению с возмещением собственнику стоимости имущества за вычетом затрат по его отчуждению». Таким образом, российский закон устанавливал возможность изъятия у собственника, в том числе общественно-политической организации, определенного «избыточного» имущества, ранее приобретенного им на законных основаниях, но ставшего нелегитимным вследствие последующих законодательных ограничений, а также оговаривал конкретные сроки для добровольного отчуждения этого имущества собственником, угрожая в случае невыполнения этой обязанности принудительным изъятием.
Но каким образом российская сторона собиралась обратить это довольно-таки абстрактное положение закона «О собственности в РСФСР» против имущества конкретной политической организации? Ответ на этот вопрос содержался в отдельном пункте постановления Верховного Совета РСФСР «О введении в действие закона РСФСР "О собственности в РСФСР"»38: «Общественные объединения (организации), имеющие в собственности на 1 января 1991 года предприятия и другое имущество (включая акции, ценные бумаги, а также права на паи и вклады), используемые для предпринимательской деятельности, выходящей за пределы уставных задач этих объединений. , обязаны произвести отчуждение
37 Там же. Бюллетень № 49. 24 декабря 1990 г. С. 88.
38 Ведомости РСФСР. 1990. № 30. Ст. 417.
такого имущества до 1 июля 1991 г. В случае невыполнения этой обязанности в указанный срок решение о принудительном отчуждении соответствующего имущества принимается судами по иску Совета Министров РСФСР, Совета Министров республик, входящих в Российскую Федерацию, областных, краевых, окружных, районных и городских Советов. или прокурора». Согласно постановлению Верховного Совета РСФСР, это положение должно было применяться с момента введения в действие закона «О собственности в РСФСР» также в отношении имущества, приобретенного общественными объединениями до 1 января 1990 г. «.С момента введения в действие закона все общественные организации, в том числе и КПСС, утрачивают возможность иметь собственное имущество и осуществлять на его основе хозяйственную деятельность. Легализация имущественного статуса возможна будет только на основе пересмотра их устава с последующей перерегистраци-ей.»39, — комментировали законопроект на стадии обсуждения его непосредственные авторы.
Последовательное раскрытие вышеизложенных законодательных норм, поведенное с учетом конкретных депутатских высказываний, доказывает, что юридическое оформление собственности общественных организаций в отдельную категорию имело в тот период исключительно политическое значение, а именно — создание правовой основы для последующего отчуждения «республиканского» имущества союзной коммунистической партии. Ибо трудно предположить, что собственность новоявленных российских демократических объединений, обладавших на 1 января 1991 г. немалым политическим капиталом, но при этом существовавших, по меткому замечанию Н. Травкина, «как беспризорники»40, могло всерьез заинтересовать руководство РСФСР.
Однако логика дальнейших событий предопределила реализацию принципиально иной стратегии. И это вполне объяснимо, так как попытки применения вышеназванных законодательных положений в отношении собственности КПСС, не случись августа 91-го, были бы сопряжены с неминуемыми трудностями. Проблема заключалась отнюдь не только в тех коллизиях, которые могли возникнуть между российскими законодательными актами (на момент их вступления в силу) и союзными законами «Об общественных объединениях» и «О собственности в СССР»41,
39 Вторая сессия Верховного Совета РСФСР. Совместное заседание Совета Республики и Совета Национальностей. Бюллетень № 18. 5 октября 1990 г. С. 11.
40 Третий (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР. Стенограф. отчет. М., 1992. Т. 4. С. 42.
41 Правда, с 1 января 1991 г. положения этого закона, согласно постановлению «О введении в действие Закона РСФСР "О собственности в РСФСР"», на территории республики не применялись (п. 3).
и даже не в том, что закон «О собственности в РСФСР» явно выбивался из контекста российского законодательства42. В законе было установлено, что отчуждению подлежит то имущество, «которое не может принадлежать собственнику в силу закона» (курсив наш. — Е.В.). Возникает вопрос: в силу какого именно закона имущество той или иной общественной организации (в данном случае КП РСФСР) могло подлежать отчуждению? Вряд ли таким правовым актом мог выступать тот же закон от 24 декабря 1990 г., устанавливавший лишь возможность изъятия собственности у субъекта, имущественную неправомочность которого еще предстояло определить в законодательном порядке (при этом закон предоставлял общественным объединениям самые широкие имущественные и хозяйственные права). Ограничение права собственности общественных организаций устанавливалось пока лишь на основе постановления Верховного Совета РСФСР «О введении в действие закона РСФСР "О собственности в РСФСР"», нормативном правовом акте, обладавшем (по сравнению именно с законом) гораздо меньшим юридическим статусом. И даже если предположить, что российские суды, руководствуясь этим постановлением, после 1 июля 1991 г. приняли к рассмотрению соответствующие иски, то оказались бы в крайне затруднительном положении, когда возможным камнем преткновения мог стать вопрос о том, какая именно часть собственности общественных организаций подлежит отчуждению. В самом постановлении речь шла об имуществе, используемом «для предпринимательской деятельности, выходящей за пределы уставных задач» общественного объединения. Но если взять устав той же КПСС (формулировки которого имели универсальное значение для аналогичных документов республиканских компартий), то в качестве основной цели здесь провозглашалось «создание в стране гуманного, демократического социализма»43. То есть поистине глобальная задача, способная оправдать как нали-
42 Закон «О собственности в РСФСР» звучал явным диссонансом тогдашней российской Конституции, еще не обособлявшей имущество общественных объединений в отдельную категорию (соответствующая поправка будет внесена в российский Основной Закон лишь 9 декабря 1992 г.). Кроме того, этот закон противоречил собственным положениям. С одной стороны, здесь говорилось о недопустимости установления государством в какой бы то ни было форме ограничений в осуществлении права собственности в зависимости от нахождения имущества в частной, государственной, муниципальной собственности, а также собственности общественных объединений. В то же время, отдельное положение закона прямо устанавливало возможность такого ограничения вследствие принятия определенных государственно-правовых актов, а последующее постановление ВС РСФСР содержало уже прямое предписание к «добровольному самоограничению» имущественных прав именно общественных организаций, угрожая реквизицией в случае его невыполнения.
43 Устав КПСС, одобренный ХХУШ съездом. М., 1990. С. 3.
чие, так и всемерное использование имевшихся у компартии материальных ресурсов.
Таким образом, решить проблему, связанную с законодательным ограничением имущественных и хозяйственных прав КПСС на территории РСФСР, руководствуясь, по сути, лишь одним парламентским постановлением, не представлялось возможным. В данном случае нужен был именно закон, и закон о политических партиях, где бы для всех общественно-политических организаций, действующих на территории РСФСР (вне зависимости от вида объединения и его структурной подчиненности), устанавливалась обязательная процедура приобретения республиканской регистрации. Во-вторых, предполагаемый закон должен был четко оговаривать имущественный статус политических партий, а также их хозяйственные прерогативы. В этом отношении было бы также желательно, чтобы соответствующий правовой акт дополнялся еще и законом о некоммерческих организациях. Однако принятие вышеназванных документов требовало времени, а также дальнейшей законодательной работы.
Кроме того, не следует забывать, что компартия как субъект гражданских правоотношений подлежала союзной юрисдикции. Следовательно, при возникновении возможных «имущественных притязаний» со стороны РСФСР к общесоюзной общественной организации дела об имуществе КПСС в обязательном порядке должны были рассматриваться Высшим арбитражным судом СССР по результатам ревизий Контрольной платы СССР, в обязанности которой как раз вменялась проверка общесоюзных общественных объединений на предмет использования получаемых доходов сообразно их уставным задачам44. И даже если бы удалось установить, что КПСС использует свое имущество в целях предпринимательской деятельности, выходящей за рамки ее уставных задач, данное обстоятельство, исходя из союзных законов, еще не являлось основанием для отчуждения собственности компартии. Наконец, проблема возмездного отчуждения, связанная с объективным исчислением компенсационных выплат, полагавшихся компартии как по союзным, так и по российским законам в счет изымаемого у нее имущества, грозила руководству РСФСР не только чередой бесконечных судебных разбирательств, но и девальвировала саму идею «экономического подрыва» КПСС.
Мы попытались предугадать возможное разрешение проблемы, связанной с предполагаемыми попытками российских властей в судебном порядке оспорить имущественные и хозяйственные права
44 Закон СССР «О Контрольной палате СССР» // Ведомости СССР. 1991. № 23. Ст. 649.
КПСС. Как видно, ее правовое решение (в условиях существования СССР и его законов, имманентно создающих КПСС режим наибольшего благоприятствования, а также существования самой компартии, члены которой возглавляли союзные силовые ведомства, наличия Советов «с коммунистами», а также «насквозь партийных» судов) вряд ли могло устроить российское руководство. Принимая во внимание эти обстоятельства, а также используя радикально изменившийся после августа 91-го баланс сил, российская власть получила возможность окончательно «урегулировать» вопрос, связанный с коммерческой деятельностью КПСС, посредством ликвидации самой компартии, а также национализации ее имущества».
Список литературы
1. Борисов И., Заславский С. Партии на будущих выборах. Новое законодательство. М., 2005.
2. Волгин Е.И. Некоторые аспекты «производственно-хозяйственной деятельности» КПСС (1990—1991) // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 8. История. 2007. № 2.
3. Рудинский Ф.М. «Дело КПСС» в Конституционном Суде. Записки участника процесса. М., 1999.
Поступила в редакцию 16.12.2009
