CC BY
291
Е. Ю. Трещенков
«ВОСТОЧНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ» ПОЛИТИКИ СОСЕДСТВА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА: ВОЗНИКНОВЕНИЕ И ЭВОЛЮЦИЯ1
Первоначально в фокусе дискуссий о необходимости формирования целостной политики ЕС в отношении соседей после расширения 2004 г. находились именно восточные соседи ЕС (Украина, Молдова и Беларусь). Однако политика соседства образца 2004 г. включила в ее состав помимо восточных соседей еще и Средиземноморье. А затем и Южный Кавказ. Вместе с тем именно на востоке Европы находятся государства, являющиеся по одному из главных критериев членства в ЕС потенциальными кандидатами на вступление в Евросоюз в будущем [1, Art. 49].
События в регионе Восточной Европы, произошедшие после официального старта европейской политики соседства, внутренние структурные недостатки данной политики, ухудшение отношений России с США и с ЕС, а также вступление Польши, Литвы и ряда других стран-соседей Беларуси, Молдовы и Украины в ЕС в 2004—2007 гг. прибавили идее формирования восточного измерения политики соседства ЕС актуальности. В 2009 г. при активнейшем участии Польши стартовало Восточное партнерство.
Цель данного исследования — выявить особенности эволюции «восточного измерения» политики соседства Европейского Союза, потенциальные возможности и значение данной структуры для государств региона.
Для этого предлагается проследить эволюцию концепции соседства ЕС в отношении восточных соседей; проанализировать роль и участие в формировании восточного измерения отдельных заинтересованных государств Европы; проследить изменения в позициях собственно восточных соседей ЕС (Беларуси, Молдовы и Украины) относительно политики соседства.
«Восточное измерение» —польская, британская и германская версии
Выбор данных стран-членов ЕС не случаен. Эти государства не только имеют вполне сформировавшиеся интересы в регионе Восточной Европы, но и олицетворяют разные концептуальные подходы к европейской интеграции и внешнеполитической деятельности Евросоюза в целом.
Германия — одно из государств так называемого ядра европейской интеграции — имеет давние исторически сложившиеся интересы в регионе Восточной Европы. Та же ситуация с Польшей. Европейские перспективы Беларуси, Молдовы и в особенности Украины после распада Советского Союза находятся в фокусе британской внешней политики.
Польша. Идея «восточного измерения» наиболее близка Польше и имеет глубокие исторические корни. Название «восточное измерение» появилось по аналогии с финским «северным измерением». В 1998 г. министр иностранных дел Польши Бронислав
1 Автор выражает благодарность за конструктивную критику черновых вариантов статьи научному руководителю профессору К. К. Худолею, а также И. В. Грецкому, А. В. Изотову, Д. В. Кацы, Р. В. Ко-стюку и К. А. Лихачеву.
© Е. Ю. Трещенков, 2010
Геремек на торжественном открытии переговоров по вступлению Польши в ЕС призвал к созданию «восточного измерения» Европейского Союза [2, р. 35]. Польская сторона пыталась таким образом обратить внимание Евросоюза на необходимость особой политики объединенной Европы по отношению к восточным соседям.
Регион, который представляют собой Беларусь, Украина и отчасти Молдова, имеет для Польши особое значение. Причины тому следует искать прежде всего в истории региона и в истории самой Польши, подвергшейся после своего ослабления разделам и долгое время существовавшей в состоянии перманентной борьбы за национальную независимость. Подобная ситуация наложила отпечаток на польское национальное сознание и на внешнюю политику страны, заставило выработать определенные механизмы противодействия возможному возникновению подобной ситуации в будущем. Эти механизмы действуют до сих пор, несмотря на то что обстоятельства их возникновения утратили в значительной мере свою актуальность. Задачей польской внешней политики после 1989 г. стало построение вокруг Польши кольца дружественных государств, ориентирующихся на те же, что и она, «западные» «европейские» ценности, нормы и правила. Ключевое место среди этих государств занимает Украина. Независимость этого государства и его включенность в евро-атлантическое сообщество — одна из базовых идей польской внешней политики.
Именно по этой причине Украине отводится центральное место в польских инициативах. Взять, к примеру, неофициальные предложения МИД Польши по отношениям Европейского Союза с восточными соседями после расширения (2002) или предложения по Восточному партнерству (2008).
Германия. Говоря о «восточном измерении», нельзя сбрасывать со счетов заинтересованность Германии в регионе. Эта заинтересованность, с одной стороны, подкрепляется экономическим, политическим и культурным влиянием на Центральную и Восточную Европу, с другой — сковывается неприятными историческими воспоминаниями восточных соседей Германии.
Для германской политической элиты, так же как и для польской, из трех восточных соседей ключевым является Украина. Украина во внешнеполитических концепциях Германии в том или ином качестве присутствует как минимум с начала XX в. Сложность современной германской позиции определяется следующим.
С одной стороны, германская внешняя политика приветствовала распад социалистической системы и благосклонно отнеслась к расширению количества государств в Европе за счет распада Советского Союза, Чехословакии и Югославии. В первой половине 90-х годов правительство Коля неоднократно делало заявления относительно того, что независимость Украины ни в коем случае не может быть поставлена под вопрос [3, с. 22].
С другой стороны, Германия имеет особые, определяемые целым рядом факторов партнерские отношения с Россией. И, соответственно, стремится учитывать озабоченности России теми или иными затрагивающими ее сюжетами. В том числе и украинскими. Так, во время внутриполитического кризиса в Украине 2004 г. именно Германия взяла на себя роль посредника между Европой и Россией в этом сложном и болезненном для России вопросе.
И именно поэтому Германия стремится вовлекать Европейский Союз в украинский сюжет. Это предоставляет больше маневра для продвижения собственно германских интересов в регионе и позволяет не выглядеть плохо в глазах России, до сих пор склонной разделять Евросоюз (Европейскую Комиссию) и отдельных его государств-членов.
За полгода до начала германского председательства в Совете ЕС, в июле 2006 г., экспертная группа Министерства иностранных дел Германии разрабатывала предложения по укреплению восточного измерения ЕПС. Высказывалась идея по созданию так называемой ЕПС+, которая включила бы Украину, Молдову, государства Южного Кавказа (Армения, Азербайджан и Грузия), а также Беларусь при условии демократических преобразований в стране [4, 8. 1]. Предложения рабочей группы не были опубликованы, однако стали достоянием общественности благодаря СМИ. ЕПС+ можно считать предшественницей Восточного партнерства, поскольку данная инициатива четко разделила соседей ЕС на две группы — восточных и южных, сфокусировавшись на первых.
Однако уже в программе германского председательства в Совете ЕС (январь-июнь 2007 г.) только констатировалась необходимость укрепления ЕПС, в частности ее энергетического измерения. Причем ключевыми партнерами ЕС в области обеспечения энергетической безопасности были названы США и Россия [5].
Великобритания. Британский особый взгляд на европейскую интеграцию, на ее пределы и цели — сюжет известный. Что касается региона Восточной Европы, то тут роль Великобритании довольно высока. Великобритания была одним из немногих государств Европы, проявлявших интерес к новым независимым государствам (в особенности к Украине) с распадом СССР [3, с. 23].
Руководство Великобритании выступало в поддержку расширения Евросоюза в 2004-2007 гг. Британское внешнеполитическое ведомство в лице министра иностранных дел Джека Стро фактически инициировало дискуссии в Евросоюзе о необходимости нового подхода в отношениях ЕС с восточноевропейскими соседями после расширения. В начале 2002 г. Д. Стро направил в Совет ЕС на имя его председателя испанского министра иностранных дел Й.Пике письмо. В этом документе глава британского внешнеполитического ведомства призвал Европейский Союз обратить внимание на отношения с новыми соседями ЕС — Беларусью, Молдовой и Украиной — после расширения ЕС в 2004 г. Суть предложенной модели заключалась в установлении между Беларусью, Молдовой, Украиной и ЕС особых отношений. В частности, создание зон свободной торговли, установления тесного взаимодействия по вопросам регулирования общей границы, миграции и безопасности [6].
Общим для трех перечисленных государств-членов ЕС является не только интерес к событиям в регионе Восточной Европы, но и следующие позиции:
— Европейский Союз должен проводить активную политику в отношении восточных соседей (Беларуси, Молдовы и Украины);
— Украина является ключевым государством среди трех восточных соседей Европейского Союза;
— Украина, Беларусь и Молдова должны ориентироваться на Европейский Союз, евро-атлантические структуры безопасности, европейские ценности.
Однако присутствуют и нюансы. Первый касается российского фактора. Германские политические элиты (и социал-демократы, и христианские демократы) склонны учитывать наличие у России исторически сложившихся интересов в регионе. Позиция германской внешней политики заключается в том, что интересы России и Европейского Союза в регионе не обязательно должны противоречить друг другу. Соответственно, в случае с ЕПС и Восточным партнерством Германии важно, чтобы эти инициативы, способствуя ориентации государств-участников на Евросоюз и европейские ценности, тем не менее не привели бы к изоляции России от европейских процессов. Великобри-
тания склонна рассматривать сотрудничество с Россией отдельно от европейских перспектив восточных соседей ЕС. Еще более жесткую позицию занимает в этом вопросе Польша. Для поляков Россия представляет собой фактор, который тормозит движение восточных соседей ЕС в сторону Европы. Вместе с тем Польшу и Россию связывает развивающееся торговое и экономическое взаимодействие. Многие представители польской политической элиты понимают, что портить отношения с Россией невыгодно. Именно поэтому польская сторона в свое время попыталась сгладить общее негативное впечатление российского руководства от Восточного партнерства. 6 мая 2009 г., накануне Пражского саммита, инициирующего Восточное партнерство, министр иностранных дел Польши Р. Сикорский посетил Россию с официальным визитом, в ходе которого заверил своего российского коллегу С. Лаврова в том, что Восточное партнерство никоим образом не будет направлено против России [7].
Еще один нюанс— перспективы членства Беларуси, Молдовы и Украины в Европейском Союзе. Германские политические элиты склонны считать вопрос о возможном вступлении Беларуси, Молдовы и Украины в ЕС преждевременным. Приблизительно той же позиции придерживаются и британские политики. Польская сторона, напротив, долгое время настаивала на необходимости предоставления Украине и Молдове (а также Беларуси — при условии внутриполитических изменений в стране) четких перспектив членства в Евросоюзе в виде, например, ассоциированного членства [8].
Именно на стыке сходств и различий позиций государств-членов Евросоюза Европейской Комиссии приходится формировать политику Европейского Союза в отношении восточных соседей. В сформулированном же и согласованном на заседаниях Совета ЕС и Европейского Совета виде эта политика становится вотчиной именно Европейской Комиссии. Комиссия ведет переговоры с европейскими соседями, проводит мониторинг выполнения положений планов действий, разрабатывает и вносит новые предложения по отношениям с соседями ЕС.
Формирование политики соседства и «восточные соседи»
Первоначально реакция восточных соседей Европейского Союза на инициативу ЕС относительно «нового соседства» была довольно сдержанной.
Украина. Появление и эволюция политики соседства ЕС совпали по времени с довольно сложным периодом в истории украинского государства. Если первые замечания и официальную позицию Украины по политике соседства представляли президент Л. Кучма и правительство В. Януковича, то активная фаза согласования Плана действий Украина — ЕС в рамках политики соседства пришлась на осенний внутриполитический кризис в Украине и на первые месяцы президентства В. Ющенко.
Более того, именно события, связанные с Украиной, стали одной из отправных точек формирования в дальнейшем Восточного партнерства. Это не только «оранжевая революция» 2004 г., но и российско-украинские газовые кризисы (зимы 2005-2006 и 2008-2009 гг.).
Сообщение Европейской Комиссии 2003 г. об отношениях с соседями ЕС после расширения вызвало у представителей украинского руководства целый ряд нареканий. В первую очередь речь шла об отсутствии перспектив членства [9]. Ведь в принятой до этого Стратегии интеграции Украины в ЕС главным внешнеполитическим приоритетом Украины в среднесрочном измерении было названо получение страной ассоциированного членства. Причем параллельно с обретением Польшей, Венгрией, Чехией и другими государствами-кандидатами членства в ЕС [10].
События осени-зимы 2004 г. не только изменили расстановку сил внутри страны, но и привели к изменению ее внешнеполитического вектора в пользу европейской и евроатлантической интеграции. В глазах ЕС европейские перспективы Украины приобрели более выраженные очертания. В феврале 2005 г. был принят План действий ЕС — Украина. Однако в период с 2005 по 2009 гг. наблюдался довольно скромный прогресс в реализации положений плана. В том числе и по причине внутриполитической нестабильности и отсутствия консенсуса в украинском обществе.
В 2005 г. Украина была признана Евросоюзом страной с рыночной экономикой. Украина и ЕС подписали пакетное соглашение об упрощенном визовом режиме и о реадмиссии (2006). После вступления страны в ВТО (2008) начались переговоры по созданию зоны свободной торговли между Украиной и Евросоюзом2.
Инициатива Восточного партнерства была воспринята в целом положительно. Высшим руководством страны Восточное партнерство рассматривалось как своеобразное отделение проевропейски настроенных государств Восточной Европы от России и российского влияния. Кроме того, интерес украинского руководства вызвало энергетическое измерение Восточного партнерства [11], опять-таки ввиду разногласий с Россией по энергетическому сюжету.
Молдова. Одним из главных предвыборных внешнеполитических лозунгов Коммунистической партии Республики Молдова, пришедшей к власти в стране в 2001 г., было укрепление отношений с Россией, Беларусью и СНГ в целом. Однако уже в 2003 г. начинается ухудшение российско-молдавских отношений и переориентация на углубление сотрудничества с Евросоюзом. Причины, по всей видимости, носили комплексный характер: это и неудачи молдавского руководства на пути экономической интеграции в рамках СНГ, и противоречия двух сторон по вопросу приднестровского урегулирования. Не случайно смена внешнеполитического вектора Молдовы по времени совпадает с неудачей российского плана урегулирования приднестровского конфликта (План Козака, ноябрь 2003 г.).
В августе 2003 г. решением правительства Молдовы при Министерстве иностранных дел был создан Департамент европейской интеграции. В октябре того же года первый заместитель министр иностранных дел Молдовы А. Стратан в ходе официального визита в Брюссель представил высокому представителю Х. Солане концепцию интеграции Республики Молдова в ЕС.
После официального старта ЕПС в 2004 г. стороны начали переговоры по Плану действий Молдова — ЕС. После трех раундов переговоров план был подписан 22 февраля 2005 г. Однако к началу 2008 г. достижения Молдовы в его реализации были весьма незначительными. Это объясняется отсутствием как реальной заинтересованности властей в проведении реформ, так и реальных стимулов для проведения этих самых реформ. Более того, план действий Молдова — ЕС, рассчитанный на 2 года, так же как и План действий ЕС — Украина, включал в себя такое количество пунктов, которое нереально было осуществить в отведенное время.
Как бы то ни было, инициативу Восточного партнерства Молдова восприняла благожелательно. Однако до Пражского саммита (май 2009 г.), который должен был официально инициировать Восточное партнерство, произошли события, значительно ухудшившие отношения Молдовы с практически единственным потенциальным лоббистом вступления страны в Евросоюз — Румынией. В столице Молдовы Кишиневе в апреле 2009 г. сразу после внеочередных парламентских выборов начались беспорядки под
2Подробнее см.: [12].
лозунгами воссоединения Молдовы с Румынией, интеграции страны в ЕС и отставки правительства. Беспорядки удалось ликвидировать, но власти Молдовы обвинили в их организации румынскую сторону [13]. На майский саммит Восточного партнерства от Молдовы поехал министр иностранных дел и европейской интеграции А. Стратан.
В 2009 г. закончился второй срок президентства В. Воронина. Итоги президентства были весьма противоречивы: с одной стороны, натянутые отношения с Россией, с другой — вялый прогресс на пути европейской интеграции страны. Не случайно в избранном в июле 2009 г. парламенте коммунисты, получив 48 голосов из 101, вынуждены были уйти в оппозицию, а все остальные партии создали правительственную коалицию «Альянс за европейскую интеграцию».
Молдова интересует ЕС в первую очередь из-за неурегулированного Приднестровского конфликта, представляющего угрозу безопасности ЕС. Несмотря на членство Молдовы в ВТО с 2001 г., стране так до сих пор и не удалось выйти в переговорах с ЕС на создание хотя бы зоны свободной торговли.
Беларусь. С распадом Советского Союза белорусская независимость, равно как политическое и экономическое развитие страны, не воспринималось Европейским Союзом как нечто принципиально важное для него. Ситуация еще более осложнилась после прихода к власти в Беларуси А. Лукашенко.
Отправной точкой разногласий и конфликтов стало проведение референдума 1996 г. по внесению изменений в Конституцию страны, фактически усиливавших президентскую власть. С этого времени Беларусь находилась во внешнеполитической изоляции.
Появление Европейской политики соседства была расценено белорусским руководством как возможность нормализовать отношения Беларуси и ЕС. В ответ на инициативу ЕС белорусским внешнеполитическим ведомством были выработаны ответные предложения. Первостепенное место в документе уделялось вопросам развития экономического сотрудничества как жизненно важного «для коренной модернизации системы общественных отношений и устойчивого экономического роста в постсоветских государствах» [14].
Однако Евросоюз тогда не предпринял никаких ответных шагов в направлении налаживания отношений с Беларусью. Более того, курс на изоляцию белорусского руководства в европейских делах продолжался. Так, уже в апреле 2006 г. ЕС запретил въезд на свою территорию Александру Лукашенко и 30 белорусским чиновникам [15].
Смягчение позиции Евросоюза произошло довольно неожиданно для сторонних наблюдателей накануне парламентских выборов 2008 г. 7 марта 2008 г. в Минске было открыто представительство Европейской Комиссии в Беларуси. 28 сентября состоялись парламентские выборы, на которые белорусское руководство допустило наблюдателей от ОБСЕ. После чего Совет ЕС дал свою оценку ситуации в Беларуси. С одной стороны, отмечалось, что парламентские выборы не соответствовали критериям ОБСЕ. С другой — указывалось на некоторое улучшение ситуации. В результате чего было решено восстановить контакты с белорусскими властями, а также на 6 месяцев отменить ограничения на въезд на территорию Евросоюза для большинства попавших ранее в «черный список» ЕС белорусских чиновников [16].
Беларусь была включена Комиссией ЕС в число восточных партнеров [17]. Более того, в начале 2009 г. после дискуссий в Совете ЕС было решено пригласить белорусского президента на Пражский саммит государств-участников будущего Восточного партнерства [18].
Белорусское руководство, на наш взгляд, использовало Восточное партнерство для решения двух задач:
— для давления на Россию, занявшую к тому времени довольно жесткую позицию по перспективам белорусско-российской интеграции и настаивавшую на необходимости реального движения Беларуси по этому пути;
— для улучшения отношений с Евросоюзом.
Обе задачи на краткосрочную перспективу решить удалось. Что касается России, то в сентябре 2009 г. на территории Беларуси прошли крупнейшие за всю историю российско-белорусских отношений совместные военные учения двух стран [19]. А до этого российское руководство заявило об отозвании индивидуальной заявки России на вступление в ВТО и о намерении двигаться в данную организацию Таможенным союзом вместе с Беларусью и Казахстаном.
17 ноября 2009 г. Совет ЕС констатировал отсутствие серьезных изменений в Беларуси в связи с демократией и правами человека. Вместе с тем ввиду включения Беларуси в сотрудничество по Восточному партнерству было решено продлить временную отмену ограничений для белорусских высших чиновников на въезд в страны ЕС еще на год [20]. Приведут ли эти шаги белорусского руководства и Евросоюза к долгосрочному улучшению отношений, сказать пока сложно. Тем более что ранее перспективы участия Беларуси в Восточном партнерстве увязывались представителями ЕС с проблемой признания Беларусью независимости Абхазии и Южной Осетии.
Европейская политика соседства и инициатива «Восточного партнерства»
Началом дискуссий на европейском уровне о необходимости нового подхода в отношениях с будущими новыми соседями ЕС можно считать 2002 г. Инициировала процесс Великобритания, направив в апреле 2002 г. письмо председателю Совета ЕС с предложением установить после расширения ЕС особые отношения с новыми соседями — Беларусью, Молдовой и Украиной.
В том же месяце Совет по общим вопросам и внешним отношениям поручил комиссару по внешним связям К. Паттену и высокому представителю по вопросам общей внешней политики и обороны Х. Солане выработать предложения по отношениям ЕС с соседями после предстоящего расширения. К неформальной встрече министров иностранных дел стран ЕС, состоявшейся в сентябре 2002 г., предложения были готовы [21]. Великобританию и Германию интересовали прежде всего отношения ЕС с восточными соседями. Франция и Испания были заинтересованы во включении в число соседей государств Средиземноморья. Польша и Литва в 2002 г. еще только готовились вступить в Евросоюз, поэтому возможности их влияния на охват будущей политики соседства были ограничены. Свою позицию Польша сформулировала в получивших широкую известность неофициальных предложениях Министерства иностранных дел Республики Польша. Предложения Польши касались только восточных соседей ЕС — Беларуси, Молдовы и Украины. Принципиальным моментом польских предложений стала идея о предоставлении восточным соседям ЕС четких перспектив членства [8].
В итоге был избран компромиссный вариант — в будущее европейское соседство было решено включить всех соседей — и восточных, и южных (Средиземноморье). Комиссия получила мандат на выработку конкретных предложений.
В 2003 г. состоялось обнародование концепции соседства Комиссии ЕС. Она нашла выражение в таких документах, как Сообщение Комиссии № 104, обнародованное в
марте 2003 г. («Wider Europe — Neighbourhood»), и Сообщение комиссии № 393 («Paving the Way for a New Neighbourhood Instrument»). В отличие от польских предложений Сообщение Европейской комиссии «Большая Европа: соседство» не предусматривает перспектив членства в ЕС для государств Восточной Европы [22]. В июле 2003 г. в структуре Европейской Комиссии была создана специальная рабочая группа по переговорам с новыми соседями и дальнейшему развитию политики соседства во главе с комиссаром по расширению Гюнтером Ферхойгеном. В 2004 г. появляется еще одно Сообщение Комиссии — № 373 («European Neighborhood Policy. Strategy Paper»), от которого формально ведется отсчет Европейской политики соседства.
Европейская политика соседства объединила в себе отношения ЕС со значительно отличающимися друг от друга группами государств. Речь идет о «восточных соседях» (Беларусь, Молдова и Украина) и о Средиземноморье. В 2004 г. к ЕПС присоединились государства Южного Кавказа (Грузия, Армения, Азербайджан).
С одной стороны, в заявлениях Еврокомиссии и Совета ЕС политика соседства предстает масштабной инициативой обеспечения безопасности границ Евросоюза через экономическое и политическое развитие сопредельных государств, инициативой регионального сотрудничества. На деле сотрудничество ЕС с государствами-соседями в рамках европейской политики соседства (ЕПС) продолжало происходить на двусторонней основе. Прежде всего это касается восточных соседей. Более того, политика соседства охватывает не только качественно разные государства, но и разные регионы. В 2003-2005 гг. значительно изменились внешнеполитические приоритеты Молдовы и Украины — соответственно, активизировались их отношения с Евросоюзом. Необходимость самостоятельного «восточного измерения» со временем становилась все более очевидной.
«Восточное партнерство»
В 2002-2003 гг. надеждам на формирование отдельной политики Евросоюза в отношении восточных соседей не было суждено сбыться. Более всего из заинтересованных государств была разочарована Польша. Для новых попыток нужен был существенный повод. Такой повод дала Франция. В 2007 г. президент Франции Николя Саркози выступил с инициативой укрепления средиземноморского направления внешней политики ЕС, с идеей создания Средиземноморского Союза [23]. Сторонники развития восточного измерения политики соседства не могли остаться в стороне.
В мае 2008 г. польский МИД при поддержке шведских коллег выступил с инициативой создания Восточного партнерства. Основная идея предложений заключалась в необходимости углубления двусторонних отношений ЕС с восточными соседями (прежде всего с Украиной) в формате Восточного партнерства, которое, основываясь на положениях политики соседства, было бы, тем не менее, автономным механизмом сотрудничества. «Восточное партнерство» должно было охватить 6 постсоветских стран-соседей — Армению, Азербайджан, Беларусь, Грузию, Молдову и Украину. Ключевой идеей предложений стала интенсификация регионального сотрудничества между восточными партнерами в нескольких тематических плоскостях [24].
Через неделю польско-шведская инициатива была представлена Совету ЕС по общим делам и внешним отношениям под председательством Словении. Было решено передать вопрос на рассмотрение Европейского Совета [25]. В июне 2008 г. Европейский Совет одобрил инициативу оформления восточного измерения политики соседства Евросоюза и поручил Комиссии выработать детальные предложения [26].
В июне 2008 г. Европейский Совет поручил Комиссии разработать предложения по «Восточному партнерству». После событий в Грузии в сентябре 2008 г. работа над инициативой была интенсифицирована. В декабре 2008 г. Комиссия представила свои предложения по «Восточному партнерству». Впервые в данном документе Комиссия использовала термин «восточное измерение» применительно к политике соседства ЕС
[17].
По большей части документ слагается из ранее уже сформулированных в рамках политики соседства предложений. Таких, как, например, создание углубленных зон свободной торговли между ЕС и странами-соседями.
Нашла наконец отражение в Сообщении и продвигаемая Польшей как минимум с 2002 г. идея о заключении с восточными партнерами соглашений об ассоциации, предполагающих полное принятие данными государствами европейских экономических, политических, правовых стандартов. Особое внимание в документе уделено вопросам сотрудничества в области энергетики. В частности, говорится о необходимости полной интеграции рынков энергетики Евросоюза и Украины. Ключевой мыслью документа стал тезис о необходимости более активного вовлечения Евросоюза в дела общего с Россией зарубежья и целенаправленных усилий по поддержке и развитию в этих странах демократических институтов и управления.
Документ дает довольно четкие предложения относительно возможных форм многостороннего сотрудничества. Так, например, предлагается проводить регулярно встречи глав государств и правительств стран-членов ЕС и восточных партнеров (раз в два года) и министров иностранных дел (раз в год). По отдельным вопросам многостороннего отраслевого сотрудничества предлагается создавать так называемые платформы — рабочие группы [17].
7 мая 2009 г., во время председательства Чехии в Совете ЕС, в Праге состоялся саммит «Восточного партнерства», официально запустивший данную структуру. Украину на саммите представлял президент В. Ющенко, от Беларуси на саммит приехал первый вице-премьер В. Семашко, от Молдовы — министр иностранных дел и европейской интеграции А. Стратан, инициатор Восточного партнерства — Польша была представлена премьер-министром Д. Туском, от Швеции на саммит прибыл премьер-министр Ф. Рейнфельдт, Германию представляла федеральный канцлер А. Меркель. Не приехали на саммит лидеры Франции (страну представлял премьер-министр), Великобритании (министр иностранных дел) и Италии (министр по вопросам благосостояния). Институты же Европейского Союза (Секретариат Совета ЕС, Комиссия, Комитет регионов, Европейский парламент) были представлены высшими должностными лицами.
Вообще следует отметить, что после Польши именно институты Европейского Союза (такие как Европейская Комиссия и отчасти Европейский парламент) активнейшим образом участвуют в формировании «восточного измерения» политики соседства.
Участники саммита приняли декларацию, в которой основной целью Восточного партнерства провозглашалось создание необходимых условий для развития политической ассоциации и экономической интеграции между ЕС и заинтересованными странами-партнерами [17].
Основное внимание было предложено уделить многостороннему сотрудничеству, а также привлечению к финансированию проектов Восточного партнерства всех заинтересованных доноров. Последнее понятно, учитывая весьма скромный бюджет Восточного партнерства — 600 млн евро на 6 государств до 2013 г. [28].
1 июля 2009 г. началось шведское председательство в Совете ЕС. Тогда же СМИ, ссылаясь на премьер-министра Швеции Ф. Рейнфельдта, распространили информацию
о том, что ЕС ввиду финансовых затруднений решил «заморозить» проекты по «Восточному партнерству» [29]. Однако вскоре выяснилось, что журналисты просто неверно поняли премьер-министра. О чем и вынуждены были сообщать представители Европейской Комиссии [30]. Данный инцидент, сознательный или невольный, отражает всю сложность ситуации вокруг «Восточного партнерства».
* * *
Среди государств- членов ЕС нет явных противников формирования «восточного измерения» политики соседства. Однако и активных сторонников такого измерения немного. Прежде всего это Польша. Помимо Польши в поддержку активизации политики ЕС в отношении восточных соседей в разное время высказывались представители Германии, Литвы, Швеции, Великобритании. Тем не менее премьер-министр Великобритании отсутствовал на Пражском саммите, инициировавшем «Восточное партнерство». Германия и Швеция заняли довольно невнятную позицию по восточному измерению политики соседства ЕС во время своего председательства в Совете ЕС (в 2007 и 2009 гг. соответственно).
Среди факторов, препятствующих оформлению «восточного измерения», существенное значение имеют финансовые и экономические проблемы, с которыми страны-члены ЕС столкнулись в 2008-2010 гг., а также конкуренция со стороны «средиземноморского (южного) измерения» политики соседства.
В документах институтов ЕС Восточное партнерство подается как своеобразный шаг на пути формирования восточного измерения политики соседства. Появление такого измерения было, на наш взгляд, неизбежно. По целому ряду причин общего3 и частного4 характера. Фактически в фокусе нынешнего «восточного измерения» политики соседства ЕС находятся два основных вопроса: развитие демократии по европейскому образцу и обеспечение энергетической безопасности Европы.
«Восточное измерение» все еще находится в стадии формирования. Колебаниям и слабой заинтересованности со стороны государств-членов ЕС способствует и отсутствие единства позиций собственно восточных партнеров. Для Беларуси европейская интеграция не является приоритетом внешней политики, а белорусское руководство пыталось использовать «Восточное партнерство» не столько для сближения с ЕС, сколько для давления на Россию. Молдова, несмотря на присутствие европейской интеграции в числе приоритетов, продвигается очень медленно по пути выполнения положений Плана действий Молдова — ЕС. Украина весь период с 2004 по 2009 гг. находилась в состоянии внутриполитического кризиса, и, несмотря на активную позицию по вопросу европейской интеграции страны, не могла в полной мере сконцентрироваться на необходимых действиях.
Способно ли «Восточное партнерство» мобилизовать региональное сотрудничество между восточными соседями и отдельными их группами? При условии стабильного финансирования региональных проектов, возможно. В конце концов, Беларусь и Украина (еще до Пражского саммита 5 ноября 2009 г.) на самом высоком уровне (президенты А. Лукашенко и В. Ющенко) договорились относительно основных направлений, по которым Беларусь и Украина будут претендовать на финансирование их совместных проектов из фондов «Восточного партнерства» [31].
3Молдова и Украина — последние государства Европы между Россией и ЕС, желающие вступить в Евросоюз и не получившие до сих пор перспектив членства.
4«Оранжевая революция» в Украине, российско-украинские и российско-белорусские энергетические конфликты, приднестровский конфликт и т.п.
Пока с большой долей уверенности можно утверждать, что Европейская политика соседства и «Восточное партнерство» стали еще одним элементом сложных отношений и политических процессов в регионе Восточной Европы. Что касается объединяющих импульсов для стран региона, то их пока немного.
Литература
1. Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty Establishing the European Community. OJ. 29.12.2006. C321.
2. The New Neighbourhood Policy of the European Union // Foreign Policy in Dialogue. Vol. 7. Issue 19. Trier, July 27, 2006.
3. Кацы Д. В. Отношения Европейского Союза с Беларусью и Украиной (1994-97 гг.). СПб., 1998. 52 с.
4. Berlin entwickelt neue Nachbarschaftspolitik fur die EU // Frankfurter Allgemeine Zeitung. 03.07.2006. N 151.
5. ‘Europe — succeeding together’. Presidency Programme. The Federal Government. 1 January to 30 June 2007. URL: http://www.eu2007.de/includes/Downloads/Praesidentschaftsprogramm/EU-Presidency_Programme_final.pdf (дата обращения: 15.03.2010).
6. Castle S. Straw looks to EU’s future frontiers // Independent. 16 April 2002. URL: http://www.independent.co.uk/news/world/europe/straw-looks-to-eus-future-frontiers-657379.html (дата обращения: 4.03.2010).
7. Стенограмма выступления и ответов на вопросы СМИ Министра иностранных дел России С. В. Лаврова на совместной пресс-конференции по итогам переговоров с Министром иностранных дел Польши Р. Сикорским и пятого заседания Комитета по вопросам стратегии российско-польского сотрудничества, Москва, 6 мая 2009 года // Министерство иностранных дел РФ. URL: http://www..mid.ru/Brp_4.nsf/arh/BB730A61DF963D64C32575AE0056BEC2? OpenDocument (дата обращения: 4.03.2010).
8. Польские предложения по поводу политики в отношении новых восточных соседей после расширения ЕС. Неофициальный документ МИД Республики Польша // Сайт Центра международных исследований Белорусского государственного университета. URL: http://www.centis.bsu.by/rus/y2003/index_2003.htm#z12 (дата обращения: 4.03.2010).
9. Комментар речника Міністерства закордонних справ України М. Лубківського з
приводу Зверення Європейської Комісії до Ради ЄС та Європарламенту «Ширша Європа — сусідство: новий вимір наших відносин з східними та південньїми сусіда-
ми», 13 ерезня 2003 р. // Сайт Министерства иностранных дел Украины. URL: http://www.mfa.gov.ua/mfa/ua/publication/content/3676.htm (дата обращения: 4.03.2010).
10. Стратегія інтеграціі України до Європейського Союзу. 11 червня 1998 року // Верховна Рада України. URL: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=615%2F98 (дата обращения: 4.03.2010).
11. Уполномоченный Ющенко: «Восточное партнерство» поможет реализовать ряд энергетических проектов Украины. 6.05.2009 // Информационное агентство «Regnum». URL: http://www.regnum.ru/news/1160135.html (дата обращения: 4.03.2010).
13. Власти Молдавии аннулировали указ коммунистического правительства об объявлении румынских дипломатов персонами нон-грата. 12.11.2009 // Информационное агентство «Regnum». URL: http://www.regnum.ru/news/1224579.html (дата обращения: 4.03.2010).
14. Предложения Министерства иностранных дел Белоруссии по существу концепции отношений ЕС с будущими государствами-соседями // Сайт Центра международных исследований Белорусского государственного университета. URL: http://www.centis.bsu.by/rus/y2003/ index_2003.htm#z12 (дата обращения: 4.03.2010)
15. 2723th Council Meeting. External Relations. Luxembourg, 10-11 April 2006. 7939/06 (Presse 95).
16. Council Conclusions on Belarus. 2897th External Relations Council meeting. Luxembourg, 13 October 2008.
17. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council ‘Eastern Partnership’. Brussels, 3.12.2008. COM(2008) 823 final.
18. Kremlin welcomes Lukashenko’s invitation to Eastern Partnership summit. 17.04.2009 // ITAR-TASS. URL: http://www.itar-tass.com/eng/level2.html?NewsID=13848660&PageNum=0 (дата обращения: 2.09.2009).
19. НАТО выражает беспокойство по поводу российско-белорусских военных учений. 18.11.2009 // Информационное агентство «Regnum». URL: http://www.regnum.ru/news/1226490. html (дата обращения: 4.03.2010).
20. Council Conclusions on Belarus. 2974th External relations council meeting. Brussels, 17 November 2009.
21. Gebhard C. Assessing EU Actorness Towards its Near Abroad’. The European Neighbor Policy // EU-Consent. Occasional Paper. N 1. 2007.
22. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament “Wider Europe — New Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours”. Brussels, 11.3.2003. C0M(2003)104 final
23. Sarkozy sounds out basis for Mediterranean Union. 16 July 2007 // EurActiv.com. URL: http://www.euractiv.com/en/energy/sarkozy-sounds-basis-mediterranean-union/article-165541 (дата обращения: 4.03.2010).
24. Polish-Swedish proposal “Eastern Partnership”. 23 May, 2008 // The Trans-European Policy Studies Association. URL: http://www.tepsa.eu/docs/draft_proposal_eastern_partnership.pdf (дата обращения: 15.03.2010)
25. Council of the European Union. 2870th meeting. External Relations. Brussels, 26-27 May 2008. Press Release. 9868/08 (Presse 141).
26. Brussels European Council. 19-20 June 2008. Presidency conclusions. Brussels, 17 July 2008. 11010/1/08/Rev1
27. Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit. Prague, 7 May 2009. Brussels.
7 May 2009. 8435/09 (Presse 78).
28. EU’s New Eastern Partnership Draws Ire From Russia. 21.03.2009 / Deutsche Welle. URL: http://www.dw-world.de/dw/article/0„4116554,00.html (дата обращения: 4.03.2010).
29. EU suspends the Eastern Partnership Program, Swedish PM said. July 3, 2009 / Moldo-
va.org. URL: http://politicom.moldova.org/news/eu-suspends-the-eastern-partnership-program-
swedish-pm-said-202231-eng.html (дата обращения: 4.03.2010).
30. None of the EU Program “Eastern Partnership” Member-states has presented its financial projects for the Commission / European Dialogue. URL: http://eurodialogue.org/None-of-the-EU-Program-Eastern%20Partnership-%20Member-States-Has-Presented-Its-Financial-Projects-for-the-Commission
31. Меморандум між МЗС України та МЗС Республіки Білорусь про взаємодію у реалізації взаємовигідних проектів в рамках ініціативи Європейського Союзу «Східне партнерство» / Міністерство закордонних справ України. URL: http://www.mfa.gov.ua/mfa/ua/publication/ content/31638.htm (дата обращения: 4.03.2010).
Статья поступила в редакцию 17 июня 2010 г.
