CC BY
23
И. В. КАРАВАЕВ старший преподаватель Академии ФСИН России,
I. v. KARAVAEV
кандидат юридических наук, подполковник внутренней службы
Вопросы взаимодействия сотрудников следственных изоляторов и членов общественных наблюдательных комиссий
Issues of interaction of employees of pretrial detention centers and members of public monitoring commissions
Аннотация. В статье раскрываются правовые основы взаимодействия сотрудников следственных изоляторов ФСИН России с членами общественных наблюдательных комиссий. Вносятся предложения по совершенствованию действующих норм.
Ключевые слова: следственный изолятор, режим, подозреваемые и обвиняемые, общественный контроль, общественные наблюдательные комиссии, взаимодействие, досмотр.
Abstract. In this article the author shows legal basis of interaction of employees of pretrial detention centers of FPS of Russia with members of the public supervisory commissions reveal. Some ways of improvement of existing rules are also given.
Key words: pretrial detention center, mode, suspects and defendants, public control, public monitoring commissions, interaction, examination.
Контроль за обеспечением прав и свобод человека играет важную роль в Российской Федерации. Не остались без внимания и лица, которым в установленном законом порядке была избрана мера пресечения в виде заключения под стражу. Общественный контроль за местами заключения всегда занимал особое место как в нашей стране, так и в других государствах [1].
С 2008 года в России действует Федеральный закон № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» [2] (далее - ФЗ «Об общественном контроле»), ставший фундаментом для осуществления общественного контроля над обеспечением прав человека в следственных изоляторах ФСИН России (далее - СИЗО). В нем закреплены принципы [3], цели и зада-
чи общественного контроля и, что самое главное, субъекты осуществления общественного контроля, которыми наряду с другими стали общественные наблюдательные комиссии (далее - ОНК).
Под взаимодействием принято понимать совместную деятельность не подчиненных друг другу субъектов в целях решения общих задач для достижения поставленной цели [4]. Проблемы в ходе взаимодействия субъектов, осуществляющих совместные действия в той или иной области, существовали всегда.
Согласно ст. 6 ФЗ «Об общественном контроле» ОНК, помимо прочего, осуществляют общественный контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания. Сотрудники СИЗО, в свою очередь, руководствуясь ст. 7, 18.1, 40 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» [5],
НАУЧНЫЙ РАЗДЕЛ
обеспечивают предотвращение нарушений требований режима при посещении членами ОНК следственных изоляторов. Это проявляется, в частности, в обеспечении безопасности членов ОНК, недопущении проникновения запрещенных предметов, предупреждении нарушений внутреннего распорядка.
Исходя из изложенного, можно говорить о том, что взаимодействие сотрудников СИЗО и членов ОНК - это их совместная деятельность, направленная на выполнение требований законодательства по осуществлению общественного контроля за обеспечением прав человека в следственных изоляторах ФСИН России. При этом сотрудники СИЗО выступают в качестве субъекта, обеспечивающего деятельность основного субъекта общественного контроля - ОНК, содействуют решению ими своих задач.
Правовую основу деятельности общественных наблюдательных комиссий в местах содержания под стражей, помимо вышеназванного федерального закона, составляет довольно большое количество нормативных правовых актов [6]. Наиболее важными из них в вопросах взаимодействия стоит признать:
1. Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (ст. 14) [7].
2. Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (ст. 38) [8].
3. Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (ст. 7, 18.1, 21, 40).
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 19.32) [9].
5. Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» (ст. 1, 4) [10].
6. Регламент Общественной палаты Российской Федерации (гл. 14) [11].
7. Кодекс этики членов общественных наблюдательных комиссий по общественному контролю за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействию лицам, находящимся в местах принудительного содержания [12].
8. Приказ ФСИН России «Об утверждении Положения о порядке посещения учреждений уголовно-исполнительной системы членами общественных наблюдательных комиссий» [13].
Состав общественной наблюдательной комиссии определяется Общественной палатой Российской Федерации отдельно для каждого субъекта Российской Федерации из расчета численности комиссии пять - сорок членов (ст. 7 ФЗ «Об общественном контроле»). Законодательство предъявляет определенные требования к претендентам на членство в общественной наблюдательной комиссии, а именно: возраст - не менее 25 лет, наличие опыта работы в области защиты прав граждан, отсутствие судимости, отсутствие решения суда о признании лица недееспособным или ограниченно дееспособным, членство в общественной наблюдательной комиссии одного субъекта Российской Федерации не более трех раз подряд. Помимо этого, членами комиссии не могут быть адвокаты, сотрудники органов прокуратуры, лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, и др.
В отношении наличия опыта работы в области защиты прав человека возникает два вопроса. Первый: каким должен быть минимальный срок такой работы - один год, пять лет или достаточно двух-трех дней? Второй: где можно получить навыки подобной работы? Наличие небольшого опыта и, как следствие, отсутствие необходимых знаний сказывается на точности восприятия информации, которую получают члены ОНК, находясь в местах принудительного содержания. Представляется, что опыт работы в области защиты прав человека должен быть не менее одного года.
Ст. 15 ФЗ «Об общественном контроле» выделяет семь основных форм деятельности общественной наблюдательной комиссии, важнейшей из которых является посещение мест принудительного содержания для осуществления общественного контроля.
О планируемом посещении учреждений общественная наблюдательная комиссия по общему правилу обязана уведомить территориальный орган ФСИН России, указав намеченные к посещению учреждения и даты посещений. Одновременно с этим комиссия вправе уведомить прокурора соответствующего субъекта Российской Федерации. Сроки уведомления в законе не устанавливаются. Представляется, что разумным сроком уведомления может быть срок, равный трем суткам.
Согласно ст. 16 ФЗ «Об общественном контроле» члены общественной наблюдатель-
ной комиссии, помимо прочего, имеют право в составе не менее двух человек без специального разрешения (норма дублируется в ст. 7 ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений») в установленном Федеральной службой исполнения наказаний порядке посещать следственные изоляторы при соблюдении установленных в них правил внутреннего распорядка. Неясно, как соотносятся между собой установленная обязанность комиссии уведомлять территориальный орган ФСИН России о предстоящем посещении и право ее членов посещать учреждение без специального разрешения.
Члены общественной наблюдательной комиссии, находясь в следственном изоляторе, вправе посещать камеры, карцеры, стационарные отделения, прогулочные дворики, библиотеки, помещения для обеспечения личной безопасности, иные помещения, за исключением объектов и сооружений, на посещение которых необходимо согласие администрации. Возникает вопрос, какие «иные помещения» имеет в виду законодатель, а также какие «объекты и сооружения» могут посещать члены комиссии с согласия администрации. В ведомственных нормативных актах ФСИН России фигурирует множество режимных помещений, названия которых формально не входят в перечень, содержащийся в законе.
Порядок посещения СИЗО, описанный в законе, определяется приказом ФСИН России от 28.11.2008 № 652 «Об утверждении Положения о порядке посещения учреждений уголовно-исполнительной системы членами общественных наблюдательных комиссий». Аналогичные нормативные акты в отношении порядка посещения подведомственных учреждений приняты Министерством внутренних дел Российской Федерации (приказ МВД России от 06.03.2009 № 196), Федеральной службой безопасности Российской Федерации (приказ ФСБ России от 16.02.2009 № 55) и Министерством обороны Российской Федерации (приказ Министра обороны Российской Федерации от 20.01.2009 № 17). Несмотря на формулировку названия положения, правила, закрепленные в нем, в подавляющем большинстве распространяются не на членов комиссий, а на сотрудников, то есть, по сути, положение закрепляет порядок обеспечения деятельности членов комиссий при посещении учреждений УИС.
Закон накладывает два важных ограничения на деятельность членов общественной наблюдательной комиссии. Первое связано с периодом действия в учреждении режима особых условий (ст. 48 ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»), когда члены комиссии имеют право посещать следственные изоляторы только с согласия директора ФСИН России или начальника ГУФСИН (УФСИН, ОФСИН) соответствующего территориального органа, в ведении которого находятся учреждения (ч. 3 ст. 16 ФЗ «Об общественном контроле»). Второе - варианты, когда в учреждении содержится близкий родственник (супруг/супруга), родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и сестры, дедушка, бабушка, внуки) члена комиссии, а также в случае, если он является потерпевшим, свидетелем, защитником или иным лицом, участвующим в производстве по уголовному делу, к которому причастно лицо, находящееся в следственном изоляторе. В таких случаях конкретный член общественной наблюдательной комиссии не вправе осуществлять общественный контроль, а начальник следственного изолятора вправе не допустить его в учреждение (ст. 17 ФЗ «Об общественном контроле»).
Обладая довольно широким кругом полномочий, при осуществлении своих задач члены общественной наблюдательной комиссии обязаны соблюдать два важных условия:
- выполнять положения нормативных правовых актов, регулирующих работу следственных изоляторов;
- подчиняться законным требованиям администраций.
В практике случается, что члены общественных наблюдательных комиссий не совсем корректно ведут себя по отношению к представителям администрации следственного изолятора, а также некоторым категориям подозреваемых и обвиняемых. В своей деятельности члены общественных наблюдательных комиссий руководствуются Кодексом этики членов общественных наблюдательных комиссий (далее - Кодекс), который утверждается Общественной палатой Российской Федерации по представлению совета Общественной палаты (ст. 71 ФЗ «Об общественном контроле»). Кодекс этики членов общественных наблюдательных комиссий по общественному контролю за
НАучНЫй РАзДЕл
обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействию лицам, находящимся в местах принудительного содержания, утвержден членами Общественной палаты Российской Федерации 12.07.2012. В нем закреплены не только нормы поведения членов общественных наблюдательных комиссий, но и их ответственность. Во-первых, поведение члена ОНК может быть рассмотрено на заседании общественной наблюдательной комиссии с принятием решения о вынесении ему предупреждения или без такового; во-вторых, в случае грубого нарушения членом ОНК Кодекса самой общественной наблюдательной комиссией или руководящим коллегиальным органом общественного объединения, выдвинувшим кандидатуру данного члена ОНК, может быть принято решение о направлении в совет Общественной палаты Российской Федерации представления о досрочном прекращении полномочий члена ОНК.
Под грубым нарушением Кодекс подразумевает однократное нарушение членом ОНК норм Кодекса, повлекшее наступление негативных последствий, а также их систематическое нарушение. Если под систематическим нарушением, как правило, подразумевается допущение двух и более нарушений, то что означает «наступление негативных последствий», Кодекс не уточняет. В этой связи больше озадачивает не сам факт наступления негативных последствий, а определение степени их негативности.
В настоящее время на основе анализа взаимодействия общественных наблюдательных комиссий с уголовно-исполнительной системой России [14] в целях наиболее четкого исполнения закона, а также продуктивности такого взаимодействия Федеральной службой исполнения наказаний разрабатываются Методические рекомендации по посещению учреждений УИС членами Общественной палаты Российской Федерации, членами консультативных органов (советов), представителями правозащитных общественных объединений и иных некоммерческих организаций (далее - Методические рекомендации ФСИН России), в которых разъясняются действующие положения и конкретизируется порядок взаимодействия сотрудников следственных изоляторов и членов общественных наблюдательных комиссий.
Рассмотрим наиболее важные положения проекта. Так, Методические рекомендации
ФСИН России требуют, чтобы представителей ОНК встречал начальник или его заместитель и сотрудник, уполномоченный начальником на сопровождение членов ОНК. Методические рекомендации уточняют, что уполномоченным сотрудником назначается сотрудник, обладающий достаточным опытом работы в учреждении и занимающий должность не ниже начальника отдела. Как представляется, таким сотрудником может быть начальник отдела режима, оперативного или воспитательного отдела.
Члены ОНК должны пропускаться на территорию учреждения по документу, удостоверяющему личность, в сопровождении уполномоченного сотрудника учреждения. Истребование каких-либо иных документов (письменное разрешение; уполномочивающий на посещение документ) недопустимо. Проход на территорию учреждения осуществляется с обязательной сдачей предметов, запрещенных к проносу на территорию учреждения. Методические рекомендации ФСИН России не уточняют, но, по всей видимости, действуют общие правила в отношении возможности и необходимости проведения досмотра членов ОНК и вещей, находящихся при них.
Важным элементом посещения членами ОНК мест принудительного содержания является обеспечение сотрудников СИЗО носимыми видеорегистраторами (видеокамерами) для фиксирования представителями учреждения всего посещения. ФСИН России устанавливает срок хранения записей носимых видеорегистраторов не менее трех месяцев.
Методические рекомендации ФСИН России допускают кино-, фото- и видеосъемку членами ОНК осужденных и объектов, обеспечивающих безопасность и охрану осужденных, после получения разрешения осужденного или, соответственно, администрации учреждения. При этом перенос кино-, фото- и видеотехники по территории учреждения к месту ее использования осуществляется членами ОНК в условиях, исключающих возможность несанкционированной записи информации на данные устройства. Об аналогичных действиях в отношении подозреваемых и обвиняемых, а также объектов, обеспечивающих их безопасность и охрану, Методические рекомендации ФСИН России умалчивают.
В заключение хотелось бы внести предложения по регулированию взаимодействия со-
трудников следственных изоляторов и членов общественных наблюдательных комиссий.
1. Необходимо установить требование к претенденту на членство в общественной наблюдательной комиссии в виде наличия у него опыта работы в сфере защиты прав человека не менее одного года.
2. Следует на законодательном уровне закрепить минимально допустимый срок предварительного уведомления членами ОНК территориального органа ФСИН России о предстоящем посещении учреждения - не менее трех дней.
3. Важно уточнить соотношение установленной обязанности комиссии уведомлять территориальный орган ФСИН о предстоящем посещении с правом комиссии посещать учреждение «без специального разрешения» согласно ст. 16 ФЗ «Об общественном контроле».
4. Целесообразно закрепить исчерпывающий перечень режимных помещений, которые вправе посещать члены ОНК без специального разрешения администрации.
5. Необходимо определить показатели «наступления негативных последствий» в связи с грубым нарушением членом ОНК Кодекса. Это должны быть либо конкретные поступки, либо критерии, по которым определяется тяжесть последствий.
6. Следует распространить положения Методических рекомендаций ФСИН России, допускающих кино-, фото- и видеосъемку членами ОНК, не только на осужденных и объекты, обеспечивающие их безопасность и охрану, но и на подозреваемых, обвиняемых, объекты, обеспечивающие их безопасность и охрану. ^
1. Селиверстов В. И., Борисова С. В. Общественный контроль за исполнением уголовных наказаний (история и зарубежный опыт) // Вестник Московского государственного лингвистического университета. 2011. № 621. С. 54-62.
2. Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания : федер. закон от 10.06.2008 № 76-ФЗ (ред. от 12.02.2015) // СЗ РФ. 16.06.2008. № 24, ст. 2789.
3. Соколова О. В. Принципы осуществления общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания // Уголовно-исполнительное право. 2014. № 1. С. 42-47.
4. Баженов И. С. Организация МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации взаимодействия с органами исполнительной власти по противодействую преступности : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 8.
5. О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений : федер. закон от 15.07.1995 № 103-Ф3 (ред. от 22.12.2014) // СЗ РФ. 17.07.1995. № 29, ст. 2759.
6. Баженов И. С., Лосева С. Н. Правовые аспекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2014. № 5.
7. Об основах общественного контроля в Российской Федерации : федер. закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ // СЗ РФ. 28.07.2014. № 30 (часть I), ст. 4213.
8. Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы : закон Рос. Федерации от 21.07.1993 № 5473-1 (ред. от 02.04.2014, с изм. от 01.12.2014) // Ведомости СНД и ВС РФ. 19.08.1993. № 33, ст. 1316.
9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 12.02.2015) // СЗ РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1), ст. 1.
10. Об Общественной палате Российской Федерации : федер. закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ (ред. от 20.04.2014) // СЗ РФ. 11.04.2005. № 15, ст. 1277.
11. Регламент Общественной палаты Российской Федерации : утв. решением Общественной палаты Рос. Федерации, протокол от 21.12.2015 № 126-П (документ опубликован не был). Доступ из СПС «Кон-сультантПлюс».
12. Кодекс этики членов общественных наблюдательных комиссий по общественному контролю за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействию лицам, находящимся в местах принудительного содержания : утв. членами Общественной палаты Рос. Федерации, протокол от 12.07.2012 № 28-П // Общественная палата Российской Федерации : [сайт]. URL: https: //www.oprf.ru/about/1391/2311/ (дата обращения: 03.02.2016).
13. Об утверждении Положения о порядке посещения учреждений уголовно-исполнительной системы членами общественных наблюдательных комиссий : приказ ФСИН России от 28.11.2008 № 652 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 26.01.2009. № 4.
14. Гриб В. В., Евдокимов И. В., Литвинов Н. Д., Мешкова Л. В. Итоги ротации общественных наблюдательных комиссий: задачи совершенствования взаимодействия исправительных учреждений уголовно-исполнительной системы с новым составом : информационный материал. М. : ФКУ НИИ ФСИН России, 2014. 30 с.
