CC BY
22
н. в. ольховик N. v. OLKHOVIK
заместитель директора Юридического института НИ ТГУ, доцент, кандидат юридических наук, член Общественного совета при ФСИН России, председатель Общественного совета при УФСИН России по Томской области
Взаимодействие общественных наблюдательных комиссий и общественных советов при территориальных органах ФСИН России
Cooperation of public monitoring committees and social councils at the local bodies of FPS of the Russian Federation
Аннотация. В статье обосновывается необходимость взаимодействия общественных наблюдательных комиссий и общественных советов при территориальных органах ФСИН России по вопросам осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания.
Ключевые слова: уголовно-исполнительное право, общественный контроль, общественные советы, ресо-циализация осужденных.
Abstract. The author points out the necessity of cooperation of public monitoring committees and social councils at the local bodies of FPS of the Russian Federation on issues of public control over respect for human rights and juridical help for persons in detention places.
Key words: criminal and penal law, public monitoring, social councils, resocialization of convicts.
Федеральный закон «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» [1] (далее - Закон об общественном контроле) устанавливает, что осуществление общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания является одной из основных задач общественной наблюдательной комиссии (далее - ОНК).
Указанный закон заполнил правовой вакуум в сфере контроля общественности за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, в том числе осужденных в местах лишения свободы. Вместе с тем, урегулировав порядок посещения членами наблюдательных комиссий мест принудитель-
ного содержания, подведомственных ФСИН России, законодательство не предусматривает порядок взаимодействия ОНК с общественными советами при ее территориальных органах. Часть 2 ст. 1 Закона об общественном контроле указывает только на то, что «настоящий Федеральный закон не умаляет права общественных объединений, общественных советов, органов и комиссий на осуществление общественного контроля в соответствии с иными нормативными правовыми актами Российской Федерации».
Незавершенность правовой базы, призванной урегулировать эту сферу деятельности, отрицательно сказывается на деятельности общественных наблюдательных комиссий и общественных советов при территориальных органах ФСИН России. Иногда перечисленные
субъекты общественного контроля либо не знают (не хотят знать) о существовании и деятельности друг друга, либо стремятся конкурировать, по-разному оценивая свою значимость.
Обоснованность и необходимость взаимодействия общественных наблюдательных комиссий с общественными советами при территориальных органах ФСИН России по вопросам осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, обусловлена несколькими обстоятельствами.
Во-первых, это связано с тем, что перед общественными наблюдательными комиссиями и общественными советами стоят хотя и разноуровневые, но все-таки общие цели. В соответствии с ч. 1 ст. 6 Закона об общественном контроле «общественные наблюдательные комиссии действуют... в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания». Основной целью Общественного совета при ФСИН России является привлечение общественности к участию в решении задач, стоящих перед уголовно-исполнительной системой (далее - УИС), защите прав и законных интересов сотрудников, работников и ветеранов УИС, а также осужденных и лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в следственных изоляторах [2]. Более того, анализ задач рассматриваемых субъектов позволяет констатировать, что общественный контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания, являются общей задачей общественных наблюдательных комиссий и общественных советов при ФСИН России.
Во-вторых, учитывая количество мест принудительного содержания, а также территориальную удаленность некоторых из них от республиканских, краевых, областных центров, где находятся общественные наблюдательные комиссии, недостаточную для выполнения задач их штатную численность, слабое материально-техническое обеспечение, решать вопрос о взаимодействии общественных наблюдательных комиссий и общественных советов просто необходимо.
Взаимодействие рассматриваемых субъектов должно осуществляться по разным направлениям деятельности и зависит от их уровня и содержания решаемых ими задач. Этих вопросов достаточно много, поэтому считаем целесообразным рассматривать их по двум направлениям:
■ осуществление общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания;
■ оказание содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания.
Анализ Закона об общественном контроле и нормативных правовых актов об общественных советах при ФСИН России, а также проведенное нами исследование свидетельствуют, что ОНК, осуществляя общественный контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, могут совместно с общественными советами участвовать в следующих мероприятиях:
■ посещение мест принудительного содержания для осуществления общественного контроля в порядке, установленном Законом об общественном контроле, иными федеральными законами;
■ рассмотрение предложений, заявлений и жалоб лиц, находящихся в местах принудительного содержания, иных лиц, которым стало известно о нарушении прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания;
■ подготовка решений по результатам проведения общественного контроля;
■ направление материалов по итогам осуществления общественного контроля Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, уполномоченному по правам человека в соответствующем субъекте Российской Федерации, в Общественную палату Российской Федерации, общественную палату соответствующего субъекта Российской Федерации, общественные объединения, выдвинувшие кандидатов в члены общественной наблюдательной комиссии, средства массовой информации, соответствующие федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также в иные компетентные го-
сударственные органы или их должностным лицам;
■ проведение мероприятий (общественных обсуждений, слушаний) по вопросам своей деятельности.
Несмотря на сосредоточенность общественных наблюдательных комиссий только на осуществлении контроля за соблюдением прав и законных интересов лиц, содержащихся в местах принудительного содержания, их взаимодействие с общественными советами может осуществляться и при оказании содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания. Закон об общественном контроле закрепляет не только формы контрольной деятельности ОНК, но и предусматривает в статьях 21 и 22 порядок и основные формы содействия общественных объединений лицам, находящимся в местах принудительного содержания. Таким образом, Закон об общественном контроле из всех возможных представителей общественности, которые могли бы оказывать содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания, отмечает только общественные объединения.
В ст. 21 Закона об общественном контроле закрепляются три направления, по которым общественные объединения могут содействовать лицам, находящимся в местах принудительного содержания. К ним относятся:
■ обеспечение благоприятных условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания;
■ оказание содействия администрации учреждения, исполняющего наказания, в целях исправления осужденных к лишению свободы;
■ создание условий для адаптации лиц, находящихся в местах принудительного содержания, к жизни в обществе.
Важно отметить и то, что указанное содействие может осуществляться только в форме и порядке, которые установлены Законом об общественном контроле и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Однако если рассмотреть возможность реализации перечисленных в ст. 22 Закона об общественном контроле форм содействия применительно к осужденным к лишению свободы, то легко можно обнаружить, что уголовно-исполнительное законодательство либо вообще не предусматривает возможности уча-
стия общественных объединений в решении рассматриваемых вопросов, либо предоставляет такое право только ОНК или отдельным видам общественных объединений (например, участие в обеспечении свободы совести и вероисповедания осужденных), либо не определяет порядка их участия.
Так, например, возможность участия общественных объединений в решении вопросов обеспечения благоприятных условий содержания осужденных к лишению свободы не предусматривается уголовно-исполнительным законодательством. Во-первых, связано это с тем, что уголовно-исполнительное законодательство использует понятие «условия отбывания наказания осужденными к лишению свободы», а не «условия содержания» или «благоприятные условия содержания». Во-вторых, если даже рассматривать условия содержания в качестве условий отбывания наказания, предусмотренных в Уголовно-исполнительном кодексе Российской Федерации (далее - УИК РФ), то основную их часть составляют определенные права осужденных и правила их реализации в местах лишения свободы. К ним относятся права осужденных: на приобретение продуктов питания и предметов первой необходимости; свидания с родственниками, адвокатами и иными лицами; получение посылок, передач и бандеролей; переписку, получение и отправление денежных переводов; телефонные разговоры; прогулки; просмотр кинофильмов и телепередач, прослушивание радиопередач; приобретение и хранение литературы и письменных принадлежностей; передвижение без конвоя или сопровождения; выезд за пределы исправительного учреждения. В-третьих, установление и ступенчатое изменение условий отбывания наказания является частью прогрессивной системы отбывания лишения свободы, четко регулируется уголовно-исполнительным законодательством и обеспечивается администрацией учреждения, исполняющего наказание. В-четвертых, участвовать в решении вопросов о переводе осужденных из одних условий отбывания наказания в другие по основаниям, предусмотренным уголовно-исполнительным законодательством, может только ОНК (ч. 3 ст. 87 УИК РФ) [3], а не любое общественное объединение. Таким образом, в соответствии с УИК РФ содействие осужденным к лишению свободы в вопросах обеспечения благоприят-
ных условий содержания может быть оказано только ОНК и только в форме участия в работе комиссий исправительных учреждений при решении вопросов о переводе из одних условий отбывания наказания в другие. Следовательно, все остальные перечисленные в Законе об общественном контроле формы содействия осужденным к лишению свободы в вопросах обеспечения благоприятных условий содержания могут быть реализованы только в порядке, предусмотренном ч. 2 ст. 21 Закона об общественном контроле. К этим формам содействия следует отнести:
■ оказание содействия администрации места принудительного содержания в улучшении библиотечного обслуживания подозреваемых и (или) обвиняемых, осужденных к лишению свободы, несовершеннолетних правонарушителей, организации их подписки на газеты и журналы, оборудовании спортивных площадок в учреждениях, исполняющих наказания, обеспечении их спортивным оборудованием и инвентарем;
■ оказание материальной поддержки местам принудительного содержания в целях укрепления их материально-технической базы.
В таком же порядке может быть реализовано и большинство предусмотренных Законом об общественном контроле форм содействия администрации учреждения, исполняющего наказания, в целях исправления осужденных к лишению свободы. К ним, на наш взгляд, относятся:
■ оказание содействия администрации места принудительного содержания в создании новых рабочих мест для осужденных к лишению свободы, размещении производственных заказов в исправительных учреждениях и на их предприятиях;
■ оказание помощи администрации места принудительного содержания в получении лицами, находящимися в местах принудительного содержания, общего образования, профессиональной подготовки, начального профессионального и высшего профессионального образования;
■ оказание помощи психологической службе учреждения, исполняющего наказания;
■ участие в обучении осужденных к лишению свободы методам профилактики опасных инфекционных заболеваний;
■ участие в проведении мероприятий по пропаганде законопослушного поведения, здорового образа жизни, поддержанию и укреплению социально полезных связей осужденных к лишению свободы, несовершеннолетних правонарушителей;
■ участие в работе родительских комитетов при отрядах воспитательных колоний.
Исключение составляет оказание помощи администрации воспитательной колонии в организации учебно-воспитательного процесса. Ст. 142 УИК РФ предусматривает, что в целях повышения эффективности воспитательного воздействия на осужденных и оказания помощи администрации воспитательных колоний при отрядах колоний могут создаваться родительские комитеты из родителей, лиц, их заменяющих, и других близких родственников осужденных. Следовательно, оказание общественными объединениями и членами ОНК помощи администрации воспитательной колонии в организации воспитательного воздействия возможно только посредством их участия в работе родительских комитетов.
Наконец, что касается создания условий для адаптации лиц, находящихся в местах принудительного содержания, к жизни в обществе, то уголовно-исполнительное законодательство, хотя и говорит о необходимости взаимодействия с общественными объединениями, но не предусматривает порядка их участия в решении этих вопросов. В частности, это касается участия общественных объединений в решении вопросов трудового, жилищно-бытового устройства, социального обеспечения осужденных к лишению свободы, а также оказания содействия в поддержании и укреплении связей между осужденными к лишению свободы и их семьями, налаживании контактов с лицами и организациями, находящимися за пределами мест принудительного содержания. Прежде всего, следует отметить, что о трудовом и бытовом (а не жилищно-бытовом) устройстве можно говорить только применительно к осужденным, освобождаемым от отбывания наказания (глава 22 УИК РФ). Подготовка осужденного к освобождению осуществляется группой социальной защиты осужденных исправительного учреждения уголовно-исполнительной
системы. Основной целью группы социальной защиты осужденных как структурного подразделения исправительного учреждения является создание предпосылок для исправления и ресоциализации осужденных, а также для их успешной адаптации после освобождения из мест лишения свободы. Для достижения указанной цели группа призвана выявлять и решать социальные проблемы осужденных, оказывать им дифференцированную социальную помощь, координировать деятельность других служб исправительного учреждения в решении данных вопросов; осуществлять подготовку осужденных к освобождению; организовывать занятия в «Школе подготовки осужденных к освобождению», привлекать к их проведению заинтересованные службы учреждения, муниципальные социальные службы; содействовать в восстановлении и укреплении социально полезных связей осужденных, их трудовом и бытовом устройстве после освобождения, решении вопросов, связанных с пенсионным обеспечением осужденных; принимать меры по получению документов, удостоверяющих личность осужденного, а также подтверждающих его право на социальное обеспечение; привлекать специалистов различных служб социальной защиты населения к оказанию помощи осужденным, в том числе консультативной. К числу основных задач группы относится и привлечение общественности к решению социальных проблем осужденных, в том числе в трудовом и бытовом устройстве после освобождения из исправительного учреждения. Однако какую общественность следует привлекать к решению этих проблем и в каком порядке в ведомственном акте не предусматривается. Как представляется, общественные объединения могут участвовать в отношениях, возникающих между государством и осужденным, освобождаемым от отбывания наказания. Рассматриваемые отношения связаны с подготовкой осужденного к освобождению на стадии отбывания наказания, а также выбытием осужденного из исправительного учреждения и проездом до выбранного места жительства.
В то же время очевидным является и то, что создание условий для адаптации к жизни в обществе не может ограничиваться только подготовкой осужденных к освобождению на стадии отбывания наказания, а должно включать оказание им помощи после освобождения из мест
лишения свободы. Но Закон об общественном контроле не предусматривает соответствующих форм содействия общественных объединений освобожденным из мест лишения свободы, это не предмет его регулирования. Формы содействия общественных объединений освобожденным из мест лишения свободы нельзя рассматривать и в качестве «иных форм содействия», о которых говорится в п. 16 ч. 1 ст. 22 Закона об общественном контроле. Решение этой задачи должно обеспечиваться наличием самостоятельной правовой базы. Однако в настоящее время действующим федеральным законодательством вопросы оказания социальной помощи лицам, отбывшим наказание в виде лишения свободы, должным образом не урегулированы. В некоторых федеральных законах существуют отдельные положения, которые могут быть применены и к рассматриваемой категории лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Рамочный закон «О государственной поддержке лиц, отбывших уголовное наказание в виде лишения свободы...» так до сих пор и не принят, хотя работа в этом направлении ведется весьма активно. Этот пробел на федеральном уровне стремятся восполнить субъекты Российской Федерации, которые по поручению Президента Российской Федерации принимают соответствующие законы субъектов Российской Федерации, а также утверждают региональные программы.
В этих региональных документах предусматриваются направления и формы взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с территориальными органами федеральных органов государственной власти, органами местного самоуправления муниципальных образований, подведомственными государственными учреждениями субъектов Российской Федерации. Однако среди субъектов, которые их должны реализовывать, отсутствуют общественные объединения, ОНК. На наш взгляд, в указанных региональных документах следует предусмотреть возможность участия общественных объединений, ОНК в разработке региональных нормативно-правовых актов о социальной поддержке граждан, особо нуждающихся в социальной защите, а также касающихся социального сопровождения и ресоци-ализации освобожденных из мест лишения свободы; в формировании группы социальных
работников по сопровождению и ресоциализа-ции отдельных категорий освобожденных из мест лишения свободы (несовершеннолетних; лиц без определенного места жительства, больных наркоманией и алкоголизмом и других наиболее уязвимых категорий); в осуществлении комплекса мер по сохранению и укреплению родственных связей лиц, находящихся в местах лишения свободы; в оказании консультативной помощи лицам, освободившимся из мест лишения свободы; в освещении проблем социальной адаптации освобожденных из мест лишения свободы в целях формирования толерантного отношения населения; в проведении семинаров по проблемам социальной адаптации освобожденных из мест лишения свободы; в проведении анализа состояния профилак-
тической работы с освобожденными из мест лишения свободы и доведении результатов до заинтересованных ведомств. ^
1. Федеральный закон от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» // СЗ РФ. 16.06.2008. № 24. Ст. 2789. С изм. и доп. в ред. от 21.12.2013.
2. Приказ ФСИН России от 01.10.2013 № 542 «О создании Общественного совета при Федеральной службе исполнения наказаний по проблемам деятельности уголовно-исполнительной системы и утверждении его состава» // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2014. № 1.
3. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997 № 1-ФЗ // СЗ РФ. 13.01.1997. № 2. Ст. 198. С изм. и доп. в ред. от 01.12.2014).
пенитенциарный калейдоскоп
Массовые беспорядки, бунты и другие резонансные происшествия в зарубежных тюрьмах в 2014 году, февраль
сша. 25-летний Марсело Гонсалес, отбывавший восьмилетний срок лишения свободы за кражи со взломом в тюрьме, расположенной в городе Флоранс (штат Аризона), был убит во время драки с другим заключенным - 24-летним Джонатаном Уильямсом. Драка произошла в 8 часов 30 минут по местному времени. Уильямс был осужден также за кражи со взломом, но на шесть с половиной лет. Из-за чего произошла драка, неизвестно. Уильямс заявил полиции, что защищался, начато уголовное расследование.
индия. Более тысячи заключенных, содержащихся в тюрьмах штата Джаркханд, объявили голодовку и сидячую забастовку. Они требуют пересмотра приговоров и своего освобождения. Большинство из протестующих осуждены к пожизненному заключению и провели за решеткой более 20 лет. По закону, после 20-летней отсидки они могут быть освобождены согласно решению специального комитета, который возглавляет главный министр штата. Но, по рассказам заключенных, заседания этого комитета не проводятся уже несколько лет. Генеральный инспектор тюрем штата Шайлендра Бхусхан заявил, что в ближайшее время комитет соберется на заседание и рассмотрит дела заключенных, подавших соответствующее ходатайство об освобождении.
великобритания. Массовые беспорядки произошли в тюрьме «Вейланд», расположенной близ города Уоттон. В результате были повреждены и разгромлены несколько камер. Довольно быстро с помощью специально подготовленных сотрудников беспорядки удалось прекратить. По словам пресс-секретаря тюремной службы, начато расследование, по результатам которого будут приняты соответствующие меры. Причины беспорядков не сообщаются.
грузия. По словам одного заключенного, освободившегося из Гегутской тюрьмы, расположенной близ Кутаиси, более 300 заключенных вскрыли себе вены. «Вчера ночью нам угрожали введением в учреждение отряда специального назначения. Со стороны администрации были провокации. Пусть народный защитник поинтересуется обстановкой в исправительном учреждении и увидит все своими глазами», - заявил бывший заключенный. Министерство исполнения наказаний эту цифру не подтверждает. Члены семей заключенных, участвующих в акции протеста в Гегутской тюрьме, пытались прорваться на территорию учреждения после сообщений о том, что часть заключенных перерезали себе вены. Действия родственников заключенных были пресечены представителями специальной службы Департамента по исполнению наказаний.
