CC BY
53
УДК 343.848.5:343.828
ОКСАНА ЮРЬЕВНА ПЕСТОВА,
старший инспектор юридической группы ФКУ «Жилищно-коммунальное управление» (УФСИН России по Кировской области), e-mail: [email protected]
ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ (ОКАЗАНИЕМ МЕДИЦИНСКОЙ ПОМОЩИ ЗАКЛЮЧЕННЫМ) В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Реферат: контрольная деятельность является составным механизмом любого правового государства. В июне 2008 г. принят Федеральный закон № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», в котором четко определены основные формы и полномочия общественно-наблюдательных комиссий.
Абсолютным новшеством для всей пенитенциарной системы явилось принятие в 2011 г. поправок в данный Федеральный закон, позволяющих осуществлять общественный контроль за обеспечением прав на охрану здоровья лиц, находящихся в местах принудительного содержания. Это сразу нашло отражение в работе общественно-наблюдательных комиссий по осуществлению проверок медицинской деятельности исправительных учреждений.
В статье анализируются отчеты общественно-наблюдательных комиссий, проблемы при осуществлении медицинской деятельности исправительных учреждений в разных регионах страны.
Ключевые слова: общественный контроль, толкование норм права, общественно-наблюдательные комиссии, медицинская помощь, охрана здоровья, пенитенциарная система.
Основным правовым актом, регламентирующим реализацию общественного контроля за деятельностью учреждений, исполняющих наказания, является Конституция Российской Федерации. В ст. 3 данного документа закреплено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Общество выступает основным сувереном во всех областях жизни и самостоятельно определяет, как ему организовать свою власть [3, с. 30].
Кроме Конституции РФ, которая регламентирует общественный контроль за деятельностью учреждений, исполняющих уголовные наказания, существует ряд других нормативных и отраслевых правовых актов. Например, в Уголовно-исполнительном кодексе Российской Федерации (УИК РФ) содержится отдельная глава, которая посвящена учреждениям и органам, исполняющим наказание, и контролю за их деятельностью. Так, в ст. 23 УИК РФ кроме государственных органов власти, органов местного самоуправления и общественных объединений, осуществляющих контроль за уголовно-исполнительной системой, возможен и общественный контроль.
В УИК РФ также существует норма, позволяющая осуществлять общественный контроль за
© Пестова О. Ю., 2016
деятельностью учреждений, исполняющих уголовные наказания: в ст. 24 УИК РФ перечисляются лица, имеющие право посещать учреждения и органы, исполняющие уголовные наказания, без специального на то разрешения. К ним относятся главы органов местного самоуправления и члены общественных наблюдательных комиссий. Представителям средств массовой информации законодатель разрешает посещать учреждения, исполняющие уголовные наказания, только при наличии специального разрешения администрации этих учреждений либо вышестоящих органов.
Таким образом, анализ гл. 3 УИК РФ, посвященной учреждениям и органам, исполняющим наказание, и контролю за их деятельностью, позволяет нам сделать вывод о том, что общественные объединения, органы местного самоуправления и средства массовой информации осуществляют контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы, так как осужденные являются такими же работающими гражданами, как и граждане, работающие по аналогичной профессии в условиях свободы [2].
Следующий нормативно-правовой акт, в котором закреплено положение о том, что органы местного самоуправления, общественные организации контролируют деятельность учреждений, исполняющих
уголовные наказания, а также деятельность следственных изоляторов в пределах и порядке, установленных законодательством Российской Федерации, - Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (ст. 38).
Наряду с актами, которые содержат нормы, регулирующие общественный контроль за деятельностью УИС, существуют и иные нормативные документы, при толковании которых их отдельные положения можно отнести к правовым основам общественного контроля за деятельностью УИС.
Во-первых, это Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», где в ст. 27 перечислены права общественных объединений:
- право на участие в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления;
- право на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований;
- право учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность;
- право представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях;
- право выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти.
Следует согласиться с мнением В. В. Федорова, который считает, что «хоть из указанных полномочий отсутствуют прямые контрольные функции общества за деятельностью правоохранительных органов, но, принимая во внимание наличие широкого и узкого смыслового значения понятий общественного контроля за государством, при помощи герменевтического анализа, достаточно обоснованно можно заявить, что, осуществляя данные полномочия, общественные объединения взаимодействуют с государством и тем самым контролируют его функционирование» [5, с. 112].
Во-вторых, в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам. Считается, что
данное право может быть реализовано и в отношении уголовно-исполнительной системы.
В-третьих, в ст. 25 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» содержится запрет на воспрепятствование распространению продукции средств массовой информации со стороны граждан, объединений граждан, должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, государственных органов.
Средства массовой информации часто привлекают внимание к наиболее острым и ярким темам пенитенциарной системы, тем самым выполняя контрольную функцию за деятельностью уголовно-исполнительной системы. Так, одним из направлений корректировки и противодействия негативным последствиям межкультурных отношений является разработка мероприятий, направленных на формирование этнической толерантности с использованием кросс-культурных ассимиляторов, дискуссий, встреч [1].
В-четвертых, это Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации».
Целью создания Общественной палаты является обеспечение независимой экспертизы важнейших нормативных актов, непосредственно затрагивающих интересы граждан.
На федеральном уровне Общественная палата Российской Федерации выступает интегрирующим центром системы общественного контроля. В структуру Общественной палаты входит специальный комитет по контролю за правоохранительными органами, в том числе за деятельностью уголовно-исполнительной системы. Следует отметить, что на современном этапе развития общества вопросы взаимоотношения правовых и моральных норм наиболее полно и всесторонне нашли свое отражение в уголовно-правовой сфере, поскольку именно здесь происходит единение этих двух феноменов [6].
Анализируя изложенное, стоит согласиться с В. В. Федоровым о том, что нормативная основа осуществления общественного контроля за деятельностью пенитенциарных учреждений противоречива. Нормы, регламентирующие общественный контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы, указанные в упомянутых нормативных актах «распылены», а их объем, пределы и порядок реализации на законодательном уровне не урегулированы, поэтому данный вид контроля носит произвольный и ситуативный характер, что ставит под сомнение системность его реализации [5, с. 115-116].
Таким образом, необходимо было принять федеральный закон, который регулировал бы основы, порядок и пределы общественного контроля за
деятельностью уголовно-исполнительной системы. Им стал Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» (далее - ФЗ № 76-ФЗ).
Предметом регулирования данного Закона являются правовые основы участия общественных объединений в общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, в том числе в создании условий для их адаптации к жизни в обществе (ст. 1).
Общественный контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы осуществляют общественные наблюдательные комиссии (далее -ОНК) и члены ОНК, которые назначаются Общественной палатой Российской Федерации (ст. 5, 10 ФЗ № 76-ФЗ).
Основными формами деятельности ОНК являются:
- посещение мест принудительного содержания;
- рассмотрение предложений, заявлений и жалоб лиц, находящихся в местах принудительного содержания;
- подготовка решений по результатам проведения общественного контроля;
- направление материалов по итогам осуществления общественного контроля Уполномоченному по правам человека в РФ и в субъекте РФ, в Общественную палату РФ и в субъекте РФ, в общественные объединения, средства массовой информации, федеральные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, а также в иные компетентные государственные органы;
- взаимодействие с государственными органами РФ и органами субъектов РФ;
- участие в работе комиссий исправительных учреждений при решении вопросов о переводе осужденных из одних условий отбывания наказания в другие и др.
Основные полномочия ОНК закреплены в ст. 16 ФЗ № 76-ФЗ.
Абсолютным новшеством ФЗ № 76-ФЗ было принятие в 2011 г. ст. 16.1, посвященной общественному контролю за обеспечением прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания, на охрану здоровья. Согласно указанной статье члены ОНК осуществляют контроль за обеспечением права лиц, находящихся в местах принудительного содержания, на охрану здоровья при их нахождении в местах принудительного содержания, при временном помещении их в медицинские учреждения, а также в стационарных (конечных либо промежуточных) пунктах перемещения таких лиц.
Кроме того, члены ОНК вправе с согласия этого лица или его законного представителя знакомиться с медицинской документацией, отражающей состояние его здоровья, беседовать по вопросам оказания медицинской помощи с лицами, находящимися в местах принудительного содержания, медицинских учреждениях.
Данное нововведение незамедлительно нашло свое отражение в проверках ОНК медицинских учреждений уголовно-исполнительной системы. Так, в отчете ОНК по Волгоградской области за 2013 г. было указано о недостаточном медицинском обслуживании в местах принудительного содержания: об отсутствии полного штата необходимых медработников, врачей-специалистов узкого профиля, вследствие чего осуществлялась несвоевременная и не всегда квалифицированная медицинская помощь.
Из 95 материалов на осужденных, представленных в суд для рассмотрения вопроса о досрочном освобождении по основному заболеванию, 39 человек были освобождены, остальным - отказано, некоторым неоднократно. Мотивы отказов остаются прежние: большая неотбытая часть наказания, тяжесть совершенного преступления, отсутствие социальных связей. Обращается внимание на сокращение смертности в местах принудительного содержания: 61 человек в сравнении со 102 в 2012 г. Уменьшается и количество суицидов: 11 человек против 19 в 2012 г.
Приведенная статистика, как отмечают члены ОНК по Волгоградской области, свидетельствует о недостаточно эффективной системе медицинского обеспечения лиц, временно изолированных от общества, что оказывает негативное влияние на состояние здоровья граждан в местах лишения свободы в целом.
В отчете ОНК Алтайского края за 2013 г. отмечалось, что в изоляторе № 2 медсанчасть в целом оснащена необходимым оборудованием и медикаментами, но для неотложной помощи на день посещения отсутствовала воронка (шприц Жане) для желудочного зонда и было недостаточно раствора эуфиллина и анальгетиков. В этом же изоляторе слабо осуществлялся контроль за выполнением назначений врачей. Так, лор-врач 31 октября 2013 г. при осмотре Ш., 1977 г. р., диагностировал у него двухсторонний острый отит и назначил лечение, но при наличии в медсанчасти необходимых медикаментов назначения врача до 7 ноября 2013 г. не выполнялись.
В колонии № 5 при посещении членами ОНК Алтайского края было выявлено, что журнал медицинского осмотра поваров, журнал закладки продуктов не прошит, не скреплен печатью и подписью ответственного лица. Журнал медицинского осмотра поваров ведется с нарушением. Аналогичные нарушения были выявлены и в колонии № 10.
В колонии № 5 на момент посещения в обеденное время в журнале уже имелась запись о якобы медицинском осмотре лиц, рабочая смена которых начинается лишь с 20.00. Там же осужденный К., 1975 г. р., страдающий ВИЧ с 2007 г. и хроническим гепатитом В и С с 2011 г., был трудоустроен на вредное производство в должности машиниста (кочегара) котельной 28 июля 2012 г. без прохождения предварительного медицинского осмотра. Осужденный Д., 1979 г. р., работает кочегаром с 10 декабря 2012 г., хотя в медицинской карточке имеется запись, что он страдает гепатитом С с 2002 г. Осужденному не проводилось гепатоло-гическое биохимическое и серологическое обследования на предмет подтверждения или снятия диагноза хронического гепатита и определения активности заболевания.
Членами ОНК Алтайского края также было отмечено, что своим правом на освобождение из-под стражи в соответствии с постановлением Правительства РФ от 14 января 2011 г. № 3 «Правила медицинского освидетельствования подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений» за весь 2013 г. пробовали воспользоваться лишь 11 человек, в отношении двоих медицинской комиссией было принято положительное решение и суд принял решение освободить их из-под стражи. В 2012 г. на медицинское освидетельствование было направлено 13 человек, и в четырех случаях было принято положительное решение.
Неутешительная картина складывается и в Пермском крае. Так, в отчете ОНК по Пермскому краю по состоянию на 1 января 2013 г. было отмечено нарушение права на охрану здоровья заключенных и оказание им медицинской помощи: ветхость отделений в лечебных корпусах, помещениях, где проживают больные осужденные; отсутствие лицензирования отдельных видов медицинской помощи; отсутствие квалифицированных специалистов, препаратов, оборудования. Все медицинские учреждения находятся в состоянии превышения лимита, в связи с чем возникают следующие проблемы: некачественное оказание медицинской помощи осужденным; неудовлетворительное функ-циионирование отопительной системы и систем
энерго- и водоснабжения, которое приводит к неэффективному лечению и заболеванию других лиц; несоответствие температурного режима в лечебных корпусах, помещениях, где проживают больные осужденные, санитарным нормам (отопление, дополнительное обмундирование, дополнительные одеяла и др., в некоторых учреждениях сложилась практика отказа в принятии передач с лекарственными препаратами, передаваемых родственниками осужденных); отсутствие горячего водоснабжения; вопросы применения дисциплинарных наказаний в лечебных учреждениях с точки зрения соблюдения постельного режима (в некоторых учреждениях тяжелобольные осужденные содержатся в штрафных помещениях на общих основаниях); слабое взаимодействие с гражданскими лечебными учреждениями в решении вопросов экстренной транспортировки, проведения операций и лечения, оказания платных медицинских услуг; представление осужденных к освобождению в связи с болезнью по формальным основаниям: в случае длительного тяжелого состояния больного при отсутствии какого-либо необходимого признака, предусмотренного постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2004 г. № 54, больной не представляется к освобождению, из чего следует высокая смертность; отсутствие взаимодействия с муниципальными больницами (проблема получения дополнительной специализированной медицинской помощи либо в медучреждениях системы здравоохранения).
В настоящее время в 81 субъекте Российской Федерации созданы и функционируют общественные наблюдательные комиссии общей численностью 811 человек.
За рубежом система контроля за качеством медицинского обслуживания в пенитенциарных учреждениях представлена намного шире. В США большое значение придается общественному контролю, который в отличие от нашего носит профессиональный характер: проверяющий имеет соответствующую специальность и аккредитацию [4]. Все изложенное заставляет задуматься о совершенствовании медико-санитарного обеспечения УИС в ближайшее время.
Список литературы
1. Васильева С. А. О необходимости формирования культуры межнациональной и межконфессиональной коммуникации как профессионального качества сотрудника УИС // Прикладная юридическая психология. 2014. № 2. С. 142.
2. Воробьев С. М. К вопросу о контрольной функции учреждений и органов УИС за процессом возмещения вреда потерпевшим от преступлений // Уголовно-исполнительное право. 2013. № 1. С. 15-17.
3. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / отв. ред. В. В. Лазарев. М., 2002. 670 с.
4. Пономарев С., Туленков А., Половникова А. За рубежом и у нас // Преступление и наказание. 2013. № 4. С. 15.
5. Федоров В. В. Общественный контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы как форма взаимодействия гражданского общества с государством : дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2006. 171 с.
6. Хорошко И. В. Трансформация религиозных (христианских) норм в отечественное уголовное законодательство // Человек: преступление и наказание. 2014. № 3. С. 157-161.
OKSANA YUREVNA PESTOVA,
senior inspector,
FKU «Housing-and-municipal management» legal group (Office of the FPS of Russia across the Kirov region),
e-mail: [email protected]
PUBLIC œNTROL OF THE PENAL SYSTEM: THE PROVISION OF MEDICAL CARE TO РRISONERS IN MODERN RUSSIA
Abstract: control activity is the compound mechanism of any constitutional state. In June, 2008 the Federal law No. 76-FZ «About public control over ensuring human rights in places of detention and about assistance to the persons which are in places of detention» in which the main forms and powers of the public and supervisory commissions are accurately defined is adopted.
Absolute innovation for all penal system in general, was adoption in 2011 of the amendments to this Federal law allowing to exercise public control over providing rights to health protection of the persons which are in places of detention. It has found the reflection in checks the public and supervisory commissions behind medical activity of correctional facilities at once.
The author carries out the analysis of reports of the public and supervisory commissions, problems at implementation of medical activity of correctional facilities in different regions of the country.
Key words: public control, interpretation of rules of law, public and supervisory commissions, medical care, health protection, penal system.
References
1. Vasil'eva S. A. O neobhodimosti formirovanija kul'tury mezhnacional'noj i mezhkonfessional'noj kom-munikacii kak professional'nogo kachestva sotrudnika UIS [About need of formation of culture of international and interfaith communication as professional quality of the employee of penal system]. Prikladnaja juridi-cheskaja psihologija - Applied legal psychology, 2014, no. 2, p. 142.
2. Vorob'ev S. M. K voprosu o kontrol'noj funkcii uchrezhdenij i organov UIS za processom vozmeshhenija vreda poterpevshim ot prestuplenij [To a question of control function of establishments and bodies of penal correction system behind process of indemnification by the victim from crimes]. Ugolovno-ispolnitel'noe pravo - Penal law, 2013, no. 1, pр. 15-17.
3. Nauchno-prakticheskij kommentarij k Konstitucii Rossijskoj Federacii [The scientific and practical comment to the Constitution of the Russian Federation]. Under the editorship of V. V. Lazarev. Moscow, 2002. 670 p.
4. Ponomarev S., Tulenkov A., Polovnikova A. Za rubezhom i u nas [Abroad and at us]. Prestuplenie i naka-zanie - Crime and punishment, 2013, no. 4, p. 15.
5. Fedorov V. V. Obshhestvennyj kontrol' za dejatel'nost'ju ugolovno-ispolnitel'noj sistemy kak forma vzaimodejstvija grazhdanskogo obshhestva s gosudarstvom. Dis. kand. jurid. nauk [Public control over activity of criminal and executive system as a form of interaction of civil society with the state. Cand. legal sci. diss.]. Vladimir, 2006. 171 p.
6. Horoshko I. V. Transformacija religioznyh (hristianskih) norm v otechestvennoe ugolovnoe zakono-datel'stvo [Transformation of religious (Christian) norms in the domestic criminal legislation]. Chelovek: prestuplenie i nakazanie - Man: crime and punishment, 2014, no. 3, рp. 157-161.
© Pestova O. Ju., 2016
