CC BY
16
вопросы современных теоретических аспектов финансового контроля
и их роль в управлении социально-экономическими системами
ЗАУРБЕК ВАЛИКОЕВИЧ МАРГИЕВ,
адъюнкт кафедры ОФЭ и ТО Академии управления МВД России Научная специальность 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством
E-mail:zaurmargiev@mail.ru
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются вопросы современных теоретических аспектов финансового контроля и их роль в управлении социально-экономическими системами в контексте деятельности контрольно-ревизионных подразделений органов внутренних дел.
Ключевые слова: органы внутренних дел, контроль за объектами финансово-хозяйственной деятельности, государственный финансовый контроль, финансовый контроль, последующий финансовый контроль, внутрисистемный последующий финансовый контроль, документальная ревизия, тематическая ревизия.
Annotation. Considered problems of modern theoretical aspects of financial control and their role in the management of socioeconomic systems in the context of activities of the control and audit subdivisions of agencies of internal affairs.
Keywords: internal affairs bodies, control over the financial and business activities, public financial control, financial control, subsequent financial control, internal subsequent financial control, documentary audit, thematic audit.
Согласно исследований современных ученых и, в частности, согласно определению профессора Козы-рина А.Н. «под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления новых резервов, повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности» [6,С.48]. К этой дефиниции, в целом отражающей сущность государственного финансового контроля, необходимо добавить, что финансово-контрольная деятельность так же нацелена на выявление факторов способствующих возникновению нарушений финансовой дисциплины и разработку предложений по их устранению, возмещение ущерба и привлечение к ответственности виновных лиц.
Как справедливо отмечает профессор Н.И. Хи-мичева, основное содержание финансового контроля в регулируемых финансовым правом отношениях заключается в:
а) проверке выполнения гражданами и организациями финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления;
б) проверке правильности использования государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями находящихся в хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных ресурсов (бюджетных и собственных средств, банковских ссуд, внебюджетных и других средств);
в) проверке соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств предприятиями, организациями и учреждениями;
г) выявлении внутренних резервов возможностей повышения рентабельности хозяйства, более экономного и эффективного использования материалов и денежных средств;
д) устранении и предупреждении нарушений финансовой дисциплины [7,С.84].
С учётом современных реалий автор считает целесообразным расширить указанный перечень, добавив к нему следующие направления деятельности органов финансового контроля:
• организацию и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджетов различных уровней;
• контроль за целевым и эффективным использованием средств, выделенных для реализации бюджетных программ;
• финансовую экспертизу проектов законов, а также нормативных правовых актов;
• контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
• контроль за правильностью ведения бухгалтерского учёта и отчётности;
• контроль за обоснованностью принятия решений по предоставлению налоговых и таможенных льгот, государственных дотаций, субвенций и другой помощи отдельным категориям плательщиков или регионам.
Сущность финансового контроля находит отражение в его задачах, важнейшей из которых является контроль за состоянием финансовых ресурсов, предполагающий проверку своевременности и полноты исполнения обязательств перед государственным бюджетом, операций по использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов. В этом случае финансовый контроль призван обеспечить соблюдение действующего законодательства в областях налогообложения, валютных операций, регулирования внешнеэкономической деятельности и других (более полный перечень задач будет рассмотрен ниже, применительно к субъектам финансового контроля).
Автор считает, что финансовый контроль не следует сводить только к способу обеспечения законности в финансовой сфере. С точки зрения современного менеджмента он формирует устойчивые обратные связи, выражающиеся в активном содействии контроля более рациональному использованию финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев финансовой системы.
Не вызывает сомнения тот факт, что законотворчество, планирование экономики, финансовой политики и осуществляемый контроль за достигнутыми результатами являются взаимосвязанными видами деятельности по управлению государством, в ходе которой происходит аккумуляция, распределение и использование финансовых ресурсов. При этом результаты контроля являются фактическим отражением процессов, протекающих в субъектах финансово-экономической деятельности государства. Таким образом, организация и осуществление контроля являются обязательными элементами управления общественными финансовыми средствами и важнейшей функцией государственного
управления, направленной на вскрытие отклонений от принятых стандартов законности, целесообразности и эффективности управления финансовыми ресурсами и иной государственной собственностью, а при наличии таких отклонений — на анализ причин их образования и своевременное принятие соответствующих корректирующих и превентивных мер.
На основе изложенного материала определим основные цели государственного финансового контроля, — это обеспечение полноты и своевременности поступления доходов, законности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов. В конечном счёте, достижение указанных целей ведёт к повышению эффективности управления социально-экономическими системами.
Цели и задачи государственного финансового контроля определяют и его основные функции.
По мнению автора функция финансового контроля включает в себя изучение финансово-хозяйственной деятельности социальной системы, сопоставление полученных результатов с заданными целями, оценку деятельности объекта контроля и принятие мер по устранению вскрытых недостатков.
С.П. Опёнышев и В.А. Жуков предложили классифицировать функции финансового контроля исходя из их социального и содержательного значений [3,С.39]. С точки зрения управления социальными системами основное содержание функции финансового контроля заключается в изучении конкретного объекта с целью оптимизации протекающих в нём процессов аккумулирования и использования финансовых, материальных и иных ресурсов.
Являясь самостоятельной функцией управления экономикой, финансовый контроль не осуществляет первичной экономической деятельности. Вместе с тем он реализует такие самостоятельные функции, как познавательную и практическую — выявляет факторы, отрицательно влияющие на развитие производительных сил и производственных отношений, с целью их регулирования; обеспечивает управление экономикой конкретными методами в части рационального расходования материальных, трудовых и финансовых ресурсов.
Как фактор, обеспечивающий оптимальное протекание экономических процессов в социальной системе финансовый контроль воздействует на общественные отношения через следующие функции: выявление отклонений, анализ причин отклонений, коррекция деятельности объекта контроля, превенция и правоохрана.
Выявление отклонений — установление отклонений в исполнении законов и нормативных правовых актов, регулирующих финансово-хозяйственную дея-
тельность.
Анализ причин отклонений — исследование факторов, определивших то или иное отклонение, установление ответственных лиц.
Коррекция — разработка предложений по устранению выявленных отклонений в финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля.
Превенция — проведение профилактической работы по предупреждению нарушений в финансово-хозяйственной деятельности.
Правоохрана — пресечение неправомерных действий должностных лиц и граждан. Она реализуется в процессе привлечения к ответственности (уголовной, административной) лиц, виновных в нарушении финансовой дисциплины.
Автор считает, что государственный финансовый контроль, являясь функцией управления организационными системами, имеет чётко выраженную социальную направленность. Проявляя свою сущность на заключительной стадии управленческого цикла он оказывает влияние на волю, сознание и поведение людей, убеждая и принуждая их осуществлять свои функции в установленном государством правовом поле. Этот вывод имеет важное значение для дальнейшего исследования государственного финансового контроля как организационной системы, состоящей из элементов реализующих функции социального управления в отраслевых подсистемах. Одним из таких элементов является система внутреннего последующего финансового контроля в системе органов внутренних дел. Для исследования названной системы необходимо выяснить, что же является предметом и методом финансового контроля с точки зрения менеджмента, дать классификацию его видов и определение понятиям финансовый и последующий финансовый контроль — как видам управленческой деятельности.
Автор полагает, что в зависимости от степени декомпозиции, в системе финансового контроля следует выделять общеэкономический, межгосударственный, государственный и внутрихозяйственный контроль. Исходя из этой классификации предметом финансового контроля, в широком смысле слова, будут являться средства субъектов экономической деятельности.
В ряде научных исследований даются более конкретизированные определения понятия предмета финансового контроля, в зависимости от его вида. Так, Н.Т. Белуха определяет предмет финансово-хозяйственного контроля как «...процесс расширенного воспроизводства и его нормативно-правового регулирова-ния»[2, С.17].
В.А. Жуков и С.П. Опёнышев рассматривают в качестве предмета государственного финансового кон-
троля «...средства консолидированного государственного бюджета, как на этапе их формирования, так и на этапах распределения и использования» [3, С.30].
Так, Э.А. Вознесенский, в ходе своих исследований в области организации финансового контроля в СССР, пришёл к выводу о том, что «наука о социалистическом контроле должна иметь в качестве своего предмета теоретическое обобщение деятельности органов, осуществляющих указанный контроль, анализ его значения, выявление определённых закономерностей, разработку предложений, направленных на совершенствование организации контроля, методов и т.п.» [1,С.53].
С точки зрения автора в указанных определениях понятие предмета финансового контроля подменено неполным перечнем его задач и функций.
В дальнейшем, термин «предмет финансового контроля» мы будем трактовать именно как средства субъектов экономической деятельности, внешнее и внутреннее управление которыми осуществляется с применением указанного регулятора.
Известно, что для научного исследования предмета финансового контроля необходим соответствующий метод. В теоретических дискуссиях о проблеме методологии финансового контроля определились основные концепции. Согласно одной из них метод финансового контроля является совокупностью частных приёмов и способов, которые непосредственно используются для выполнения соответствующих функций. Так, согласно определению Н.Т. Белухи, «метод финансово-хозяйственного контроля и ревизии — это совокупность методических приёмов контроля хозяйственной деятельности и её нормативного правового регулирования» [2,С.21]. В основу другой концепции положен принцип деления методологии финансового контроля на общую, основанную на законах и принципах материалистической диалектики, и частную, включающую особенности научного познания конкретных процессов. Впервые эта концепция была предложена Э.А. Вознесенским, который в частности отмечал, что «при осуществлении документальной ревизии, которая сама по себе является одним из методов контроля, широко применяется анализ и синтез, гипотеза и эксперимент, взаимообусловленность явлений. В то же время используются и частные способы (методы), основанные на вышеуказанных категориях и общих методах научного познания» [1,С.59].
Дальнейшее развитие указанной концепции осуществлялось трудами В.А. Жукова и С.П. Опёнышева, которые более полно раскрыли механизм использования в финансовом контроле принципов и категорий диалектики. Так, применение всеобщего диалекти-
ческого закона об универсальной связи и взаимодействии явлений и процессов обусловило комплексный, системный подход к изучению финансово-хозяйственной деятельности объекта финансового контроля. Из диалектического принципа динамизма следует, что экономические показатели работы предприятий необходимо контролировать не только в статике, но и в динамике. Применение в процессе ревизий и проверок диалектического закона единства и борьбы противоположностей позволяет вскрыть противоречия между экономическими интересами отдельных предприятий коллективов их работников, с одной стороны и общегосударственными, с другой. В финансовом контроле широко используются такие приёмы процесса познания, как индукция и дедукция. В текущем контроле преобладают индуктивные приёмы исследования — от единичных фактов к обобщённым количественным и качественным характеристикам финансово-хозяйственной деятельности. В последующем контроле наиболее эффективен способ дедукции — переход от обобщённых синтетических показателей к частным фактам.
С учётом изложенного, В.А. Жуков и С.П. Опё-нышев дали следующее определение метода финансового контроля, — «комплексное, органически взаимосвязанное изучение законности, достоверности, целесообразности и экономической эффективности хозяйственных и финансовых операций и процессов на основе использования учётной, отчётной, плановой (нормативной) и другой экономической информации в сочетании с исследованием фактического состояния объектов контроля» [3,С.49].
Одним из основных и наиболее сложно организованных частных методов последующего финансового контроля является ревизия, — контрольное мероприятие, применяемое для углублённого изучения финансово-хозяйственной деятельности конкретного объекта за определённый период времени.
По содержанию ревизии делятся на фактические и документальные. Фактическая ревизия предполагает проверку не только документов, но и наличия денег, ценных бумаг и материальных ценностей. В процессе фактической ревизии проводится инвентаризация материальных ценностей, производятся подсчеты, взвешивание и измерение товарно-материальных ценностей, находящихся на складах, контрольные обмеры на строительстве, выполняются другие необходимые действия.
Документальная ревизия включает проверку различных финансовых документов, в том числе счета, платежные ведомости, ордера, чеки, отчеты, сметы и др. На основе анализа финансовых документов опре-
деляется законность и целесообразность расходования средств.
В зависимости от объема охватываемых операций выделяют ревизии полные (проверяются все стороны хозяйственной деятельности и все виды хозяйственных операций) и неполные, контролирующие лишь отдельные виды хозяйственных операций (например, ревизия кассовых операций, ревизия операций на определенном складе и т.п.).
Тематические ревизии — особая разновидность неполных ревизий. При их проведении за определенный период времени проверяются отдельные стороны финансово-хозяйственной деятельности организации и под определенным углом зрения. Тематическими ревизиями, в частности, являются налоговые, а также аудиторские проверки достоверности финансовой отчетности предприятий.
В зависимости от времени воздействия на объект управления финансовый контроль принято разделять на предварительный, текущий и последующий.
Предварительный контроль осуществляется до совершения операции с целью определения её целесообразности и законности. Применительно к экономической категории он проводится на стадии разработки планов экономического и социального развития, рассмотрения и утверждения бюджетов, подготовки проектов хозяйственных договоров и в других случаях.
Вне организации (учреждения) предварительный контроль за законностью финансовых операций наиболее системно осуществляется банками и органами Федерального Казначейства (контроль обоснованности получения банковской ссуды, правильности оформления чека или платежного поручения, соответствие суммы платежа лимиту бюджетных обязательств и т.п.).
В более широком смысле слова, имея в виду хозяйственную деятельность объекта контроля в целом, внешний предварительный контроль осуществляют также органы местной администрации (регистрация устава предприятия), финансовые органы (контроль за целевым использованием средств), вышестоящие организации (утверждение смет, расчетов и т.п.).
Текущий финансовый контроль проводится в ходе совершения операции (процесса), с целью выявления её отклонений от заданных параметров, принятия необходимых мер по устранению (минимизации) влияния негативных и закреплению положительных факторов. В частности, с помощью текущего финансового контроля определяют соответствие содержания документа действительным характеристикам выполняемой хозяйственной операции.
Внутри предприятия (организации) текущий кон-
троль осуществляется руководством, экономической службой, другими управленческими подразделениями. Так, в системе управления МВД России функции организации и осуществления предварительного и текущего финансового контроля возложены на руководителей подразделений и должностных лиц финансово-экономических подразделений (отделов, отделений), имеющих право подписи кассовых, банковских, расчётных и других денежных документов [8,С.5].
Внешний текущий контроль проводится контролирующими органами государственных и общественных организаций (например, специализированными инспекциями некоторых ведомств, обществом защиты прав потребителей и др.) [9,С.54-58].
Н.Л. Маренковым приведённая выше классификация отнесена к категории общих методов контроля, в числе которых, понятие текущий контроль заменено двумя определениями, характеризующими конкретный вид действий, направленных на осуществление контрольных функций:
• «Направляющий контроль применяется от начала целеустремлённого действия и до достижения требуемого результата. В ходе действия происходит непрерывное измерение и оценка состояния и поведения контролируемого объекта...»;
• «Метод фильтрующего контроля подобен фильтру, воротам, проходя через эти «ворота», действие может быть остановлено или продолжено. Если ход процесса не соответствует установленным нормам контроля, то «ворота» захлопываются и не пропускают действие до тех пор, пока оно не будет приведено в соответствие с установленными требованиями» [5,С.12-13].
По мнению автора определение направляющего контроля по своей сути не отличается от используемого в научных трудах термина текущего контроля и соответствует изложенной выше классификации контроля по времени его осуществления. Определение же фильтрующего контроля фактически является одним из общенаучных методов управления на основе системного анализа, подразумевающего наличие обратных связей для выработки адекватного управляющего воздействия.
Важность двух вышеупомянутых видов контроля в процессе управления государственными финансами подчёркивал С.Н. Паркинсон — «Самые большие просчёты в управлении возникают не из-за недостатка средств, а из-за незнания того, как их правильно использовать. Именно непродуманные действия ведут к расточительству часто в колоссальных масштабах,
между тем чиновники не могли бы разбазаривать то, чего нет в наличии» [4,С. 6].
Последующий финансовый контроль осуществляется специализированными органами и подразделениями и заключается в проверке законности и эффективности совершённых хозяйственных и финансовых операций, правильности их отражения в учётных регистрах. Результаты контроля проявляются в выявленных недостатках, нарушениях и злоупотреблениях в финансово-хозяйственной деятельности объекта управления, выработке предложений по их недопущению и устранению последствий.
В отношении органов исполнительной (муниципальной) власти, организаций и предприятий функции последующего финансового контроля осуществляются внешними и внутренними контрольными органами [9,С.54-58].
Внешний последующий финансовый контроль осуществляют специализированные органы, деятельность которых регламентирована конституционными и федеральными законами, подзаконными и нормативными правовыми актами (Счётная палата Российской Федерации, Росфиннадзор и другие).
Внутрисистемный последующий финансовый контроль осуществляется структурными подразделениями министерств, ведомств, организаций и предприятий на основании положений и в соответствии с требованиями федерального законодательства. Так, например, в системе МВД России последующий финансовый контроль осуществляется Контрольно-ревизионным управлением МВД России, а так же контрольно-ревизионными управлениями (отделами, группами), входящими в структуру подразделений, реализующих функции распределения бюджетных средств [8,С.13].
Обязательная аудиторская проверка проводится в случаях, прямо установленных законодательными актами РФ, инициативная — по решению хозяйствующего субъекта.
Обязательная аудиторская проверка может также проводиться по поручению органов дознания, следователя при наличии санкции прокурора, суда, арбитражного суда при наличии в производстве возбужденного (возобновлённого производством) уголовного дела, принятого к производству гражданского дела или дела, подведомственного арбитражному суду.
Результаты проведённых исследований в области теории предмета и метода финансового контроля, его видов и субъектов, позволило дать более широкое толкование понятию финансового контроля, — как регламентированной нормами права деятельности государственных, муниципальных, общественных и
иных субъектов, реализующих функции управления финансово-хозяйственной деятельностью по проверке своевременности и точности финансового планирования, полноты и своевременности поступления доходов, законности и эффективности их использования, достоверности финансовой отчётности и исполнения решений.
Таким образом финансовый контроль является институтом общей части финансового права и важнейшей функцией социального управления, проявляющейся на завершающей стадии цикла управления финансами. Основной задачей финансового контроля является обеспечение эффективного управления процессами накопления и использования финансовых, материальных и иных ресурсов в конкретной социально-экономической системе [9,С.54-58].
Методами финансового контроля являются изучение и оценка финансовых и хозяйственных операций, с последующей выработкой управленческих решений, направленных на оптимизацию процессов аккумулирования и использования ресурсов в социально-экономической системе.
Таким образом, с учётом изложенного, дадим определения понятиям:
• последующего финансового контроля — как регламентированному нормами права виду деятельности специальных органов и иных субъектов управления по периодическому мониторингу процессов аккумулирования, использования ресурсов и выполнения управленческих решений, с последующей выработкой предложений по их оптимизации и устранению негативных последствий от нарушений условий протекания;
• внутрисистемного последующего финансового контроля — как регламентированному нормами права виду деятельности специальных органов субъекта управления социальной системы по периодическому мониторингу протекающих в ней процессов аккумулирования, использования ресурсов и реализации соответствующих управленческих решений, с последующей выработкой предложений по их оптимизации и устранению негативных последствий от выявленных нарушений.
Литература
1. Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М., 1973.
2. Белуха Н.Т. Контроль и ревизия в отраслях народного хозяйства. М.: Финансы и статистика, 2012.
3. Жуков В.А., Опенышев С.П. Государственный финансовый контроль.М., 2009.
4. Закон и доходы. М., 1992.
5. Маренков Н.Л. Ревизия и контроль. Ростов-на-Дону: Феникс, 2012.
6. Финансовое право: Учебник / Под редакцией профессора О.Н. Горбуновой. М.: Норма, 2012.
7. Финансовое право: Учебник / Под редакцией профессора Н.И. Химичевой. М.: Статут, 2011.
8. Приказ МВД России от 06.08.2002 № 740 «Об организации и осуществлении ведомственного финансового контроля в системе МВД России». С. 5.
9. Гапоненко В.Ф., Палишкина О.Н. Актуальные аспекты государственного контроля в сфере противодействия налоговым правонарушениям // Труды Академии управления МВД России. М., 2012, № 1(21).
References
1. Voznesenskiy E.A. Financial control in the USSR. M., 1973.
2. Belukha N.T. The control and audit in sectors of the economy. M.: Finance and statistics, 2012.
3. Zhukov V.A., openyshev S.P. State financial control.M., 2009.
4. Law and income. M., 1992.
5. Marenkov N.L. The audit and control. Rostov-on-don: Phoenix, 2012.
6. Financial law: Textbook / Under the editorship of professor O.N. Gorbunova. M.: Norma, 2012.
7. Financial law: Textbook / Under the editorship of Professor N.I. Khimicheva. M.: Statut, 2011.
8. The order of the MIA of Russia from 06.08.2002 No. 740 «On the organization and implementation of departmental financial control in the Ministry of interior of Russia". P. 5.
9. Gaponenko V.F., Palishkina O.N. Relevant aspects of state control in the sphere of combating tax crimes // Pproceedings of the Academy of MIA Russia. — M., 2012, № 1(21).
