CC BY
21
ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ О ВРЕМЕННОМ РАЗМЕЩЕНИИ ИНОСТРАННОГО ГРАЖДАНИНА ИЛИ ЛИЦА БЕЗ ГРАЖДАНСТВА, ПОДЛЕЖАЩЕГО РЕАДМИСИИ, В СПЕЦИАЛЬНОМ УЧРЕЖДЕНИИ ПО ПРОЕКТУ № 246960-6 КОДЕКСА АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© Концевой А.В.*
Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, г. Москва
В статье анализируются спорные положения норм проекта Кодекса административного судопроизводства в части дел о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении, вносятся предложения по совершенствованию указанного производства, в том числе с участием прокурора.
Ключевые слова кодекс, реадмиссия, процесс, прокурор, заявление, административное судопроизводство
Предваряя рассмотрение вопросов связанных с производством о временном размещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащего передачи Российской Федерацией иностранному государству, в специальном учреждении по проекту № 246960-6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, следует привести мнения ученых по проблемам миграции.
Международно-правовое сотрудничество в области трудовой миграции сохраняет значение для государств - участников СНГ, что подтверждается программными документами Содружества, а также находит отражение в новых международных соглашениях и актах модельного законодательства [1, с. 164-172].
Право на свободу передвижения, как и иные относительные права, может быть ограничено в соответствии с законом при условии, что любые налагаемые ограничения могут быть обоснованы как необходимые в демократическом обществе для любой из целей, упомянутых в п. 3 ст. 2 Протокола N 4 к Европейской конвенции о правах человека [2, с. 467-468].
Ограничения, которые уполномоченные органы могут на законном основании применить к свободе передвижения согласно п. 3 ст. 2 Протокола 4,
* Научный сотрудник отдела проблем участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе, прокурорского надзора за исполнением законов в исполнительном производстве Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
и иные ограничения, которые могут быть введены «в определенных областях», если это обосновывается интересами общества по п. 4 ст. 2, аналогичны основаниям, перечисленным в других статьях Конвенции, допускающих ограничения некоторых прав и свобод. Однако - и это важно подчеркнуть -формулировка указанных положений четко излагает намерение не применять дискриминационных мер в отношении законных жителей независимо от того, являются ли они гражданами этого государства [3, с. 36-37].
Автор настоящей статьи присоединяется к критической позиции Т.В. Сахновой относительно введения в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации главы 26.1. «Временное размещение иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии в специальном учреждении», кроме того, ей обоснованно отмечается, что суд по данной категории дел начинает выполнять не правосудные, а охранительные функции. Прошедшее десятилетие со времени принятия и введения в действие ГПК РФ 2002 г. подтверждает: эпоха перемен для цивилистического процесса продолжается. И это непростые времена для Кодекса. Многие существенные для концепта законодательные новеллы не вполне отвечают ему, а некоторые прямо противоречат заложенным в Кодексе идеям. Поиск оптимальных путей развития механизма судебной защиты идет зачастую методом проб и ошибок. Конечно, это не самый совершенный метод. Но есть одно обстоятельство, позволяющее надеяться на то, что ГПК РФ с честью выдержит все испытания и выполнит свое предназначение, - заложенный в нем творческий потенциал и способность к саморазвитию [4, с. 27-39].
Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 21.05.2013 г. принят в первом чтении проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, который относит к делам, возникающим из административных (публичных) правоотношений, дела о реадмиссии.
Внесение данного законопроекта администрацией Президента Российской Федерации направлено на решение вопроса о реализации в практическом плане положений ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации о том, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Автор настоящей статьи постарается внести ряд предложений, направленных на совершенствование данного законопроекта, а также отразить проблемы, связанные с процессуальным положением прокурора.
В соответствии с ч. 1 ст. 25 проекта Кодекса административного судопроизводства административные исковые заявления о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении, продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении подаются в суд по месту нахождения специального учреждения, в которое помещен этот иностранный гражданин.
Не оспаривая решение разработчиков проекта кодекса административного судопроизводства об установлении правил исключительной подсудности по данной категории дел, автор настоящей статьи не может признать обоснованным возможность возбуждения дела, посредством искового заявления. Следует отметить, что принятие Кодекса административного судопроизводства, по мнению разработчиков, не приведет к отмене действия Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, где исковое производство и производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, разграничены.
Прокурор и другие лица, участвующие в деле, должны иметь возможность инициировать процесс посредством подачи заявления, а не иска.
В этой связи следует обратить внимание на позицию Пленума Верховного Суда Российской Федерации. В соответствии с пунктом 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 (в ред. от 09.02.2012) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» судам следует иметь в виду, что правильное определение ими вида судопроизводства (исковое или по делам, возникающим из публичных правоотношений), в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, несогласных с решением, действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд (например, подача заявления в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК, или подача искового заявления) [5].
Автор присоединяется к позиции об определяющем характере спорного материального правоотношений, но считает, что специфическая форма возбуждения дела, также имеет существенное значение.
Не имеется причин осуществлять слом традиционного способа возбуждения дел данной категории, т.е. посредством заявления. Кроме того, представляется, что данный способ обращения в суд для прокурора особенно неприемлем (т.е., посредством искового заявления), так как он, вступая в указанное производство, которое носит публичный характер, с иском, по мнению автора, становится стороной по делу, что в настоящее время, не соответствует нормам Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Кроме того, указывая на исковую форму обращения в суд, мы должны распространить на административное судопроизводство принципы искового производства, прежде всего, состязательность сторон. Таким образом, доказывать незаконных действий административного органа будет заявитель.
Проект Кодекса устанавливает, что общий срок подачи апелляционной жалобы составляет месяц со дня принятия судом решения в окончательной
форме, но по делам о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении, указанный срок будет составлять пять дней. По мнению автора, он недопустимо мал, так как для иностранного гражданина, времени на подготовку и подачу жалобы практически нет.
В таком сокращенном сроке может усматриваться ущемление прав иностранных граждан посредством процессуального законодательства. По мнению исследователя, данная норма ухудшает положение иностранных граждан даже в сравнении с Гражданским процессуальным кодексом РСФСР, в котором отмечалось, что указанные лица имеют право обращаться в суды РСФСР и пользуются гражданскими процессуальными правами наравне с советскими гражданами [6].
В статье 59 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик Советом Министров СССР отмечалось, что могут быть установлены ответные ограничения в отношении граждан, предприятий и организаций тех государств, в которых допускаются специальные ограничения гражданских процессуальных прав советских граждан, предприятий или организаций.
Анализируя советское законодательство, безусловно, базирующееся на значительном практическом опыте, можно предположить, что иностранное государство, с которым у Российской Федерации заключен соответствующий международный договор о реадмиссии, также может установить сокращенный процессуальный срок для обжалования решения, принятого в отношении российской гражданина.
Несмотря на то, что Российская Федерации в настоящее время достаточно жестко и эффективно отстаивает права своих граждан на международной арене, думается, что создавать дополнительные предпосылки для их ущемления, нецелесообразно.
Статья 253 проекта Кодекса устанавливает, что суд при рассмотрении дела выносит решение в необходимых случаях о продлении срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении. Вместе с тем, максимальный срок пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении, статьей не определен.
В данном случае, возможна определенная аналогия с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, регламентирующим арест и его сроки. Фактически, с процессуальной точки зрения, пребывание иностранного гражданина или лица без гражданства в специальном учреждении, по своей процессуальной природе, является арестом.
В связи с этим, автор предлагает четко регламентировать сроки содержания иностранного гражданина в специальном учреждении, а контроль за их правильным установлением должен осуществлять прокурор, посредством активного участия в процессе.
В части процессуального положения прокурора по данной категории дел, следует обратить внимание на положение п. 6 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 26.04.2012 № 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе» [7]. В нем отражена необходимость обеспечить во всех судебных инстанциях обязательное участие прокурора по делам, по которым такое участие предусмотрено нормами Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в частности, отмечаются дела о реадмиссии.
В этой связи следует обратиться, в том числе и к нормам Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, регламентирующим данное производство. В статье 261.3. Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации отражено, что дело рассматривается с участием прокурора. В тоже время следует обратить внимание на ч. 3 ст. 254 проекта Кодекса о том, что неявка в судебное заседание надлежащим образом извещенного прокурора не препятствует рассмотрению и разрешению дела.
Данная формулировка является весьма спорной в части соблюдения прав иностранного гражданина или лица без гражданства. В этой связи следует обратить внимание на определение процессуального положения прокурора в административном деле (ч. 1 ст. 41 проекта Кодекса административного судопроизводства). Прокурор в целях обеспечения судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных и иных публичных полномочий вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, решений и действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
Фактически разработчики проекта Кодекса указанной формулировкой предоставляют прокурору надзорные полномочия в рамках административного судопроизводства. Возможное расширение полномочий прокурора не может не поддерживаться, автором, как представителем научного учреждения прокуратуры Российской Федерации. Вместе с тем, неясно, почему же придавая прокурору такую значимость в административном процессе, разработчики законопроекта считают возможным рассматривать дела о реад-миссии без заключения прокурора, даже в том случае, если он не явился без уважительных причин? В связи с этим представляется возможным высказать предложение об исключении возможности рассмотрения дел, возникающих из административных (публичных) правоотношений без участия
прокурора посредством жесткого указания на его явку судом с принятием соответствующих мер.
Автор придерживается мнения ученых полагающих, что полномочия прокурора в процессе имеют тенденцию к сужению. На эффективность деятельности органов прокуратуры также отрицательно влияет ограниченность их полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, общества, государства в различных сферах. Практика свидетельствует, что в современных условиях необходимо задействовать дополнительные механизмы правовой защиты личности, что может быть достигнуто за счет расширения полномочий прокуроров по инициированию возбуждения гражданского дела. Действующий процессуальный закон предоставляет прокурору право обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан лишь по узкому кругу дел [8].
Для того, что более полно определить видение автором процессуального положения прокурора по проекту Кодекса административного судопроизводства, следует учитывать и нормы Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Согласно п. 4 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. Кроме того, в указанном Федеральном законе отражается право прокурора на обращение в суд на любой стадии процесса для защиты государственных интересов, интересов граждан и общества. Безусловно, данные нормы являются определяющими для процессуального положения прокурора.
Следует обратить внимание и на положения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», которые предоставляют прокурору право обращаться в суд на любой стадии процесса, если есть необходимость защиты государственных и общественных интересов.
Данные нормы находятся в противоречии с нормами Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а теперь с и положениями проекта Кодекса административного судопроизводства.
В ч. 1 ст. 252 проекта Кодекса административного судопроизводства отражено, что административное исковое заявление о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении подается представителем
территориального органа федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг в сфере миграции (далее - территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции).
Таким образом, инициировать процесс по делу может только миграционный орган. Возникает вопрос как данная норма соотносится с правом прокурора, установленным ст. 41 проекта Кодекса о том, что он в целях обеспечения судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных и иных публичных полномочий вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, решений и действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами? Несмотря на то, что исследователь считает достаточно спорным включение данного производства в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации и в проект Кодекса административного судопроизводства в том мере, что он фактически регламентирует административное задержание лица, а не решение вопроса о реадмиссии, в то же время не ясно, почему прокурора в принципе лишают право инициировать подобный процесс, например, в случае если миграционный орган, не реализовал подобное право и др. Кроме того, в данном производстве, не предусмотрено участие прокурора по оспариванию незаконных действий миграционного органа, что, по мнению автора, необходимо сделать.
Рассматривая вопрос о процессуальном положении прокурору по проекту Кодекса и проблемы связанные с рассмотрением дел о реадмиссии, необходимо учитывать Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации, вступивший в силу со дня его официального опубликования 6 февраля 2014 года.
Теперь в соответствии с ч. 3 ст. 129 Конституции Российской Федерации прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации, согласованному с субъектами Российской Федерации. Прокуроры субъектов Российской Федерации освобождаются от должности Президентом Российской Федерации. Кроме того, редакция главы 7 Конституции Российской Федерации приведена в соответствие с Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации», вступившим в силу со дня его официального опубликования 6 февраля 2014 г. (Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru), 2014, 6 февра-
ля, N 0001201402060001). Это означает, что положения о прокуратуре Российской Федерации в настоящее время находятся в главе 7 Конституции Российской Федерации «Судебная власть и прокуратура» и, по мнению авторам, в определенной мере соотносятся с положениями ст. 41 проекта Кодекса, закрепляющей участие прокурора в административном судопроизводстве в целях обеспечения судебного контроля за законность и обоснованностью судебных решений.
Вместе с тем, автор придерживается позиции, что процессуальное положение прокурора по делам о реадмиссии, в целом в рамках административного судопроизводства не следует напрямую увязывать с содействием суду в принятии законного и обоснованного решения. Прокурор защищает в административном процессе государственные интересы и интересы общества, не являясь при этом напрямую, представителем последних.
Здесь следует вспомнить положения ст. 51 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которой судьи, следователи, прокуроры не могут быть представителями в суде, за исключением случаев участия их в процессе в качестве представителей соответствующих органов или законных представителей. В свою очередь ч. 6 ст. 41 проекта Кодекса административного судопроизводства указывает, что в случае отказа прокурора от административного искового заявления, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, суд оставляет данное заявление без рассмотрения, если гражданин, обладающий административной процессуальной дееспособностью, его представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, не заявят об отказе от административного искового заявления. В случае отказа этих лиц от административного искового заявления суд принимает отказ от него, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц, и прекращает производство по административному делу. Таким образом, автор считает необходимым сделать завершающий вывод о том, что прокурор по проекту Кодекса не является представителем государства, но защищает его интересы, участвуя в делах данной категории.
Список литературы:
1. Давлетгильдеев Р.Ш. Международно-правовое сотрудничество государств - участников Содружества Независимых Государств в области трудовой миграции на современном этапе // Российский юридический журнал. -2013. - N 5. - С. 164-172.
2. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика / Д. Гомьен, Д. Харрис, Л. Зваак. - М., 1998. -С. 467-468.
3. Баранов В.М. Незаконная миграция в современной России: понятие, виды, эффективность противодействия // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России. - Н. Новгород, 2004. - С. 36-37.
4. Сахнова Т.В. ГПК РФ: долгий путь реформ // Вестник гражданского процесса. - 2013. - N 4. - С. 27-39.
5. О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2009. - N 4, апрель.
6. Закон РСФСР от 11.06.1964 «Об утверждении Гражданского процессуального кодекса РСФСР (вместе с Кодексом) // Свод законов РСФСР. -1988. - Т. 8. - С. 175.
7. Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26.04.2012 № 181 // Законность. - 2012. - № 6.
8. Капинус О.С. Прокурорский надзор за исполнением законов: состояние и перспективы развития // Законность. - 2013. - N 7. - С. 3-9.
