CC BY
137Журавель В.П?
ВОПРОСЫ СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ В АРКТИЧЕСКОЙ ЗОНЕ РФ: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Ключевые слова: Россия, Арктика, АЗРФ, социальное развитие, Основы государственной политики РФ в Арктике на период до 2035 г., социальная инфраструктура, здравоохранение, жилье, образование, подготовка кадров, СМП, северный завоз, продовольственная безопасность, коренные малочисленные народы Севера, транспорт, вахтовые поселки, авиация, Ямало-Ненецкий автономный округ, Ненецкий автономный округ, Чукотский автономный округ, Республика Саха (Якутия), Архангельская область, Мурманская область, Таймыр.
Keywords: Russia, Arctic, Arctic zone of the Russian Federation, social development, Fundamentals of state policy of the Russian Federation in the Arctic for the period up to 2035, social infrastructure, health, housing, education, training, northern sea route, Northern delivery, food security, indigenous peoples of the North, transport, shift settlements, aviation, Yamalo-Nenets Autonomous district, Nenets Autonomous district, Chukotka Autonomous district, Republic of Sakha (Yakutia), Arkhangelsk region, Murmansk region, Taimyr.
Введение
Десятилетиями шаг за шагом Россия наращивала свое присутствие в этом регионе. На каждом этапе определялись задачи по его освоению и развитию. В настоящее время в Российской Арктике осуществляется добыча около 80% газа и 60% нефти от совокупной добычи в России, северные регионы дают стране около 20% ВВП2. Особое геополитическое положение, огромный ресурсный потенциал и планетарное экологическое значение Арктики делают ее регионом особых стратегических интересов ведущих арктических стран мира в XXI в.
Важное место в государственной политики РФ в Арктике принадлежит социальному развитию Арктической зоны Российской Федерации. Именно оно направлено на повышение качества жизни населения, в том числе лиц, относящихся к малочисленным народам.
Актуальные вопросы социального развития в Арктике
В соответствии с Основами государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года3 основными задачами в сфере социального развития Арктической зоны Российской Федерации являются:
а) обеспечение доступности первичной медико-санитарной помощи, качественного дошкольного, начального общего и основного общего образования, среднего профессионального и высшего образования, услуг в сфере культуры, физической культуры и спорта в населенных пунктах, расположенных в отдаленных местностях, в том числе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов;
б) обеспечение граждан доступным, современным и качественным жильем, повышение качества жилищно-коммунальных услуг, улучшение жилищных условий лиц, ведущих кочевой и полукочевой образ жизни, относящихся к малочисленным народам;
в) ускоренное развитие социальной инфраструктуры населенных пунктов, в которых расположены органы и организации, выполняющие функции в области обеспечения национальной безопасности и (или) функции базы для развития минерально-сырьевых центров, реализации экономических и (или) инфраструктурных проектов в Арктике;
г) создание системы государственной поддержки завоза в населенные пункты, расположенные в отдаленных местностях, топлива, продовольствия и других жизненно необходимых товаров в целях обеспечения доступных цен на такие товары для граждан и хозяйствующих субъектов;
д) обеспечение круглогодичных магистральных, межрегиональных и местных (региональных) авиаперевозок по доступным ценам;
е) обеспечение выполнения государством принятых на себя обязательств по предоставлению жилищных субсидий гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей;
1 Журавель Валерий Петрович - к.п.н., доцент, в.н.с., руководитель Центра арктических исследований Института Европы РАН. E-mail: zhvalery@mail.ru
2 Исаев А.П., Фомина И.А. Приоритетные проекты развития зоны Арктики. Восстановление Северного морского пути // Управленческое консультирование. 2018. - № 8 (116). - С. 97.
3 Об Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года. Указ Президента Российской Федерации от 5 марта 2020 г. № 164. - http://static.kremlin.ru/media/events/files/ru/f8ZpjhpAaQ0WB1zjywN04OgKiI1mAvaM. pdf
ж) пропаганда здорового образа жизни, в том числе внедрение корпоративных программ по укреплению здоровья на рабочем месте.
Уровень развития социальной инфраструктуры существенно влияет на потенциал любой территории и перспективы ее социально-экономического развития. В регионах Севера и Арктики РФ «высокоразвитая социальная инфраструктура призвана быть одной из форм компенсаций за работу и проживание в экстремально дискомфортных усло-виях»1. Однако «сложившаяся освоенческая практика носит преимущественно отраслевой характер, когда приоритет отдается отдельным инвестиционным проектам, и не обеспечивает реализацию комплексного подхода, предполагающего развитие не только производства, но и социальной сферы в сочетании с решением демографических и экологических проблем»2.
В «Основах» дана принципиальная оценка процессам, происходящим на арктических территориях, в том числе в социальной сфере. Это, в первую очередь, сокращение численности населения Арктической зоны РФ, низкий уровень развития социальной, транспортной и информационно-коммуникационной инфраструктуры сухопутных территорий АЗРФ, в том числе в местах традиционного проживания малочисленных народов. Переход к рыночной экономике, закрытие тысяч предприятий, сокращение военной инфраструктуры, рост безработицы, резкое сокращение финансирования арктических проектов, низкая заработная плата без учета региональных выплат отрицательно сказались на качестве жизни населения, привели к сокращению продолжительности его жизни, что в совокупности обусловило усиление оттока населения из большинства арктических территорий, что привело их к запустению.
За 1990-2020 гг. социальная инфраструктура Севера и Арктики России претерпела ряд серьезных изменений. В 1990-е гг. государственные расходы на ее развитие были сокращены и фактически свелись к выплате заработной платы. В 2000-е гг. финансирование увеличилось, однако до сих пор значительная часть средств региональных и федерального бюджетов направляется на развитие объектов социальной инфраструктуры, находящихся в административных центрах, хотя небольшие населенные пункты нуждаются в этом наиболее остро.
Проблему доступности качественных услуг в настоящее время усугубляет проводимая модернизация (оптимизация) социальной инфраструктуры, в рамках которой небольшие учреждения объединяются (часть из них ликвидируется).
Уровень социального развития также зависит от разного уровня освоенности территорий АЗРФ: старопромышленные (Архангельская и Мурманская области, городские округа Воркута и Норильск), сравнительно нового промышленного освоения (Ненецкий, Ямало-Ненецкий и Чукотский автономные округа), находящиеся в депрессивном состоянии (муниципальные районы Республики Саха (Якутия) и Таймырский (Долгано-Ненецкий) муниципальный район Красноярского края)3.
Одной из наиболее проблемных сфер в настоящее время является здравоохранение: размещение учреждений здравоохранения становится неоднородным, ярко выражены диспропорции распределения ресурсов (кадровых, материально-технических, финансовых). Учреждения здравоохранения концентрируются в административных центрах субъектов РФ и межмуниципальных медицинских центрах. Происходит значительное сокращение числа медицинских учреждений - поликлиник, родильных домов, больниц, женских консультаций, фельдшерско-акушерских пунктов и др., расположенных в сельской местности, удаленных поселениях. В северных и арктических районах, в условиях изолированности значительной части поселений это делает медицинскую помощь недоступной для жителей. Результатом этого будет снижение ранней выявляемости заболеваний, а также повышение смертности (в том числе младенческой) и инвалидизации населения. Увеличится доля затрат домохозяйств на получение медицинской помощи. Невозможность получения необходимой медпомощи по месту проживания приведет к значительному увеличению расходов на более дорогостоящие ее виды (санитарную авиацию, высокотехнологичную медицинскую помощь и пр.), к неэффективному использованию ресурсов, повышению рисков из-за неоперативного ее оказания.
Неудовлетворительные показатели продолжительности жизни и депопуляция на российском Севере, снижающие демографическую безопасность региона, по мнению Н.В. Говоровой, «связаны не только с очень тяжелыми природно-климатическими условиями, обусловливающими высокий уровень заболеваемости и смертности населения, но и с невысоким качеством жизни из-за недостаточного развития системы здравоохранения, дефицитом необходимых техники, технологий и специалистов для оказания помощи через мобильную связь, посредством санитарных вертолетов и современной медицинской инфраструктуры. Отсутствие профилактики заболеваний и возможностей вести здоровый образ жизни приводят к удручающей статистике в большинстве арктических регионов по смертности населения в трудоспособном возрасте (особенно в Чукотском автономном округе и Республике Карелия) и младенческой смертности (более всего в Чукотском автономном округе, Ямало-Ненецком автономном округе и Республике Карелия)»4.
В Арктическом регионе остро стоят вопросы образования и подготовки кадров. Это объясняется потребностями компаний, работающих в Арктике. Они постоянно ощущают дефицит на трудовые ресурсы. Специалисты из других регионов не всегда переезжают на постоянное место жительства в арктические регионы. В этих условиях не-
1 Торопушина Е.Е. Оценка уровня развития социальной инфраструктуры в регионах Севера и Арктики России // ЭКО. 2016. -№ 6. - С. 99.
2 Плисецкий Е.Е., Плисецкий Е.Л. Особенности современного этапа и проблемы пространственного развития арктических регионов России // Управленческие науки. 2019. - № 9 (4). - С. 41.
3 Татаркин И.А., Логинов В.Г., Захарчук Е.А. Социально-экономические проблемы освоения и развития российской арктической зоны // Вестник Российской академии наук. - М., 2017. -Т. 87, № 2. - С. 101-102.
4 Говорова Н.В. Развитие человеческого потенциала АЗРФ (демографический аспект) // Вестник Института мировых цивилизаций. - М., 2020. - Т. 11, № 1. - С. 72.
обходимо разработать многоступенчатую систему подготовки специалистов для арктических проектов за счет кооперации арктических и неарктических университетов. В настоящее время востребованными являются выпускники Северного (Арктического) федерального университета. Важно создать механизм целевой подготовки кадров для эффективного распределения выпускников по приоритетным направлениям работы в Арктике, внедрять формы производственного обучения на предприятиях, действующих в регионах Крайнего Севера1.
Обеспечение жильем населения арктических территорий России является чрезвычайно острой проблемой, требующей значительных капитальных затрат как на новое строительство, так и на поддержание и развитие инфраструктуры. Более 30% населения АЗРФ испытывает потребность в улучшении жилищных условий. Наибольшая доля аварийных домов в жилищном фонде отмечается в Ямало-Ненецком автономном округе (ЯНАО) - 43%, Аллаиховском муниципальном районе Республики Саха (Якутия) - 27%, Анабарском национальном (долгано-эвенкийском) муниципальном районе - 17%2. Решение проблемы жилья в пределах АЗРФ связано с множеством факторов: качеством жилья, стоимостью, расположением, наличием удобств, обеспеченностью населенного пункта объектами социальной инфраструктуры, транспортной доступностью и пр. Вполне очевидно, что жилищная проблема АЗРФ не может быть решена раз и навсегда. Как и любая другая социальная проблема, она динамична, требует постоянного внимания органов власти всех уровней, разработки новых подходов ее решения. Сложившееся государственное регулирование жилищной сферы в силу целого ряда объективных и субъективных причин до сих пор остается процессом несистемным. Учитывая особенности арктических районов, связанные с необходимостью обеспечения особой надежности инфраструктурных систем жизнеобеспечения населения, приоритетными направлениями развития жилищного строительства может стать малоэтажное и индивидуальное, с использованием индустриальных конструкций, а также местных строительных материалов.
В северном завозе важную роль играет СМП. Его традиции возникли еще в начале XVII в., когда русские купцы снабжали Якутию привозными товарами, скупая пушнину у коренного населения. Любопытно, что за несколько столетий, несмотря на кардинальные политические изменения, экономическая модель российского Крайнего Севера принципиально не изменилась: воспроизводство экономики на Севере базируется на вывозе сырья и ввозе материально-технических и жизненно необходимых ресурсов.
Поэтому при исследовании экономического механизма северного завоза особое внимание должно быть уделено сельскохозяйственному производству, которое в этих регионах из-за сурового климата и дороговизны энергоносителей развито слабо. В то же время из указанных регионов вывозятся не только минеральные ресурсы, но и продовольствие, хотя и в узкой номенклатуре (главным образом морепродукты, рыба северных рек и мясо (оленина).
Функционирующая в настоящее время система управления северным завозом является незавершенной, неустойчивой, ориентирована на решение текущих проблем, не гармонизирована с целями и задачами пространственного развития Российской Федерации3 и требует совершенствования.
Решая вопросы продовольственной безопасности жителей Севера следует учитывать, что значительная часть населения российских арктических территорий имеет доходы не выше прожиточного минимума, увеличение завоза продовольствия из других регионов с включением транспортных издержек в цену только снизит его экономическую доступность и сократит номенклатуру поставляемых продовольственных товаров.
Одним из решений может стать развитие собственных производств, главным образом животноводства, аква-культуры и овощеводства закрытого грунта. «Собственное аграрное производство, по мнению В.А. Иванова, в районах Севера направлено на обеспечение населения мясом, молоком, морской, речной и озерной рыбой, яйцами, овощами, дикоросами. Эти продукты питания незаменимы в рациональном питании жителей в экстремальных природных
4
условиях, являются одновременно и лекарственными препаратами .
Повышению экономической доступности продовольствия также могут способствовать целевые программы продовольственной помощи и создания резервов на случай прекращения сообщения с центральными регионами страны в связи с погодными условиями. Такие программы особенно актуальны для Чукотки, Якутии, северных территорий Красноярского края и Ямало-Ненецкого автономного округа. При этом надо иметь в виду, что собственное производство обходится (при прочих равных условиях) значительно дороже из-за сложных природно-климатических условий и слабой развитости транспортных коммуникаций, других элементов инфраструктуры. В этих условиях необходимо развивать соответствующую производственную и транспортную инфраструктуру, обеспечивающую независимость от внешних поставок.
Необходимо обеспечить устойчивое развитие коренных малочисленных народов Севера. Следует констатировать, что промышленная деятельность в среде обитания коренных малочисленных народов привела к кризису в традиционных отраслях и обострила социальные проблемы. Стоит отметить, что масштабное освоение Арктического
1 Проблемы и решения исследования и развития Арктического пространства России: монография / Под ред. проф. Диден-ко Н.И. - СПб.: Медиапапир, 2018. - С. 12.
2 Павленко В.И., Куценко С.Ю. Обеспечение комфортной жизнедеятельности человека в Арктике: проблемы и задачи // Экология человека. 2018. - № 2. - С 53, 56.
3 Журавель В.П. Северный морской путь и его роль в развитии арктических территорий России // Государственное управление и развитие России: национальные цели и институты: сборник статей международной конференц-сессии. - М.: Издательский дом «Научная библиотека», 2019. - Т. 1. - С. 770.
4 Иванов В.А. Методические и практические аспекты стратегического управления устойчивым развитием аграрного сектора северного региона // Вестник Научно-исследовательского центра корпоративного права, управления и венчурного инвестирования Сыктывкарского государственного университета. 2019. - № 1. - С. 17.
региона не должно нарушать самобытного уклада жизни коренных северян, неразрывно связанного с природой. Важно менять отношение к проблемам здравоохранения и образования коренных народов.
К примеру, обобщая суждения, оценки и предложения авторов по проблеме образования, следует отметить, что они обращают внимание на необходимость разработки особых образовательных стандартов, специальных программ, учитывающих инклюзивный характер обучения коренных малочисленных народов Арктики; изучение и распространение передового опыта работы и функционирования малокомплектных кочевых и общинных школ-садов; подготовку учителей родного языка, поддержку специалистов образования, работающих в отдалённых местностях; сохранение и передачу традиций, культуры и обычаев из поколения в поколение; выработку умений и навыков, необходимых для ведения традиционной хозяйственной деятельности.
Наиболее успешно вопросы образования, культуры коренных народов решаются исполнительными и законодательными органами Ямало-Ненецкого автономного округа.
Решая вопросы социального развития необходимо добиваться улучшения транспорта (воздушного, водного, наземного, морского). Для большей части Арктической зоны альтернативных средств воздушному транспорту нет. Он обеспечивает круглогодичную связь с другими регионами. При этом авиасообщение для населения полярных регионов остается малодоступным. Причинами такого положения являются высокая стоимость перелетов, недостаточное количество и устаревший парк самолётов, состояние аэродромной инфраструктуры не соответствующее современным требованиям, не развита малая авиация. Нужны самолёты принципиально нового конструктивно-технологического оформления, подкрепленные инновациями в сфере авиастроения для Арктики, а также обоснованные тарифы на авиасообщение, приемлемые для населения. К 2030 г. потребуется от 80 до 135 лёгких многоцелевых воздушных судов пассажировместимостью от 7 до 19 человек. Опытно-конструкторские работы по семейству лёгких многоцелевых самолётов начались 2016 г., а начало поставок запланировано к 2020 г. В декабре 2015 г. получил сертификат вертолёт Ми-38, который способен эксплуатироваться в условиях Крайнего Севера1.
Решение социальных вопросов в Арктике связано с выбором способов освоения Арктического региона. Так, по мнению В.И. Павленко и С.Ю. Куценко2, на территориях масштабного освоения природных ресурсов (Ненецкий автономный округ, ЯНАО, Таймырский полуостров, отнесенные к арктическим территориям улусы Республики Саха (Якутия), Чукотский автономный округ), целесообразно широкое развитие вахтовых поселков с ограничением набора объектов социальной инфраструктуры до уровня, обеспечивающего восстановление трудовых ресурсов, способности к труду. К основным преимуществам данного подхода они относят: 1) снижение нагрузки на местные бюджеты в части выполнения возложенных социальных программ и обязательств; 2) рост доходной части бюджета за счет увеличения налогооблагаемой прибыли добывающих предприятий; 3) снижение расходов государственного бюджета, связанных с необходимостью обеспечения поддержки содержания объектов социальной инфраструктуры населенных пунктов и выполнения социальных программ.
С данным предложением, на наш взгляд, трудно согласиться, так как оно не обеспечивает масштабного освоения Арктики. В качестве основного приоритета государственной политики России на территории АЗРФ на первый план выдвигаются вопросы регулирования процессов развития человеческого капитала. Согласен с позицией Е.А. Корчак и Н.А. Серовой, которые отмечают, что основным направлением такого регулирования является «удовлетворение потребностей локальных экономик в рабочей силе за счет проживающего здесь, адаптированного к условиям Арктики, населения на основе проведения трудосберегающей политики, а также создания условий для профессио-
3
нальной ориентации молодежи и ее активизации на территориальных рынках труда» .
Заключение
Реализация Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г. позволит обеспечить опережающий общероссийские темпы рост качества жизни и доходов населения Арктической зоны Российской Федерации, в том числе лиц, относящихся к малочисленным народам.
Сегодня основной тренд развития объектов социальной инфраструктуры в регионах Севера и Арктики РФ -усиление диспропорций, вызывающее снижение доступности качественных социальных услуг в городах, не являющихся административными центрами, в отдаленных и малых поселениях.
Нынешнее состояние социальной инфраструктуры в регионах Севера и Арктики РФ не позволяет в полной мере выполнять ее компенсаторную функцию и в большинстве поселений не обеспечивает приемлемого уровня комфортности проживания.
1 Дмитрий Рогозин выступил на правительственном часе в Совете Федерации. 26.02.2016. - http://government.ru/ news/22167/
2 Павленко В.И., Куценко С.Ю. Обеспечение комфортной жизнедеятельности человека в Арктике: проблемы и задачи // Экология человека. 2018. - № 2. - С. 57.
3 Корчак Е.А., Серова Н.А. Миграционный фактор в формировании человеческого капитала арктических территорий России // Вестник СВФУ. Серия «Экономика. Социология. Культурология. Economics. Sociology. СиНиго^у». 2019. - № 2 (14). - С. 28.
