CC BY
117
Вопросы регламентации действий руководителя контртеррористической операции
Меркурьев В. В., Агапов П. В.*
Аннотация. В статье анализируются особенности применения норм об обстоятельствах, исключающих преступность деяния, в случаях, когда руководители контртеррористических и других спецопераций, военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов вынужденно причиняют вред правоохраняемым интересам для устранения опасности, угрожающей причинением большего вреда. Изучаются правовые позиции Европейского Суда по правам человека, оказывающие существенное влияние на правоприменительную деятельность по уголовным делам. Формулируются выводы о правомерности действий по частичному выполнению требований террористов противоправного характера в условиях правового режима контртеррористической операции. Предлагаются некоторые варианты по оптимизации нормативной правовой базы в этой сфере правоохранительной деятельности.
Ключевые слова: обстоятельства, исключающие преступность деяния, причинение вреда, крайняя необходимость, захват заложников, ведение переговоров с террористами.
В октябре следующего года исполнится 15 лет со дня трагических событий по захвату заложников в Москве. 23 октября 2002 г. по заранее разработанному плану, подготовленная и вооруженная огнестрельным оружием - автоматами и пистолетами различных марок, боеприпасами к ним, гранатами и большим количеством взрывных устройств, группа террористов в количестве не менее 41 человека, руководимая Бараевым М.Б.1, организованная им и другими не установленными следствием соучастниками, скрывающимися в Чеченской Республике и на территории иностранных государств, с целью оказания воздействия на органы власти Российской Федерации по принятию решения о выводе войск с территории Чеченской Республики, проникнув в помещение ДК ОАО «Московский подшипник» по адресу: город Москва, ул. Мельникова, дом 7, где шло представление мюзикла «Норд-Ост», примерно в 21 час. 00 мин. захватила в заложники
1 Родственник А. Бараева - лидера банды, прославившегося своими зверствами над военнослужащими и мирным русским населением Чеченской Республики, нейтрализованного в 2001 г. в результате спецоперации - примечание авт.
зрителей, артистов и других лиц, находящихся в помещении ДК, общей численностью 916 человек, среди которых находились малолетние и несовершеннолетние дети, беременные женщины и граждане иностранных государств, удерживая их на протяжении трех дней2.
После этого для осуществления своих преступных целей и достижения максимальной зоны и эффективности поражения людей и разрушения здания расположили в зале и по его периметру взрывные устройства, в том числе с этой же целью, расставили в нем террористов с прикрепленными к их телам взрывными устройствами, общей массой в тротиловом эквиваленте 76,6 кг., обеспечивая, в
2 Извлечение из приговора Московского городского суда от 20 июня 2003 г., которым Талхигов З.Ю. был осужден за пособничество террористам, захватившим заложников в зда-
нии ДК на Дубровке: «...Объявив, что все люди захвачены в заложники и в случае неповиновения будут расстреливаться, а также при невыполнении их требований о выводе войск из ЧР здание ДК вместе с заложниками будет взорвано, террористы, отрыто демонстрируя оружие, производя выстрелы поверх голов заложников, стали сгонять их в зал, при этом, стреляя в убегающих людей, пытавшихся спрятаться в помещениях ДК.».
* Меркурьев Виктор Викторович, доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом прокурорского надзора и укрепления законности в сфере федеральной безопасности, межнациональных отношений и противодействия экстремизму НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, Российская Федерация, г. Москва.
E-mail: [email protected]
Агапов Павел Валерьевич, доктор юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник отдела прокурорского надзора и укрепления законности в сфере федеральной безопасности, межнациональных отношений и противодействия экстремизму НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, Российская Федерация, г. Москва.
E-mail: [email protected]
случае подрыва, частичное повреждение стен зала с вылетом кирпича, локальные разрушения в месте расположения балконов и вероятно их частичное обрушение, а также практически полное поражение людей в зале от ударной волны и осколочных потоков. Насильно, под угрозой оружия и взрывных устройств, удерживая захваченных в заложники людей, террористы унижали их человеческое достоинство, отказывались получать доставляемую для них органами власти пищу, не выпускали из зала больных, у которых на фоне указанных событий обострились заболевания, под конвоем водили их в туалет, а находящихся в партере заставляли отправлять естественные надобности в оркестровую яму; при этом их (террористов) преступная деятельность направлялась и координировалась организаторами террористического акта, как скрывающимися в Чеченской Республике, так и находящимися за пределами Российской Федерации3.
Утром 26 октября 2003 г. был произведен штурм здания. В результате вынужденной операции по освобождению и в целях спасения заложников при действиях сотрудников спецслужб в состоянии крайней необходимости, т.е. для устранения опасности реально угрожающей интересам, здоровью и жизни большого числа людей, интересам общества и государства, в условиях, когда грозящая опасность в сложившихся обстоятельствах не могла быть устранена другими средствами, по различным причинам погибли как при освобождении, так и впоследствии в больницах в разное время, 129 человек, в том числе 10 детей, 41 человек из числа преступников - уничтожены.
Поскольку большинство заложников погибло уже после штурма, это послужило поводом для обвинения представителей власти в том, что газ (его формула до сих пор засекречена), применявшийся в ходе спецоперации, был вреден для людей.
Этот пример приведен не только для того, чтобы провести некие исторические параллели и продемонстрировать, какой степени общественной опасности может достигать террористическая деятельность, если своевременно не предпринимать предупредительных мер, в том числе по пре-
3 Извлечение из приговора Московского городского суда от 20.06.2003: «...Для подавления воли захваченных в заложники людей и их устрашения, проявляя бесчеловечность и показывая реальность и истинность своих намерений об уничтожении заложников, по приказу Бараева неустановленными участниками террористической группы, действовавшими в едином преступном умысле с ним были застрелены Романова О.Н., 1976 г.р., которая в ночь на 24.10.2002 вошла в зал и потребовала освободить людей, а также подполковник вооруженных сил Российской армии Васильев К.И., который во время удержания заложников, находясь в форме, зашел во внутренний двор ДК...».
сечению готовящихся террористических преступлений, а также мер по минимизации последствий террористического акта и его неблагоприятного морально-психологического воздействия на личность, отдельные социальные группы и общество в целом [4, с. 175-183].
Не менее важным представляется анализ обстоятельств, исключающих преступность деяния, при которых руководители контртеррористических и других спецопераций, военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов вынужденно причиняют вред правоохраняемым интересам для устранения опасности, угрожающей причинением большего вреда указанным благам. Задача правоприменителя (следователя, прокурора, суда) - правильно установить обстоятельства, исключающие преступность деяния, при которых действовал причинитель вреда, правомерность вредопричиняющих действий и меру ответственности лиц, если условия правомерности причинения вреда были нарушены.
Представленная на суд читателя статья посвящена некоторым вопросам обеспечения законности при осуществлении мер по пресечению терактов и освобождению заложников, какими бы ни были сложными обстоятельства, в которых приходится действовать контртеррористическим подразделениям.
Приступая к рассмотрению обозначенных вопросов, необходимо проанализировать нормативные правовые основания причинения вреда и в первую очередь - правовые позиции Европейского Суда по правам человека (далее - ЕСПЧ), оказывающие существенное влияние на правоприменительную деятельность по уголовным делам [1, с. 231-237].
Как известно, через пять лет после событий, описанных выше - в апреле 2007 г. ЕСПЧ в Страсбурге принял к производству жалобу 64 пострадавших, которые требовали обязать Российскую Федерацию привлечь к уголовной ответственности организаторов спецоперации по освобождению заложников и выплатить компенсации в размере 50 тыс. евро за нарушение прав человека. В декабре 2011 г. ЕСПЧ вынес положительное решение по жалобе потерпевших от теракта, обязав Российскую Федерацию выплатить им компенсацию за моральный ущерб в размере от 8,8 тыс. до 66 тыс. евро каждому4.
Как следует из текста Постановления Европейского Суда от 20.12.2011, заявители обосновы-
4 Постановление Европейского Суда от 20.12.2011 по делу «Финогенов и другие против России» (Finogenov and Others v. Russia), жалоба № 18299/03 (URL: http://hudoc.echr. coe.int (дата обращения: 10.03.2016).
вали свою позицию тем, что если бы власти пошли на переговоры, то положение с захватом заложников могло бы быть разрешено мирным путем, и никто бы не был убит. Однако Суд отметил, что ситуация в то время казалась очень тревожной: хорошо вооруженные боевики, преданные своим идеям, захватили заложников и выдвигали нереалистические требования. Переговоры, которые велись в первые дни, не принесли никаких видимых результатов, и положение заложников продолжало ухудшаться. Существовала реальная, серьезная и непосредственная угроза массовой гибели людей, и у властей были все основания полагать, что насильственное вмешательство (применение силы) является неизбежным. Соответственно, их решение прекратить переговоры и штурмовать здание не противоречило статье 2 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
В части использования газа Суд также констатировал отсутствие нарушения, приведя следующие аргументы: «Хотя примененный газ и был опасен, и потенциально смертелен, но цель причинения смерти отсутствовала. Нельзя утверждать, что он применялся «неразборчиво», поскольку оставлял заложникам высокий шанс на выживание, которое зависело от эффективности последующих мер по спасению. Все доказательства свидетельствовали о том, что газ оказал ожидаемое воздействие на террористов, лишив большинство из них сознания, что облегчило освобождение заложников и снизило вероятность взрыва».
Основные нарушения ЕСПЧ установил в действиях руководителей спецоперации по планированию и осуществлению спасательной операции: ключевым критерием правомерности их действий был вопрос о том, предприняли ли власти все необходимые меры предосторожности для того, чтобы свести последствия воздействия газа на заложников к минимуму, быстро их эвакуировать и обеспечить оказание необходимой медицинской помощи.
В постановлении ЕСПЧ отражены основные доводы в обоснование недостаточной подготовленности первоначального плана операции и отсутствия централизованной координации различных служб, привлеченных к участию в ней: отсутствовали указания об обмене информацией относительно потерпевших и их состояния (одним из следствий этого было получение некоторыми потерпевшими нескольких доз антидота); неясно, какой был установлен порядок приоритетов для медиков; во время массовой перевозки потерпевших на городских автобусах медицинская помощь не оказывалась; отсутствовал четкий план распределения потерпевших по различным больницам,
поэтому значительные группы поступали в одну и ту же больницу в одно и то же время.
Кроме того, по мнению Суда, имелись проблемы и при осуществлении спасательной операции: поскольку первоначальный план был основан на предположении о том, что заложники могут быть ранены взрывом или выстрелами, на месте отсутствовали токсикологи, а врачи не получили конкретных указаний, какую помощь оказывать заложникам, которые подверглись воздействию неизвестного газа. Суд посчитал установленным тот факт, что врачи не были информированы об использовании газа до того момента, как эвакуация почти окончилась. Этим он объяснил то обстоятельство, что большинство эвакуированных потерпевших были положены на пол лицом вверх, что повышало угрозу удушения и гибели заложников. Действительно, трудно понять, почему информация о газе не могла быть предоставлена врачам и спасателям заранее - или до его применения, или, по крайней мере, сразу после такового, - и почему эвакуация началась так поздно, что большинство заложников, находившихся без сознания, оставались под воздействием газа без медицинской помощи более часа. Многие свидетели также указывали на нехватку антидота. Также было неясно, в какой момент его вводили или как отличали уже получивших его от тех, кто еще не получил.
Что касается процессуальных аспектов, то и здесь судьи ЕСПЧ были единогласны в оценках того, что расследование спасательной операции было очень ограниченным, исключающим любую вероятность халатности властей. Многие факты, имеющие большое значение для разрешения вопроса о возможной неосторожности в действиях руководства спецоперации по отношению к наступившим последствиям, так и не были установлены. Наиболее существенными нарушениями, допущенными в ходе следствия, по мнению Суда, явились следующие: формула газа не была раскрыта следствию; не было установлено, когда было принято решение о применении газа, или сколько времени имелось для оценки побочных эффектов его применения; отсутствовала возможность провести допрос всех членов кризисного штаба, в частности лиц, ответственных за принятие решения о применении газа и расчет его дозы, или иных свидетелей, как, например, водителей автобусов, журналистов, или тех, кто предположительно участвовал в установке распылителей газа. Кроме того, не было установлено, почему массовая эвакуация началась только через два часа после начала операции или сколько времени потребовалось для ликвидации террористов и нейтрализации их взрывных устройств. Наконец, расследование не было неза-
висимым, поскольку в нем участвовали представители правоохранительных органов, которые несли прямую ответственность за планирование и проведение спасательной операции. Таким образом, Суд констатировал, что «расследование предполагаемой халатности властей в настоящем деле не было тщательным или независимым и, соответственно, не было «эффективным»5.
Напомним, что на момент описываемых событий режим переговоров с террористами регламентировался Федеральным законом «О борьбе с терроризмом» 1998 г. (ст. 14). В частности, при проведении контртеррористической операции в целях сохранения жизни и здоровья людей, материальных ценностей, а также изучения возможности пресечения террористической акции без применения силы допускалось ведение переговоров с террористами. К их ведению допускались только лица, специально уполномоченные на то руководителем оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией.
И самое главное - при ведении переговоров с террористами в качестве условия прекращения ими террористической акции не должны были рассматриваться вопросы о выдаче террористам каких бы то ни было лиц, передаче им оружия и иных средств и предметов, применение которых может создать угрозу жизни и здоровью людей, а также вопрос о выполнении политических требований террористов.
За истекшее время общегосударственная система противодействия терроризму претерпела существенные изменения. Правовую основу общегосударственной системы противодействия терроризму теперь составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, Концепция внешней политики Российской Федерации, Военная доктрина Российской Федерации, Концепция противодействия терроризму, а также нормативные правовые акты Российской Федерации, направленные на совершенствование деятельности в данной области.
Более 10 лет назад, 6 марта 2006 г., Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон «О противодействии терроризму», заменив-
5 Постановление Европейского Суда от 20.12.2011 по делу «Финогенов и другие против России» (Finogenov and
Others v. Russia), жалоба № 18299/03 (URL: http://hudoc.echr. coe.int (дата обращения: 10.03.2016).
ший Федеральный закон «О борьбе с терроризмом» 1998 г. Его отличительной особенностью стала направленность не только на пресечение, но и на предупреждение терроризма во всех его формах и проявлениях. Чуть ранее в том же году была создана координационная межведомственная структура - Национальный антитеррористический комитет (НАК).
Общими усилиями всех субъектов противодействия терроризму в последние годы удалось в значительной степени снизить террористическую угрозу. В основном этого удалось добиться путем создания таких условий повышения результативности борьбы с терроризмом, как получение упреждающей информации о планах террористических организаций по совершению террористических актов; пресечению деятельности по распространению идеологии терроризма; выявлению и пресечению источников и каналов финансирования, снабжения оружием, боеприпасами, иными средствами для осуществления террористической деятельности.
Эффективность организации борьбы с терроризмом достигалась за счет заблаговременной подготовки сил и средств субъектов противодействия терроризму к пресечению террористического акта в ходе командно-штабных, тактико-специальных, оперативно-тактических учений, организуемых Федеральным оперативным штабом и оперативными штабами в субъектах Российской Федерации.
Концептуально изменились и подходы к организации деятельности по минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма, которая планируется заблаговременно, исходя из прогнозов возможных последствий террористических актов. Эта деятельность ориентируется на решение следующих основных задач:
а) недопущение (минимизация) человеческих потерь, исходя из приоритета жизни и здоровья человека над материальными и финансовыми ресурсами;
б) своевременное проведение аварийно-спасательных работ при совершении террористического акта, оказание медицинской и иной помощи лицам, участвующим в его пресечении, а также лицам, пострадавшим в результате террористического акта, их последующая социальная и психологическая реабилитация;
в) минимизация последствий террористического акта и его неблагоприятного морально-психологического воздействия на общество или отдельные социальные группы;
г) восстановление поврежденных или разрушенных в результате террористического акта объектов;
д) возмещение в соответствии с законодательством Российской Федерации причиненного вреда физическим и юридическим лицам, пострадавшим в результате террористического акта6.
Но лучше всего о результатах противодействия терроризму говорят опросы населения Российской Федерации. Уверенность жителей России в способности спецслужб обеспечить безопасность населения страны окрепла: сейчас 49% респондентов считают, что российские спецслужбы и МВД смогут защитить граждан от новых терактов, год назад это мнение разделяли 35% россиян, сообщили «Интерфаксу» в «Левада-Центре».
Не уверены в том, что спецслужбы могут оградить граждан от террористов 32% респондентов (год назад - 35%). Затруднились ответить 19% участников опроса, проведённого 18-21 сентября 2015 г. среди 1600 человек в 134 населенных пунктах страны.
В целом, по мнению 48% респондентов, сейчас российские спецслужбы успешно борются с терроризмом на территории России. Противоположной позиции придерживаются 16% россиян, затруднились ответить - 18%.
Накануне годовщины теракта на Дубровке социологи выяснили, что оценки теракта и его последствий стали смещаться - от снижения обвинений в адрес полиции и спецслужб в недостаточно эффективной работе при освобождении заложников до мнения о том, что «подобные теракты в принципе невозможно предотвратить» и «жертв в подобных случаях невозможно избежать».
Так, отвечая на вопрос о том, почему, на их взгляд, этот теракт оказался возможным, одни связали произошедшее с плохой работой спецслужб (31% сейчас и 38% в октябре 2004 г.), другие указали на то, что подобные теракты в принципе невозможно предотвратить (29% сейчас и 18% в 2004 г.).
Каждый пятый полагает, что теракт удалось организовать «из-за коррупции среди работников полиции и других органов власти» (20% сейчас и 56% в 2004 г.) или «из-за бездействия, плохой работы полиции» (19% сейчас и 22% в 2004 г.).
Также, по мнению 35% россиян, жертв в подобных случаях невозможно избежать (25% - год назад). Треть объясняет это «плохой организацией эвакуации и спасения людей, пострадавших от действия газа» (33% сейчас и год назад). Еще 19% считают, что «операция по освобождению залож-
6 См.: п. 17 Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации (утверждена Президентом РФ 05.10.2009) // Российская газета. 2009. 20 октября.
ников была проведена непрофессионально» (23% -год назад)7.
При выборе темы представленной на суд читателя статьи мы не ставили перед собой задачу идеализировать состояние общегосударственной системы противодействия терроризму. Было бы опрометчивым делать заявление о том, что она всегда опережает замыслы террористов и успевает отслеживать постоянно меняющиеся тактику, методы и практику террора, а также уровень подготовки и оснащения террористов, их готовность к нападениям в самых уязвимых местах, использование ими малейших просчетов в организации профилактических мероприятий. Это далеко не так.
Конечно, неоднократно сталкиваясь с террористическими атаками, отражая нападения террористов, в том числе наемников из международных террористических организаций, зачастую подготовленных инструкторами иностранных спецслужб, правоохранительные органы и вооруженные силы страны накопили значительный опыт предотвращения преступлений террористической направленности. Однако сказать, что все проблемы на сегодняшний день решены было бы преждевременно.
Постоянный мониторинг ситуации и готовности сил и средств обеспечения национальной безопасности к отражению самых изощренных и вероломных атак террористов требуется в силу ряда обстоятельств.
Во-первых, теракты способны наносить непоправимый ущерб национальной безопасности, экономике государства, повлечь за собой колоссальные человеческие жертвы и страдания. Поэтому должны быть предприняты все возможные меры для их предотвращения и минимизации последствий, к которым они могут привести.
Во-вторых, перманентность террористической угрозы для России, которая объясняется ее исключительным географическим положением в евразийском пространстве и активной ролью нашей страны в борьбе с международным терроризмом.
В-третьих, Россия является многонациональной и многоконфессиональной страной, что усиливает все риски, связанные с экстремистскими и террористическими угрозами.
В-четвертых, несмотря на снижение уровня наиболее тяжких преступлений террористической направленности, регистрируемое особенно в последние два года в Российской Федерации, происходящие в мире процессы в очередной раз свиде-
7 Москва. 21 октября 2015 г. ИНТЕРФАКС. http:// interfax- russia.ru/Center/print. asp?id=664692&type=city (дата обращения: 22.10.2015).
тельствуют о нарастании террористической угрозы с новой силой, что обусловлено созданием очагов напряженности на Ближнем и Среднем Востоке и непосредственно у наших границ с Украиной, в Нагорном Карабахе и Центрально-азиатском регионе.
В подтверждение этому можно привести пример о пресечении деятельности международной террористической организации на территории ЦФО. Федеральной службой безопасности Российской Федерации совместно с МВД России проведена многоэтапная операция по пресечению деятельности международного преступного сообщества, организаторы и участники которого подозреваются в изготовлении поддельных документов граждан России и стран СНГ для лиц, нелегально выезжающих в Сирию с целью участия в боевых действиях на стороне международной террористической организации «Исламское государство», а также боевиков, направляемых в Россию ее главарями для совершения акций террористической и экстремистской направленности, и нелегальных мигрантов.
Основанием для проведения оперативно-розыскных мероприятий послужила оперативная информация о том, что в московском регионе организовано изготовление поддельных паспортов, патентов и других документов учета для легализации лиц, причастных к террористической деятельности. В результате разработки сотрудниками спецслужб были установлены все члены группы, определено ролевое участие каждого лица, выявлены подпольные типографии, лаборатории, схема сбыта поддельных документов. Следует отметить, что его участниками применялись повышенные меры конспирации, выражавшиеся в неразглашении и частой смене мест проживания, использовании законспирированных средств связи, в том числе программного обеспечения, скрывающего данные пользователя при работе в сети Интернет.
После формирования необходимой доказательной базы в рамках уголовного дела, возбужденного Главным следственным управлением ГУ МВД России по г. Москве, на территории столичного региона проведен комплекс оперативно-боевых и следственно-оперативных мероприятий по пресечению деятельности выявленной группы путем задержания с поличным 14 ее членов. В ходе обысков изъято большое количество поддельных документов, бланков, печатей, штампов, оборудование, использовавшееся для их изготовления, а также экстремистская литература. Продолжаются мероприятия по розыску и привлечению к ответственности лиц, которым были реализованы поддельные документы8.
8 URL:http://www.fsb.ru/fsb/press/message/single.htm !_pr int%3Dtrue%26id%3D10437685%40fsbMessage.html (дата обра-
В целях оптимизации мер противодействия указанным явлениям в России стала реализовы-ваться Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 г. (утв. Президентом РФ 28.11.2014, Пр-2753), разработана новая Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 31.12.2015 № 683), принято новое Положение о Национальном антитеррористическом комитете (утв. Указом Президента РФ от 26.12.2015 № 664 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области противодействия терроризму»), образована Межведомственная комиссия по противодействию финансированию терроризма9. Вместе с тем работу по совершенствованию нормативного правового регулирования в сфере противодействии экстремистской деятельности и терроризму нельзя признать завершенной.
Это в полной мере относится и к правовому регулированию общественных отношений по поводу причинения вреда правоохраняемым интересам в состоянии необходимой обороны, обоснованного риска и крайней необходимости при проведении контртеррористических операций.
Например, до сих пор не разработан порядок действий руководителя контртеррористической операции в случае выдвижения террористами требований противоправного характера (предоставления оружия, денежных средств, наркотических и психотропных веществ, освобождение лиц из мест лишения свободы и т.п.) как условие сохранения жизни заложников. Это может вызвать сбой в порядке работы оперативного штаба в период проведения контртеррористической операции и повлечь предусмотренную законом ответственность руководителей оперативных штабов и иных должностных лиц либо за удовлетворение требований террористов, либо за наступившие тяжкие последствия от их действий, предотвратить которые не удалось. В настоящее время отсутствуют правовые возможности для удовлетворения подобных тре-бований10, а критерии правомерности действий субъектов антитеррористической деятельности в состоянии крайней необходимости (ст. 39 УК РФ)
щения: 16.03.2016).
9 Указ Президента РФ от 18.11.2015 № 562 «О Межведомственной комиссии по противодействию финансированию терроризма» (вместе с «Положением о Межведомственной комиссии по противодействию финансированию терроризма»).
10 В ст. 16 Федерального закона «О противодействии терроризму» от 06.03.2006 № 35-ФЗ говорится лишь о возможности ведения переговоров лицами, специально уполномоченными на то руководителем контртеррористической операции в целях сохранения жизни и здоровья людей и недопустимости при ведении переговоров с террористами рассматривать выдвигаемые ими политические требования.
и обоснованного риска (ст. 41 УК РФ) однозначно не определены. Это обусловливает необходимость корректировки действующего законодательства в целях регламентации действий руководителя контртеррористической операции при выдвижении террористами вышеуказанных требований.
Как нам представляется, регламентация порядка действий руководителя контртеррористической операции в случае выдвижения террористами требований противоправного характера предполагает решение следующих вопросов.
1. Правомерность действий по частичному выполнению требований террористов противоправного характера в условиях правового режима контртеррористической операции.
Вопрос правомерности действий руководителя контртеррористической операции (далее - КТО) по частичному выполнению требований террористов в случае выдвижения ими требований противоправного характера (предоставление оружия, денежных средств, наркотических средств и психотропных веществ, освобождение лиц из мест лишения свободы и т.п.) как условие сохранения жизни заложников, следует решать, основываясь на установленном законом правовом режиме контртеррористической операции.
Статья 5 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (далее - Закон) определяет, что КТО - это комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта.
Вместе с тем в Законе специально не предусмотрена возможность удовлетворения требований террористов противоправного характера, как то: предоставление оружия, денежных средств, наркотических средств и психотропных веществ, освобождение лиц из мест лишения свободы и т.п.
В ст. 16 этого Закона «Ведение переговоров в ходе контртеррористической операции» запрещено рассматривать выдвигаемые террористами только политические требования, а это означает, что другие требования могут рассматриваться в процессе ведения переговоров.
В связи с этим, с учетом предусмотренных в ст. 2 Закона основных принципов противодействия терроризму (приоритет защиты прав и законных интересов лиц, подвергающихся террористической опасности; соразмерность мер противодействия терроризму степени террористической опасности, минимизация и (или) ликвидация последствий
проявлений терроризма и др.), как представляется, допустимо для сохранения жизни заложников частичное выполнение выдвинутых террористами требований противоправного характера.
Эти действия участников КТО, причинившие вред объектам уголовно-правовой охраны - право-охраняемым интересам личности, общества и государства, должны расцениваться как непреступное причинение вреда в состоянии крайней необходимости, то есть для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам лица (в данной ситуации, непосредственно угрожающей жизни заложников) при наличии, как предусмотрено в ст. 39 УК РФ, трех условий.
Первое условие - если действия, причинившие вред правоохраняемым интересам, совершены для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или иных лиц, охраняемым законом интересам общества или государства; второе условие - если эта опасность не могла быть устранена иными средствами, и при этом не было допущено превышения пределов крайней необходимости; и третье условие - если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный.
2. Правовые последствия, наступающие в случае частичного выполнения участниками КТО вышеуказанных требований террористов.
Руководствуясь ст. 39 УК РФ и основными принципами противодействия терроризму (приоритет защиты прав и законных интересов лиц, подвергающихся террористической опасности; соразмерность мер противодействия терроризму степени террористической опасности; единоначалие в руководстве привлекаемыми силами и средствами при проведении КТО и др.), выполнение участниками КТО требований террористов противоправного характера (за исключением политических уступок) не должно рассматриваться как уголовно наказуемое деяние в случаях, когда:
> при неисполнении указанных требований сохраняется непосредственная опасность для жизни и здоровья людей;
> сохранение жизни людей (заложников, иных лиц) не возможно иначе как посредством причинения вреда охраняемым законом интересам личности, общества или государства (ст. 22 Закона);
> решение о проведении переговоров с террористами и удовлетворении их противоправных требований принимается согласно непосредственному указанию руководителя КТО (ст. 16 Закона);
> отсутствуют признаки превышения пределов крайней необходимости, когда причиненный
вред охраняемым законом интересам личности, общества или государства явно не соответствовал характеру и степени угрожающей опасности и обстоятельствам, при которых опасность устранялась, и когда указанным интересам был причинен вред равный или более значительный, чем предотвращенный (ч. 2 ст. 39 УК).
Например, применение отрядом специального назначения усыпляющего наркотического газа при захвате заложников в Театральном центре на Дубровке в г. Москве не являлось превышением пределов крайней необходимости, поскольку эти меры способствовали уничтожению террористов и освобождению и спасению жизни большей части заложников [3, с. 335.].
3. Возможность применения норм административного права в отношении участников контртеррористической операции в указанных условиях.
В отношении участников контртеррористической операции могут применяться только нормы уголовного закона о превышении пределов крайней необходимости (ст. 39 УК РФ). Статья 2.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях («Крайняя необходимость») в отношении них не применима, поскольку КоАП РФ не предусматривает административной ответственности в отношении указанных субъектов.
Как известно, важным критерием оценки действующего законодательства и соответственно определяющим стимулом для его дальнейшего совершенствования является правоприменительная деятельность. Как мы уже говорили, до настоящего времени в законодательстве не определен порядок действий руководителя КТО в случае выдвижения террористами требований противоправного характера как условие сохранения жизни заложников. Однако правовая регламентация действий руководителя КТО и должностных лиц правоохранительных органов (ФСБ России, МВД России, Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации) при выдвижении террористами любых требований, подпадающих под категорию противоправных, представляется целесообразной. В свою очередь это повлечет необходимость внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство и подзаконные нормативные правовые акты.
В связи с этим полагаем целесообразным рассмотреть два варианта решения исследуемой правоприменительной проблемы:
Первый вариант, исключающий выполнение требований террористов.
Дополнить часть 2 статьи 16 Закона следующим положением: «..., а также требования проти-
воправного характера, касающиеся незаконного освобождения лиц из мест лишения свободы, предоставления террористам предметов, изделий и веществ, запрещенных, ограниченных либо подлежащих контролю в Российской Федерации, перечень которых устанавливается постановлением Правительства Российской Федерации, в соответствии с положениями федеральных законов от 13.12.1996 № 150-ФЗ «Об оружии» и от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах».
В этом случае отпадает необходимость внесения изменений в действующее законодательство, регламентирующее действия руководителя КТО, поскольку ведение переговоров по поводу передачи ограниченных в обороте предметов и веществ, будет запрещено федеральным законом.
Второй вариант, предполагающий выполнение требований террористов.
Дополнить статью 16 Закона частью 4 следующего содержания:
«Решение об удовлетворении иных требований, выдвигаемых террористами, принимается с учетом требований ст. 39 УК РФ, если были исчерпаны все обусловленные сложившимися обстоятельствами меры, необходимые для пресечения захвата заложников.
Руководителем КТО при рассмотрении вопроса об исполнении требований террористов должны быть приняты все разумные меры для оценки угрожающей опасности и возможности устранения ее другими средствами, не связанными с исполнением вышеуказанных требований.
При принятии решения о выполнении требований террористов, в том числе противоправного характера, следует руководствоваться тем, что вред, причиняемый в результате их исполнения, должен быть менее значительным, чем предотвращаемый».
Дополнить статью 16 Закона частью 3 следующего содержания:
«3. Обо всех случаях выдвижения террористами требований противоправного характера, руководитель контртеррористической операции незамедлительно в установленном порядке докладывает руководителям антитеррористической комиссии и оперативного штаба в субъекте Российской Федерации и информирует прокурора субъекта Российской Федерации, на территории которого проводится контртеррористическая операция».
Дополнить ст. 206 УК РФ «Захват заложника» частью 5 следующего содержания:
«5. Деяния, предусмотренные частями первой, второй или третьей настоящей статьи, сопряженные с выдвижением требований противоправ-
ного характера, - наказываются лишением свободы на срок от пятнадцати до двадцати лет с ограничением свободы на срок от одного года до двух лет и штрафом в размере до одного миллиона рублей или пожизненным лишением свободы».
Также полагаем целесообразным разработать на межведомственном уровне регламент (инструкцию) о проведении КТО11, ссылкой на который дополнить Закон, а также учесть специфику проведения оперативно-розыскных и оперативно-боевых мероприятий в ходе КТО при дальнейшей доработке Оперативно-разыскного кодекса12.
Не избежать внесения соответствующих поправок в Положение о применении оружия и боевой техники Вооруженными Силами Российской Федерации для устранения угрозы террористического акта в воздушной среде или пресечения такого террористического акта и Положение о применении оружия и боевой техники Вооруженными
Силами Российской Федерации для устранения угрозы террористического акта во внутренних водах, в территориальном море, на континентальном шельфе Российской Федерации и при обеспечении безопасности национального морского судоходства, в том числе в подводной среде, или для пресечения такого террористического акта, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.06.2007 №352 «О мерах по реализации Федерального закона «О противодействии терроризму»13.
Одновременно с изложенным считаем необходимым внести вышеуказанные положения о порядке действий руководителя КТО в случае выдвижения террористами требований противоправного характера в Модельный закон о противодействии терроризму14.
Литература
1. Ображиев К.В. Система формальных (юридических) источников российского уголовного права: монография. М. : Юрли-тинформ, 2015.
2. Меркурьев В.В. Организованное сопротивление борьбе с преступностью: монография. М. : Юрлитинформ, 2013.
3. Меркурьев В.В. Гражданская самозащита в уголовном праве России: монография. Владимир : ВЮИ ФСИН, 2005.
4. Меркурьев В.В., Тихонова С.С. Прокуратура в борьбе с экстремизмом и преступностью террористического характера в России в новых геополитических условиях // Материалы II Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы криминологического исследования региональной преступности» (Баку, 21 октября 2014 г.).
11 С учетом того, что технические приемы и тактика проведения КТО должны подлежать минимальной огласке.
12 Законопроект № 831609-6 Оперативно-разыскной кодекс Российской Федерации. Эл. рес.: http://asozd2.duma.gov.ru/ main.nsf/(SpravkaNew)?OpenAgent&RN=831609-6&02 (дата обращения: 19.02.2016).
13 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 24. Ст. 2921.
14 Принят в г. Санкт-Петербурге 03.12.2009 Постановлением 33-18 на 33-ем пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ.
Issues of legal regulation of the plan of action of the head of a counter-terrorist operation
Viktor Merkur'ev, Doctor of Science in Law, Professor, Head of the Division for Prosecutorial Oversight and Reinforcement of the Rule of Law in the Sphere of Federal Security, Interethnical Relations and Counteracting Extremism of the Research Institute of the Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation, Russian Federation, Moscow. E-mail: [email protected]
Pavel Agapov, Doctor of Science in Law, Associate Professor, Leading Researcher at the Division for Prosecutorial Oversight and Reinforcement of the Rule of Law in the Sphere of Federal Security, Interethnical Relations and Counteracting Extremism of the Research Institute of the Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation, Russian Federation, Moscow. E-mail: [email protected]
Abstract. The paper analyses particularities of applying legal provisions concerning the circumstances excluding the criminality of an act in cases where heads of counter-terrorist and other operations, military personnel and law enforcement officers are forced to prejudice interests protected by law in order to eliminate a danger threatening to inflict a greater harm. The legal opinions of the European Court of Human Rights which significantly influence law enforcement activities in criminal cases are examined. Conclusions are made on the lawfulness of actions directed at partially fulfilling the terrorists' requirements of unlawful nature under the legal regime of a counter-terrorist operation. Some proposals for the optimisation of the normative legal framework in this sphere of law enforcement activities are put forward.
Keywords: circumstances excluding the criminality of an act, inflicting harm, extreme necessity, hostage taking, conducting negotiations with terrorists.
References
1. Obrazhiev K.V. Sistema formal'nykh (iuridicheskikh) istochnikov rossiiskogo ugolovnogo prava: monografiia, M. : Iurlitinform, 2015.
2. Merkur'ev V.V. Organizovannoe soprotivlenie bor'be s prestupnost'iu: monografiia, M. : Iurlitinform, 2013.
3. Merkur'ev V.V. Grazhdanskaia samozashchita v ugolovnom prave Rossii: monografiia, Vladimir : VIuI FSIN, 2005.
4. Merkur'ev V.V., Tikhonova S.S. Prokuratura v bor'be s ekstremizmom i prestupnost'iu terroristicheskogo kharaktera v Rossii v novykh geopoliticheskikh usloviiakh, Materialy II Mezhdunarodnoi nauchno-prakticheskoi konferentsii "Aktual'nye problemy kriminologicheskogo issledovaniia regional'noi prestupnosti", Baku, Azerbaidzhanskaia Respublika, 21 oktiabria 2014 g.
