CC BY
89
4.3. ВОПРОСЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ОГРАНИЧЕНИЙ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ухлова Е.В. Должность: старший преподаватель кафедры правоведения. Место работы: Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева, Ковылкинский филиал.
Аннотация: В статье на основе анализа регионального законодательства рассматриваются вопросы реализации экологических ограничений прав на землю в субъектах Российской Федерации. Исследуется необходимость сохранения землей своего основного качества, которое определяет специфику реализации субъективных прав на землю и деятельности государства в лице его соответствующих органов по распределению, рациональному использованию и охране земель.
Ключевые слова: правовой режим; права на землю; экологические требования; экологические ограничения.
QUESTIONS OF REALIZATION OF E^LOGICAL RESTRICTIONS OF RIGHTS ON THE LAND IN SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
Ukhlova E.V. Position: senior lecturer at jurisprudence chair. Place of employment: Mordovian state University named after N.P. Ogarev, Kovylkino branch.
Annotation: The questions of realization of ecological restrictions of rights on land in the subjects of the Russian Federation are considered. The necessity of reserving by the land its main quality which determines the specific of realization, the subjective rights on land and the states activity by the corresponding bodies on distribution, rational use and protection of lands is considered. Keywords: jurisdictional regime; rights on land; ecological demands; ecological restrictions.
Регулирование вопросов владения, пользования и распоряжения землей отнесено подп. «в» п. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Реализация указанных полномочий требует региональной правовой активности посредством создания системы правовых норм, регулирующих установление экологических ограничений прав на землю в целях построения эффективного правового механизма региональной охраны земли, рационального использования земельных ресурсов, реализации и защиты прав на землю1.
Судами подтверждается, что реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ2. Ре-
1 Никишин В.В. Теоретические проблемы развития экологического законодательства субъектов Российской Федерации: дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 59.
2 См.: Определение Верховного Суда РФ от 8 апреля 2009 г. № 15-Г09-2 «Об оставлении без изменения решения Верховного Суда Республики Мордовия от 29.01.2009 г., которым отказано в удовлетворении заявления о признании незаконным Закона Республики Мордовия «О внесении изменений в статью 2 Закона Республики Мордовия «Об обороте земель сельскохозяйственно-
гиональное законодательство нередко выступает необходимым элементом юридического механизма реализации федеральных нормативных актов3.
Необходимость же сохранения землей своего основного свойства определяет специфику реализации субъективных прав на землю и деятельности государства в лице его соответствующих органов по распределению, рациональному использованию и охране земель4. Механизм управления земельными ресурсами включает в себя процедуры, связанные с установлением экологических ограничений прав на землю при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на региональных территориях.
Неслучайно одним из принципов системы экологоэкономического управления земельными ресурсами региона признается регулирование землепользования административными нормами и правилами в форме установления ограничений по использованию терри-торий5. Основными элементами этой системы являются экологические требования и ограничения при осуществлении развития наиболее инвестиционно привлекательных территорий; зонирование и территориальное планирование использования земель различных категорий.
Резервирование для государственных нужд субъекта Российской Федерации находящихся в его собственности земельных участков может осуществляться на землях всех категорий путем установления ограничений прав на земельные участки (части земельных участков) по основаниям, установленным федеральным законодательством. Решение о резервировании земель принимают органы исполнительной власти субъекта РФ на основании градостроительной и землеустроительной документации, документов планирования, программ развития и использования земель6.
В целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий регионального значения в субъектах Российской Федерации принимаются решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий7.
Показательно, что резервирование земельных участков может быть осуществлено с введением разного объема ограничений хозяйственной и иной деятельности в их границах. К примеру, в Нижегородской области на период проведения обследования земельных участков, рекомендованных к охране в качестве различных особо охраняемых природных территорий, а также вновь выявленных территорий, нуждающихся в
го назначения» от 25.09.2008 г. № 75-3» // Документ опубликован
не был. СПС «КонсультантПлюс: Судебная практика».
3 См.: Файзуллин Г.Г. Правовые вопросы государственного управления сельским хозяйством в России. М.: Издательский дом «Право и государство», 2004. С. 274.
4 См.: Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: теория и тенденции развития. М.: ИГиП РАН, 1999. С. 24.
5 Медведева О.Е., Баринов Р.А. Система эколого-
экономического управления земельными ресурсами региона как современный механизм охраны природы в рыночных условиях // Экологическое право. 2007. № 1. С. 31-32.
6 См.: ст. 6 Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 г. № 192-З «О регулировании земельных отношений в Нижегородской области» // Правовая среда. 2005. № 106 (672) (приложение к газете «Нижегородские новости». 2005. № 233(3405)).
7 См., например: ст. 13 Закона Московской области от 23 июля 2003 г. № 96/2003-ОЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // Вестник Московской областной Думы. 2003. № 12; ст. 25 Закона Республики Бурятия от 30 декабря 2003 г. № 601 -III «О земле» // Собрание законодательства Республики Бурятия. 2003. № 12.
дополнительном обследовании на предмет целесообразности организации особо охраняемых природных территорий, для собственников земельных участков и иных пользователей вводились лишь некоторые ограничения: продажа земель этих территорий допускалась при наличии необходимой разрешительной документации; сдача их в аренду и передача - с изменением существующего режима использования8.
Законодательная практика субъектов Российской Федерации свидетельствует о фактах установления иных, не названных в федеральном законодательстве видов особо охраняемых природных территорий регионального или местного значения, перечень которых постоянно меняется: территории, представляющие особую ценность для сохранения объектов животного и растительного мира, внесенных в Красную книгу субъекта РФ; охраняемые ландшафты; охраняемые природно-культовые объекты; памятники ландшафтного искусства; охраняемые геологические объекты; ресурсные заказники9; охраняемые объекты природного комплекса городов; природные резерваты; историкоприродные комплексы и территории; этноэкологиче-ские охраняемые природные территории10; зеленые зоны вокруг поселений (населенных пунктов); парки и зеленые насаждения поселений11; зоны покоя1 . На этих территориях различный правовой режим, включая особые условия использования земельных участков и режим их хозяйственной деятельности. Подобного рода экологические ограничения прав на землю определяются назначением таких территорий и особенностями установленного правового режима использования земель в их границах.
Кроме особо охраняемых природных территорий и их охранных зон, в региональном законодательстве выделяются территории с особыми условиями использования. К ним относят экологические ядра, буферные зоны, экологические коридоры (функциональные элементы экологической сети)13.
Если в границах экологических коридоров запрещается строительство построек и объектов, препятствующих естественной миграции животных; отвод земель под карьеры для добычи общераспространенных полезных ископаемых, захватывающие более половины ширины экологического коридора; иная деятель-
8 См.: ст. 5 Закона Нижегородской области от 27 марта 1998 г. № 118-З «Об особо охраняемых природных территориях» // Правовая среда. 1998. № 15 (218). Документ утратил силу.
9 См.: Закон Нижегородской области «Об особо охраняемых природных территориях» // Документ утратил силу; Закон Кабардино-Балкарской Республики от 23 октября 2000 г. № 37-РЗ «Об особо охраняемых природных территориях КабардиноБалкарской Республики» // Кабардино-Балкарская правда. 2000. № 213; ст. 2 Закона Волгоградской области от 7 декабря 2001 г. № 641-ОД «Об особо охраняемых природных территориях Волгоградской области» // Волгоградская правда. 2002. № 12.
10 Ст. 16 Закона Пермской области от 11 ноября 2005 г. № 2623581 «О природном наследии Пермского края» // Бюллетень Законодательного Собрания и администрации Пермской области. 2005. № 12.
11 Ст. 4 Закона Пермской области от 20 марта 1997 г. № 675-99 «Об историко-культурно-природном наследии населения Пермской области» // Бюллетень Законодательного Собрания и администрации Пермской области. 1997. № 2. Документ утратил силу.
12 См.: п. 1.1 Типового положения о зонах покоя Приморского края. Утв. Постановлением Законодательного Собрания Приморского края от 15 ноября 2001 г. № 1132 // Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2001. № 99. Документ утратил силу.
13 Закон Орловской области от 14 июня 2002 г. № 262-ОЗ «О
системе охраняемых природных территорий Орловской области»
// Орловская правда. 2002. 25 июня.
ность, препятствующая либо ограничивающая свободную миграцию животных, то на территории экологических ядер запрещается распашка земель; строительство зданий и сооружений, объектов инфраструктуры, возведение временных построек, кроме объектов, необходимых для обеспечения функционирования экологических ядер и их охраны; применение химических препаратов, за исключением случаев, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; разработка и добыча полезных ископаемых; иная деятельность, ведущая к уничтожению природных объектов либо их деградации.
Для защиты экологических ядер и экологических коридоров от неблагоприятных внешних воздействий на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах могут устанавливаться буферные зоны. Режим охраны и использования буферных зон устанавливается индивидуально для каждого участка в соответствии с особенностями их расположения и сложившегося использования14.
Отдельные субъекты РФ на территориях охранных зон устанавливают ограничения не только хозяйственной, но и градостроительной деятельности, которые обеспечивают снижение неблагоприятных воздействий на природные комплексы и объекты особо охраняемых природных территорий. Границы и режимы ограничения хозяйственной и градостроительной деятельности в этих зонах утверждаются только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы15.
Законами субъектов РФ могут быть установлены зоны охраны объектов культурного наследия в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды. В границах земель историкокультурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель16.
Одной из задач регионального надзора за использованием и охраной водных объектов является обеспечение соблюдения особого правового режима использования земельных участков, расположенных в границах водоохранных зон и зон специальной охраны источников питьевого водоснабжения. Органами исполнительной власти субъектов РФ утверждаются перечни объектов, подлежащих региональному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов17, проекты округов и зон санитарной
14 Землями экологической сети являются земли, в пределах которых созданы ее функциональные элементы. В состав земель экологической сети могут включаться земли любых категорий (назначений) в установленном федеральным законодательством порядке, в границах которых выделены функциональные элементы экологической сети.
15 Ст. 10 Закона Брянской области от 30 декабря 2005 г. № 121-
З «Об особо охраняемых природных территориях в Брянской области» // Информационный бюллетень «Официальная Брянщина». 2006. № 2.
16 В Оренбургской области эти полномочия закреплены за Законодательным Собранием области в сфере управления и распоряжения земельными ресурсами на территории Оренбургской области / Ст. 9 Закона Оренбургской области от 16 ноября 2002 г. № 317/64-111-ОЗ «О порядке управления земельными ресурсами на территории Оренбургской области» // Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области. 2002 (5 заседание).
17 См. об этом: Решение Белохолуницкой городской Думы Кировской области от 17 декабря 2007 г. № 10 «Об утверждении Правил землепользования и застройки в муниципальном образовании городское поселение город Белая Холуница Белохолуниц-кого района Кировской области» // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс: Сводное региональное законодательст-
охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечеб-
18
ных целях , устанавливаются границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебнооздоровительных местностей и курортов, имеющих региональное значение19.
К числу полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено введение ограничений на использование объектов животного мира в целях их охраны и воспроизводства на территории того или иного субъекта Российской Федера-ции20. При этом следует иметь ввиду, что одним из основных принципов государственного управления в области охраны и устойчивого использования объектов животного мира, в соответствии со ст. 12 ФЗ «О животном мире», является отделение права пользования животным миром от права пользования землей и другими природными ресурсами. Это означает, что пользователи земельных участков не приобретают автоматически права пользования обитающими на их участках объектами животного мира21.
Право собственности и иные права на землю в границах охотничьих угодий ограничиваются в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»22 и другими федеральными законами. В целях сохранения благоприятной среды обитания охотничьих ресурсов в местах их размножения, кормления и выращивания молодняка в охотничьих угодьях в пределах территорий воспроизводственных участков региональным законодательством предусмотрено создание зон покоя, на территории которых устанавливаются ограничения осуществления лесопромышленных и лесохозяйственных производственных процессов. Исполнительными органами власти субъекта РФ устанавливаются режимы пользования зонами покоя и их границы23.
Предоставляя территории, акватории для осуществления пользования животным миром, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации обязан согласовывать с собственниками земель, землевладельцами, владельцами лесного фонда условия предоставления такой территории, акватории. Предоставление территорий и акваторий должно проходить с учетом интересов местного насе-
во»; Решение Совета депутатов муниципального образования -Новомичуринское городское поселение Пронского муниципального района Рязанской области от 28 июля 2009 г. № 2 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования - Новомичуринское городское поселение» // Муниципальный вестник. 2009. № 31.
18 Ст. 18 ФЗ от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» //СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650..
19 Ст. 5, 16 ФЗ от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» // СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 713.
0 Ст. 6 ФЗ от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» // СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.
21 См.: Комментарий к Закону о животном мире / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2002. С.73.
22 СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3735.
23 Ст. 18, 20 Закона Нижегородской области от 30 марта 2010 г.
№ 42-З «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов в Нижего-
родской области» // Правовая среда. 2010. № 36 (приложение к газете «Нижегородские новости». 2010. № 58).
ления. Формы же такого учета в практике субъектов Российской Федерации не определены.
Независимо от видов особо охраняемых природных территорий в целях охраны мест обитания редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов животного мира выделяются защитные участки территорий и акваторий, имеющие местное значение, но необходимые для осуществления их жизненных циклов (размножения, выращивания молодняка, нагула, отдыха, миграции и других). На защитных участках территорий и акваторий запрещаются отдельные виды хозяйственной деятельности или регламентируются сроки и технологии их проведения, если они нарушают жизненные циклы объектов животного мира24.
Для использования земельных участков в границах охотничьих угодий в целях охоты могут устанавливаться лишь публичные сервитуты (ст. 23 ЗК РФ). Установление же органами государственной власти, органами местного самоуправления публичного сервитута, необходимого для обеспечения государственных, муниципальных, общественных нужд, должно осуществляться с учетом результатов общественных слуша-ний25. Возникает неопределенность в отношении использования региональными, муниципальными властями форм проведения общественных обсуждений тех или иных вопросов, которые прямо или косвенно затрагивают интересы общественности в использовании и охране земли.
Одной из нерешенных проблем практики установления экологических ограничений прав на землю в субъектах Российской Федерации является информационное обеспечение этого процесса. На сегодняшний день отсутствует единый информационный ресурс для хранения сведений о наличии экологических ограничений хозяйственной деятельности на земельных участках, связанных с установлением территориальных зон особого режима использования земель. Наличие
24 Экологический кодекс Республики Татарстан от 15 января 2009 г. № 5-ЗРТ // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2009. № 1. Ст. 5; см. об этом: Определение Верховного Суда РФ от 3 февраля 2010 г. Дело № 43-Г09-21 / Текст определения размещен на сайте Верховного Суда Российской Федерации www.supcourt.ru // иК1_: http://www.supcourt.ru/indexA.php (дата обращения: 15.02.2011 г.); Решение Думы Новолялинского городского округа Свердловской области от 9 июля 2009г. № 164 «Об утверждении Правил землепользования и застройки Новолялинского городского округа» // Муниципальный вестник Новолялин-ского городского округа. 2009. № 34, № 38; Решение Совета депутатов муниципального образования - Новомичуринское городское поселение Пронского муниципального района Рязанской области «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования - Новомичуринское городское поселение»; Решение Совета народных депутатов г.Александрова Владимирской области от 15 декабря 2009 г. № 122 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Александрова» // Александровский голос труда. 2009. № 51. 23 дек.; Решение Совета депутатов городского округа Саранск Республики Мордовия от 21 октября 2010г. № 613 «Об утверждении Правил землепользования и застройки п. Озерный, п. Пушкино, п.Добровольный, с. Макаровка, р.п. Луховка, с. Куликовка, с. Горяйновка, д. Танеевка, с. Грибоедово, д. Ивановка, с. Напольная Тавла, с. Зыково, с. Монастырское, д. Полянки как частей городского округа Саранск» // Вечерний Саранск. 2010. приложение № 25 (ч. 2). 25 октября.
25 См. об этом: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. д.ю.н., проф. С.А. Боголюбова, к.ю.н. Е.Л. Мининой. М., 2002 // СПС «КонсультантПлюс: Комментарий законодательства». 2009; Закон Чувашской Республики от 20 июля 2005 г. № 26 «Об установлении публичных сервитутов на земельные участки в Чувашской Республике» // Собрание законодательства Чувашской Республики. 2005. № 7. Ст. 358.
данного факта отрицательно сказывается на интересах участников земельного рынка.
Список литературы:
1. Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: теория и тенденции развития. М.: ИГиП РАН, 1999.
2. Комментарий к Закону о животном мире / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2002.
3. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) /Под ред. д.ю.н., проф. С.А. Боголюбова, к.ю.н. Е.Л. Мининой. М., 2002 // СПС «КонсультантПлюс: Комментарий законодательства». 2009.
4. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., доп. и перераб. / Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю.Тихомирова // СПС «Кон-сультантПлюс: Комментарии законодательства». 2009.
5. Медведева О.Е., Баринов Р.А. Система экологоэкономического управления земельными ресурсами региона как современный механизм охраны природы в рыночных условиях // Экологическое право. 2007. № 1.
6. Файзуллин Г.Г. Правовые вопросы государственного управления сельским хозяйством в России. М.: Издательский дом «Право и государство», 2004.
Literature list:
1. Ikonikskaya I.A. Land law of the Russian Federation: theory and tendencies of development. M.: IS&S RAS, 1999.
2. Commentary to law of animals world / Edited by S.A. Bogolubov. M.: Ustiksinform, 2002.
3. Commentary to Land Code of the Russian Federation (articles) / Edited by doctor of law, professor S.A. Bogolubov, senior teacher E.L. Minina. M., 2002 // SPS «KonsultantPlus: Commentary of lawmaking». 2009.
4. Commentary to Land Code of the Russian Federation (articles). 2-nd edition., / Edited by G.V. Chubukov, M.U. Tuhomirov // SPS «KonsultantPlus: Commentary of lawmaking». 2009.
5. Medvedeva O.E., Barinov R.A. The system of e^log^a!- e^no^i^a! managing of land resources of region as modern mechanism of protection of nature in market conditions // Eaological law. 2007. № 1.
6. Faizullin G.G. Law questions of state managing of agriculture in Russia. M.: Publishing House «Law and State», 2004.
Рецензия
на статью Ухловой Е.В. «Вопросы реализации экологических ограничений прав на землю в субъектах Российской Федерации».
Существующая необходимость комплексного исследования опыта практической реализации экологических ограничений в использовании земли в региональном законодательстве с учетом интенсивного развития российских территорий определяет актуальность избранной темы исследования.
Данные анализа судебной практики показывают, что реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
По итогам исследования отмечено, что одной из проблем практики установления экологических ограничений прав на землю в субъектах Российской Федерации является информационное обеспечение этого процесса. Констатируется отсутствие единого информационного ресурса для хранения сведений о наличии экологических ограничений хозяйственной деятельности на земельных участках, обосновывается потребность закрепления в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований процедуры проведения общественных слушаний и порядка определения их результатов.
Статья Ухловой Е.В. представляет научный интерес, отвечает критериям актуальности и может быть рекомендована к опубликованию.
Доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ М. М. Бринчук
