CC BY
443
УДК 502.171
МЕХАНИЗМ РАЦИОНАЛЬНОГО ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ В ГОРОДЕ
IN-CITY RATIONAL LAND TENURE
Е.Е. Киреева E.E. Kireeva
Самарский государственный архитектурно-строительный университет
Рассмотрены особенности механизма рационального использования городских земель. Также проанализированы основные инструменты земельной политики, к которым относятся экологическая, правовая, организационная и экономическая составляющие механизма рационального землепользования. Выявлены основные проблемы существующей системы землепользования в городе.
The article describes the mechanism of rational urban land tenure and shows the key issues of the present land use structure, the basic land policy tools (that is ecological, legal, organizational, and economic facets) being considered as well.
Ключевые слова: механизм рационального землепользования; экологические, правовые, организационные и экономические инструменты земельной политики.
Key words: the mechanism of rational urban land-use; ecological, legal, organizational and economic instruments of land policy.
Земельные ресурсы города являются ресурсом многофункционального использования, выступая фактором, обеспечивающим взаимосвязанность всех процессов, происходящих в городе.
В настоящее время города сосредоточивают на своей территории большую часть населения страны и, следовательно, в них концентрируется экономический, финансовый и трудовой потенциал страны, чем и определяется сложность механизма управления городом. В свою очередь, создание на территории города эффективной системы землепользования может обеспечить комплексное решение экологических, экономических и социально-политических проблем, тесно переплетенных между собой.
Вопросы рационального использования земель в течение продолжительного периода времени являются предметом научной дискуссии. Однако единого понятия рационального землепользования не выработано.
По поводу рационального природопользования существует несколько мнений. Одно из них заключается в том, что рациональное природопользование - это «система высокоэффективного хозяйствования на основе экономной эксплуатации природных ресурсов и условий с учетом их восполняемости, исключающее возникновение изменений окружающей среды, угрожающих жизни и здоровью человека» [1].
В этом определении не уточнено, каков должен быть эффект от природопользования. В другом определении рациональное природопользование трактуется как «достижение необходимого экономического эффекта в осуществлении целей природопользования с одновременным соблюдением требований охраны, как используемых природных объектов, так и окружающей природной среды в целом» [2].
Под рациональным землепользованием обычно в литературе понимается «такое использование земель, при котором наряду с производством экономически целесообразного качества продукции для народного хозяйства будет сохраняться экологическое равновесие всех природных факторов» [3] или «такое использование земель, при котором... обеспечивается надлежащее, т. е. в соответствии с требованиями законодательства, использование земель, осуществляется компактная застройка, не вызывающая ухудшение состояния других природных объектов, обеспечивается целевое и своевременное использование земель, наилучшим образом отвечающее природно-климатическим и географическим свойствам конкретных земельных участков. Рациональное землепользование также означает эффективное использование земельных участков, под которым понимается получение максимальной экономической пользы с единицы площади» [4].
© Е.Е. Киреева, 2011
Во всех представленных выше определениях рационализация землепользования, как и природопользования в целом, имеет два аспекта: экологический и экономический. Экономический эффект достигается за счет распределения земельных ресурсов в городе между различными конкурирующими вариантами землепользования с целью получения максимальной экономической отдачи от использования каждого земельного участка. Экологический эффект от землепользования направлен на сохранение экологического равновесия всех природных объектов и улучшение экологической ситуации в городе.
Таким образом, под рациональным землепользованием в городе будем понимать такое использование земель, которое, с одной стороны, нацелено на получение максимального экономического эффекта от распределения земельных участков между различными конкурирующими вариантами землепользования, а с другой стороны, направлено на сохранение экологического равновесия всех природных объектов и улучшение экологической ситуации в городе.
В целом рационализация землепользования направлена на повышение эффективности использования земельных ресурсов города. Поэтому создание механизма рационального землепользования является залогом создания эффективной системы землепользования.
Эффективная система землепользования, в свою очередь, должна строиться на основе слаженного механизма экологических, правовых, организационных и экономических инструментов земельной политики. Рассмотрим эти все составляющие подробнее.
Экологическая составляющая механизма рационального землепользования. Создание системы эффективного землепользования в городе зависит от эффективности работы следующих экологических инструментов:
• контроль над экологической ситуацией на территории города;
• проведение мероприятий по благоустройству города;
• применение административных мер к нарушителям природоохранного законодательства и сбор штрафов за негативное воздействие на окружающую среду;
• организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
• экологический аудит действующих предприятий;
• экологическая экспертиза вновь создаваемых промышленных объектов;
• проведение мероприятий по повышению качества поверхностных вод.
На сравнительно небольшой территории города сосредоточено большое количество людей и крупных промышленных предприятий. В связи с этим основные природные объекты, к которым относятся земля, недра, воды, атмосферный воздух, леса и животный мир являются наиболее загрязненными. При недостаточно эффективной экологической политике это приводит к снижению показателей здоровья населения и, следовательно, огромным затратам государства на его восстановление.
Одним из главных экологических инструментов улучшения экологической ситуации в городе является экологический аудит действующих предприятий, так как он позволяет составить наиболее полное представление о выполнении этими предприятиями экологических норм, а также об эффективности использования ими природоохранного оборудования. Составленный в результате проведения экологического аудита экологический паспорт предприятия дает возможность разработать конкретные меры по оздоровлению экологической обстановки в районе расположения этого предприятия.
Важным условием создания механизма рационального землепользования является также обеспеченность общества полной и достоверной информацией об экологической ситуации в городе. Соответствующая информация относительно экологических характеристик почвы, атмосферы, поверхностных вод города формирует, с одной стороны, определенную ориентированность населения города, в том числе предприятий, по выбору места для жилья или работы, с другой стороны, способствует воспитанию экологического поведения у населения.
В международном масштабе экологические проблемы начали обсуждать на Стокгольмской конференции по окружающей человека среде в 1972 г. В 1983 г. термин «устойчивое развитие» был предложен Международной комиссией по окружающей среде и развитию (МКОСР), созданной по решению Генеральной Ассамблеи ООН.
МКОСР в 1987 г. был издан доклад «Наше общее будущее», в котором были сформулированы основные положения концепции устойчивого развития. Этот доклад и на настоящий момент является основополагающим документом по устойчивому развитию. Согласно определению МКОСР, устойчивое развитие -это такое «развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ста-
вит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности» [5].
В 1992 г. в Рио-де-Жанейро прошла Международная Конференция ООН по окружающей среде и развитию. На Конференции была принята концепция устойчивого развития, согласована «Повестка дня на XXI век», представляющая собой генеральный план политики XXI в., состоящий из сорока разделов, а также была принята «Декларация Рио». Кроме того, были подписаны Рамочная конвенция по климату и Конвенция о биологическом многообразии. Таким образом, осознанная в предшествующие десятилетия необходимость защиты глобального климата и биологического многообразия была признана первоочередной задачей международной политики по охране окружающей среды.
Принятие концепции устойчивого развития стало предпосылкой активного оживления в области природоохранного законодательства. Во многих странах стали разрабатываться экономические и правовые меры по предотвращению загрязнения окружающей среды.
Указ Президента РФ № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» был подписан 1 апреля 1996 г. [6]. Спустя полгода межведомственной рабочей группой была разработана и утверждена на коллегии Министерства экономики «Стратегия перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», которая до сих пор не введена в действие.
Положительным примером признания задач всемирной политики по охране окружающей среды стало утверждение в США в 1980 г. закона о принятии всеобъемлющих мер по охране окружающей среды, выплате компенсаций и ответственности, известного как закон о Суперфонде (Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act (CERCLA)), который актуален и в настоящее время [7]. Этот закон предъявляет наиболее жесткие требования в сфере охраны окружающей среды, устанавливая материальную и финансовую ответственность за причинение экологического ущерба.
Отличительной особенностью указанного закона является то, что он имеет обратную силу и поэтому применяется к причинителям вреда, независимо от того, был ли экологический ущерб причинен до принятия данного закона или после. Также в соответствии с законом о Суперфонде к ответчикам применяется строгая, солидарная ответственность, т. е. ответчик
обязан возместить ущерб независимо от того, виноват он в загрязнении или нет. Во внимание не берется то, как действовал ответчик, соблюдал ли он правила по охране окружающей среды или нет. Солидарная ответственность в данном контексте означает, что ущерб является неделимым и не может быть отнесен к ответчикам пропорционально ущербу окружающей среде, который они нанесли, т. е. каждая сторона отвечает за весь причиненный ущерб.
В России Федеральный закон «Об охране окружающей среды», основной задачей которого является регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы, возникающих при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, вступил в силу 10 января 2002 г. Основные принципы закона соответствуют принятым на Международной конференции ООН по окружающей среде и развитию задачам по охране окружающей среды. Однако ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды посвящены всего лишь шесть из восьмидесяти четырех статей закона. Причем она индивидуальная, т. е. «юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате её загрязнения, истощения. и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объёме в соответствии с законодательством» [8], а не отвечать в целом за состояние окружающей среды в районе, которому они нанесли вред, как, например, это происходит в США. На наш взгляд, столь малое внимание применению ответственности к причинителям вреда окружающей среде характеризует рассматриваемый закон как недостаточно строгий. В свою очередь, результатом непроработанности экологического законодательства в России служит нерациональное и неэффективное использование находящихся на её территории природных ресурсов, в том числе земельных.
Правовая составляющая механизма рационального землепользования. Правовым инструментом обеспечения механизма рационального землепользования, в первую очередь, является соблюдение правовых норм, основные из которых закреплены в Земельном и Градостроительном кодексах Российской Федерации, Федеральных законах «Об охране окружающей среды», «О землеустройстве», «О государственном кадастре недвижимости».
Вступление в силу в 2002 г. Земельного кодекса Российской Федерации стало одним из самых важных шагов государственной по-
литики в области землепользования. В этом нормативном документе законодательно закреплены основные положения по обороту земельных участков и их использованию.
Земельные ресурсы в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим определяется на основании их принадлежности к той или иной категории, которых на территории Российской Федерации семь:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли населенных пунктов;
3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
Также правовой режим земель определяется исходя из разрешенного использования в соответствии с требованиями законодательства и зонированием территорий, особенно это применимо для земель населенных пунктов.
Земли населенных пунктов используются в соответствии с положениями градостроительного и земельного законодательства как пространственный базис для целей застройки, удовлетворения социально-экономических, экологических, санитарно-гигиенических нужд жителей данного населенного пункта. В связи с множественностью выполняемых городскими землями функций территория населенного пункта разбивается на множество функционально ориентированных территориальных зон, среди которых есть жилые зоны, общественноделовые зоны, производственные зоны, рекреационные зоны.
Деление города на территориальные зоны осуществляется в соответствии с таким нормативным документом, как Правила землепользования и застройки, утверждаемым муниципальными органами власти, и фиксируется на схеме зонирования, являющейся приложением к этому нормативному документу. Правилами землепользования и застройки для каждой территориальной зоны утверждаются градостроительные регламенты. Градостроительный регламент - это «устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что нахо-
дится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства» [9].
Территориально-пространственное зонирование землепользования и управление им являются практическим путем достижения цели эффективного использования земельных ресурсов города. Но для того, чтобы этот инструмент выполнял свои функции в полной мере, необходимо соблюдение при зонировании требований рационального землепользования и охраны земель.
Понятие «правовой режим земель» широко используется как в нормативной литературе, так и в научной, учебной литературе, но земельное законодательство не позволяет определить, что подразумевает под собой это понятие. Попытки дать определение понятию «правовой режим земель» имеют место к существованию в трудах современных ученых. Одни предлагают под правовым режимом земель понимать «установленный нормами и основанный на принципах земельного права порядок возможного и должного поведения к земле как объекту права собственности, других вещных и обязательственных прав, управления и правовой охраны, направленный на обеспечение рационального использования и охраны земли как основы жизни и деятельности народов России» [10]. Другие ученые считают, что «правовой режим земель представляет собой совокупность правовых норм, определяющих содержание и особенности таких элементов, как право собственности на землю, права на землю лиц - несобственников земельных участков, управление в сфере использования и охраны земель, основания и порядок принудительного прекращения прав на землю и регулирование оборота земельных участков» [11].
Приведенные понятия не раскрывают одной из главных задач современного земельного законодательства - обеспечения рационального землепользования. Применительно к городским землям, которые относятся к категории земель населенных пунктов и являются объектом исследования данной работы, мы предлагаем следующее понятие. Правовой режим городских земель - это система норм земельного законодательства, обеспечивающая управ-
ление в сфере использования и охраны городских земель, регулирование оборота земельных участков, основания и порядок принудительного прекращения прав на землю с соблюдением права собственности и иных вещных прав на землю и с учетом требований рационального использования городских земель.
Организационная составляющая механизма рационального землепользования. Но на создании законодательной базы землепользования государственное вмешательство в процесс регулирования землепользования не должно заканчиваться. С этого оно должно как раз начинаться. Собственно регулирование осуществляется посредством управления земельными ресурсами.
Государственное управление земельными ресурсами включает в себя:
• государственное регулирование рынка земли, в том числе контроль за использованием и охраной земельных ресурсов, кадастровый учет и мониторинг земель, организация разработки и реализации программ рационального использования земель, государственная регистрация прав на землю;
• распоряжение земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности.
Управление земельными ресурсами города должно быть нацелено на создание правовых и экономических стимулов и правил, способствующих рациональному землепользованию.
Однако на сегодня, как считает П.Ф. Лой-ко, все эти составляющие находятся в кризисном состоянии: вопрос состояния земельных ресурсов и отношений в сфере землепользования в стране до сих пор остается острым и неурегулированным, особенно это относится к земельным участкам, находящимся в собственности государства. В то же время земельный вопрос интересует всех без исключения. Земля представляет из себя сложное сплетение государственных, муниципальных и частных притязаний.
Одной из основных причин неурегулированности управления земельными ресурсами является административная разобщенность самой системы. Управление земельными ресурсами совершает сразу несколько ведомств, причем функции их нередко дублируются.
Управление земельными участками, находящимися в федеральной собственности, осуществляет Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и его территориальные органы. Этот орган исполнительной власти обеспечивает эффективное ис-
пользование принадлежащих государству земель, за исключением территорий, подведомственных другим органам исполнительной власти, таким как Министерство обороны Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Федеральная миграционная служба Российской Федерации, Федеральная служба охраны Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство юстиции Российской Федерации и др.
Управление городскими земельными ресурсами муниципальной собственности осуществляют соответствующие органы исполнительной власти муниципального образования. Земельные участки, находящиеся в частной собственности, управляются собственно их владельцами. Единого органа, следящего за эффективностью и рациональностью использования ресурсов в рамках одного муниципалитета, нет. Поэтому говорить о комплексности управления достаточно сложно. Картина использования земельных ресурсов в рамках города, как и в масштабах страны, не является целостной. Следствием этого является медлительность при принятии ключевых управленческих решений в сфере землепользования и его неэффективность.
Анализ сложившейся структуры государственного управления земельными ресурсами позволяет сделать вывод, что на практике оно включает в себя только распоряжение земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности. В свою очередь, регулирование земельного рынка в целом не получает должного внимания. Имеет место плохая координация и отсутствие общего руководства, которое учитывало бы деятельность всех органов исполнительной власти, так или иначе связанных в своей деятельности с управлением земельными ресурсами. Подобная структура была эффективной в СССР, где все земли принадлежали государству. Сложившаяся на настоящий момент ситуация требует разрешения путем создания органа исполнительной власти, ответственного за отношения в сфере землепользования и регулирование земельного рынка вне зависимости от форм собственности.
Экономическая составляющая механизма рационального землепользования. Одной из главных целей земельной политики является повышение эффективности использования зе-
мельных ресурсов, создание условий для превращения его в мощный самостоятельный фактор экономического развития города.
Поэтому эффективное управление земельными ресурсами должно включать в себя следующие экономические инструменты:
• рыночная стоимость земли;
• рента земельных участков;
• налогообложение земли на основе её рыночной стоимости.
Из представленной структуры экономических инструментов хорошо виден приоритет экономической оценки земельных ресурсов как основного инструмента среди перечисленных.
Результатом экономической оценки земельных ресурсов является их стоимость. Стоимость земли влияет на вид её функционального использования. Высокая цена земли ведет к высокой концентрации на ней коммерческой недвижимости, что и происходит в центральных частях городов. Это, в свою очередь, способствует перенаселенности наиболее ценных территорий, их транспортной перегрузке. Использование таких земель становится неэффективным.
В последнее время во многих городах активно ведутся работы по созданию карт ценового зонирования территорий на основе определения рыночной стоимости земли. Такая карта уже есть в Сочи. Ценовое зонирование территорий городов с определением абсолютного значения стоимости земли в каждой из зон может не только решить проблему создания системы более справедливого налогообложения, но и также определить ориентировочные цены при купле-продаже земли, дифференцировать арендные ставки. Так же как в случае с Сочи, такая карта необходима для обоснованного выкупа и изъятия земель у населения. Ценовая карта города решает задачи комплексной оценки и зонирования земель, а также выявляет инвестиционный потенциал как отдельных городских территорий, так и города в целом. Таким образом, ценовые карты, построенные на основе рыночной стоимости, определяют задачи городской земельной политики как на настоящий момент, так и на перспективу.
Рента - это доход, получаемый владельцем земли от арендаторов земельных участков. Земельная рента в городе выступает в форме абсолютной ренты и дифференциальной ренты. Абсолютная земельная рента - это один из видов дохода от собственности на землю, плата, осуществляемая собственнику за разрешение применять капитал к земле; уплачивается арендатором абсолютно со всех участков зем-
ли. Дифференциальная рента - дополнительный доход, получаемый от использования земли. Дифференциальная рента существует в двух формах: дифференциальная рента I и дифференциальная рента II. Источниками дифференциальной ренты I в городе являются различия в местоположении участков земли по отношению к деловому центру города, рынкам сбыта, транспортным путям. Дифференциальная рента II связана с дополнительными вложениями капитала в один и тот же участок, обеспечивающими получение добавочной прибыли.
Рента, как и рыночная стоимость, является индикатором ценности земельного участка в масштабах города. Взаимосвязь этих двух показателей происходит через ставку капитализации. Капитализированная рента равна рыночной стоимости земельного участка.
Налогообложение земельных участков осуществляется на данный момент на базе кадастровой стоимости земельных участков и исчисляется в процентах от нее. Такое исчисление налога не отражает реальной ситуации на рынке земли, так как кадастровая стоимость далеко не всегда близка к рыночной. При более прозрачном механизме расчета как самого налога, так и его базы земельный налог мог бы стать эффективным регулятором земельного рынка, на основании которого происходило бы распределение земельных участков в городе. Для этого необходимо, чтобы базой для расчета налога на землю стала рыночная стоимость.
Экономические инструменты, базирующиеся на экологических, правовых и организационных инструментах управления, должны обеспечить адекватную оценку земельных ресурсов города, а также позволить выстроить правильный эколого-экономический механизм городского землепользования.
Структуру эколого-экономического механизма землепользования определяют «как совокупность функциональных подсистем, способствующих достижению согласования экономических, экологических и социальных интересов различных субъектов хозяйствования» [12].
Эколого-экономический механизм землепользования как одна из подсистем механизма рационального землепользования должен обеспечить использование земли в соответствии с её экономической ценностью и одновременной наибольшей охраной земли от деградации. Кроме того, рациональное землепользование, базирующееся на экономической оценке земельных ресурсов города, способствует увеличению поступлений в бюджет города от взимания на-
логов и арендной платы за пользование землей, при совершении операций купли-продажи объектов муниципальной собственности, обеспечивает приток инвестиций в градообразующие и градообслуживающие отрасли.
Применение такого экономического инструмента земельной политики, как оценка, оправдано в условиях дифференцированной по формам собственности экономики России и эффективно с точки зрения актуализации на уровне города проблем рационального землепользования, градостроительства, оптимизации доходов и расходов муниципального бюджета, развития инвестиционной политики города.
На сегодня земельно-ресурсный потенциал в экономике города используется пока ещё крайне неэффективно, его роль существенно недооценивается. В свою очередь, степень эффективности использования городских земельных ресурсов является важной составляющей общей политики развития города, в зависимости от результата которой город может продвигаться по пути экономического и социального прогресса.
1. Макар С. В., Глушкова В. Г. Экономика природопользования : учебник. - 2-е изд., пе-рераб. и доп. - М. : Юрайт, 2011. - С. 563.
2. Право природопользования в СССР / Н. И. Краснов, Г. А. Аксененок, Г. С. Башмаков и др.; отв. ред. И. А. Иконицкая; АН СССР, Ин-т государства и права. - М. : Наука, 1990. - С. 14.
3. Варламов А. А. Теоретические и методические вопросы организации экологически устойчивого землепользования // Экономика и экология землевладения и землепользования : сб. науч. тр. / М-во сел. хоз-ва продовольствия
РФ, Гос. ун-т по землеустройству, каф. землепользования и земел. кадастра. - М. : ГУЗ, 1998.
- С. 4-5.
4. Краснова И. О. Земельное право: элементарный курс. - 2-е изд., перераб. и доп. -М. : Юристъ, 2003.
5. Наше общее будущее: доклад МКОСР / под ред. С. А. Евтеева, Р. А. Перелета. - М. : Прогресс, 1989. - C. 50.
6. О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. - URL : http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumSho w_DocumID_58454.html.
7. Title 42 - The Public Health and Welfare. Chapter 103 - Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability: база данных нормативных актов США. - URL : http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-bin/usc.cgi? ACTI0N=BR0WSE&TITLE=42USCC103.
8. Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ред. от 29.12.2010) // Российская газета. - 2010. -31 декабря.
9. Градостроительный кодекс Российской Федерации // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс: ВерсияПроф».
10. Минаева А. А. Понятие «правовой режим земель» и его значение в земельном праве // Правовые вопросы недвижимости. - 2005.
- № 1.
11. Крассов О. И. Правовой режим земель // Закон. - 2007. - № 1. - C. 43.
12. Кириллов С. Н. К формированию комплексной модели эколого-экономического механизма городского землепользования // Проблемы современной экономики. - 2005. -№ 1(13).
