CC BY
49
УДК 332.05
С.А. Жилин ЭКОЛОГО-ОРИЕНТИРОВАННОЕ ЗОНИРОВАНИЕ
ТЕРРИТОРИИ - НОВЫЙ МЕХАНИЗМ РЕГУЛИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ
Аннотация. В статье рассмотрены проблемы регулирования системы землепользования. Предложен новый механизм эколого-ориентированного зонирования территории, с помощью которого можно добиться устойчивого развития территории в рамках приемлемых экологических рисков.
Ключевые слова: эколого-ориентированное зонирование территории, система землепользования, механизм регулирования системы землепользования.
Sergey Zhilin ECOLOGY-ORIENTED ZONING IS A NEW MECHANISM
OF REGULATION OF LAND USE
Abstract. The article considers the problems of regulation of land-use systems. A new mechanism -ecological-oriented zoning, which can help to achieve sustainable development of the territory within the limits of acceptable environmental risks.
Keywords: ecological-oriented zoning, land use system, the mechanism of regulation of land-use systems.
3 марта 2012 г. Правительство Российской Федерации приняло «Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2017 гг.» [2], в соответствии с которыми будет произведен переход на повсеместную систему разрешенного использования земельных участков и отказ от существующего разделения земельного фонда на категории. В связи с изменением механизма регулирования системы землепользования целесообразно придать ему эко-лого-ориентированный характер, способствующий созданию предпосылок устойчивого развития территории. Только такой принцип отразит необходимость соответствия режима использования земель и их экологического потенциала, что не будет приводить к истощению ландшафтов и чрезмерному природопользованию.
Согласно государственной концепции зонирования территории решение о предоставлении земельного участка в собственность должно происходить на самом низком уровне государственной власти. Это решение принимается на основании интересов Российской Федерации, выраженных в законах РФ (зоны с особыми условиями использования земель объектов федерального уровня), и на основании интересов субъектов Российской Федерации (зоны с особыми условиями использования земель регионального и местного уровня, а также территориальные зоны), выраженных в документах территориального планирования муниципального образования субъекта РФ. Такая вертикаль позволит создать стройную систему планирования рационального землепользования, получив значительный экономический, социальный и экологический эффект от повышения управляемостью территорией.
Предлагается ввести эколого-ориентированный механизм зонирования земель, который будет устанавливать эффективную и экологически приемлемую систему землепользования. Эколого-ориентированное зонирование территории позволит:
- оптимизировать структуру земельного фонда;
- провести упорядочение границ землепользований в соответствии с ландшафтом;
- перераспределить земельные ресурсы на основе Парето-компромиссной оптимизации системы землепользования;
- глубоко дифференцировать виды использования земель;
© Жилин С.А., 2014
- разгрузить федеральные органы государственной власти и органы субъекта Российской Федерации от необходимости принятия решения о предоставлении земельного участка;
- и главное - завершить земельную реформу в России.
Для дальнейшего однозначного понимания необходимо уточнить понятие «зонирование территории». В настоящее время территориальное зонирование проводится в форме градостроительного зонирования, которому в Градостроительном кодексе РФ дано следующее определение «градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов» [1]. Широко распространены также зоны с особыми условиями использования земель (встречаются названия: зоны с особым режимом использования земель или зоны с особым режимом использования территории), к которым можно косвенно отнести и территориальные зоны. Таким образом, зонированию территории можно дать следующее определение - это метод управления территорией, основанный на выделении зон и установлении в них особых режимов природопользования. В современной литературе зачастую зонирование употребляется как синонимом понятия районирование (одним из переводов слова «районирование» на английский язык является «zoning», т.е. зонирование). Это можно объяснить тем, что объектом в обоих случаях является некая территория, а их результатом - разделение данной территории на части (районы или зоны). Здесь необходимо провести четкую грань: районирование - это научный метод, направленный на выделение однородных по какому-либо признаку территорий с целью выявления каких-либо пространственно-временных закономерностей, а зонирование, по сложившейся практике:
- нормативно-правовой акт, в котором установлен порядок определения границы и режима зоны;
- процесс определения границ и режимов зон.
Зонирование территории как вид деятельности направлено на предупреждение конфликтных ситуаций, вызываемых совместным использованием ресурсов территории между хозяйствующими субъектами как в настоящем, так и будущем, и одновременно на снижение неопределенности развития системы землепользования. Такой подход позволяет организовать эффективное природопользование, отвечающее концепции устойчивого развития территории.
Концепция устойчивого развития территории широко распространилась в Европе в 80-е гг. XX в., когда средняя плотность населения достигла 60 чел. на кв. км. Она направлена на удовлетворение потребностей человека в настоящем и будущем, ограничивающее бесконтрольное нерациональное использование природных ресурсов обществом. Концепция закрепляет, что благо - это не просто его объем, а разница между благом и затратами природных невозобновляемых ресурсов на его получение. Для постоянного получения блага необходимо сохранять социальные и культурные системы общества и обеспечивать жизнеспособность экосистемы во всем многообразии ее внутренних связей.
В градостроительной области как в самой развитой форме природопользования устойчивому развитию территории дано следующее определение: «Это обеспечение безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений» [1]. Таким образом, концепция устойчивого развития территории в применении к межселенной территории отвечает тем же требованиям, что и внутри населенных пунктов, но с учетом экологических особенностей размещаемых объектов.
Суть зонирования территории заключается в ограничении рыночного оборота объектов недвижимости, так как ограничения помогут более полно удовлетворить интересы всего общества и
каждого индивидуума, как в настоящее время, так и в вообразимом будущем. Вместе с тем оно проводится с целью оптимизации расходования природных ресурсов и поддержания стабильной экологической ситуации в регионе. Система зонирования территории в случае перераспределения природных ресурсов должна включать систему компенсаций, так как зачастую будет происходить ограничение прав собственности одних лиц в пользу других. Система компенсаций должна учитывать экономические, социальные и экологические показатели. За ее основу можно взять систему компенсаций, применяемую в международном экологическом законодательстве и использующую лимитируемые показатели воздействия на территорию (квоты), выраженные в их стоимости, что подразумевает рыночный оборот. Это повысит эффект территориального зонирования, приводящий к ограничениям рыночного оборота объектов недвижимости.
При зонировании территории необходимо выделить два типа зон: первый - зоны с особыми условиями использования земель в связи с обеспечением безопасности эксплуатации существующих объектов и экологии, и второй - территориальные зоны, используемые для планирования организации рационального землепользования. Если установление зон первого типа сейчас широко используется на всех категориях земель, то потенциал второго типа зон используется лишь на землях населенных пунктов.
Целью инициативы Правительства РФ является распространение практики территориальных зон на все земли Российской Федерации, что потребует серьезных научных разработок, так как правила установления территориальных зон для сельскохозяйственных, лесохозяйственных, водохозяйственных и природоохранных земель в настоящее время определены не в полном объеме. В современной градостроительной документации, в частности в проектах территориального планирования, уже сделана попытка функционального зонирования сельскохозяйственных территорий с выделением, в частности, земель, имеющих растениеводческое и животноводческое направление. Однако зоны установлены с точки зрения размещения объектов капитального строительства, и устанавливать на этом основании разрешенное использование земельных участков нецелесообразно. Очевидно требуется углубленная дифференциация видов землепользования, использующих землю как основное средство производства.
Другой особенностью землепользований межселенных территорий является их малая интенсивность производства. Они требуют значительных размеров земельных участков для организации эффективного землепользования, поэтому, как правило, находятся в нескольких ландшафтах, а иногда и на нескольких водосборных площадях. Эта особенность землепользований требует зонирования территории с учетом границ ландшафтов, обеспечивая для каждого субъекта особый режим использования земель.
Зонирование территории как механизм регулирования системы землепользования имеет ряд преимуществ перед традиционной системой:
- строится на научно обоснованной системе рациональных ожиданий развития, которая, в свою очередь, будет регулярно актуализироваться;
- позволяет создать систему управления земельными ресурсами, обеспечивающую доступной и актуальной информацией всех заинтересованных лиц;
- ускоряет принятие решения о предоставлении земельного участка для различных форм его использования;
- создает условия объективного принятия решения о выделении земельного участка;
- снижает неопределенность в процессе планирования использования природных ресурсов;
- ускоряет процесс разграничения государственной собственности;
- выступает гарантом экологически стабильной обстановки в регионе.
Основной задачей перехода к зонированию от традиционной системы планирования землепользования является снижение затрат времени на принятие решения о предоставлении земель, что особенно важно в рыночных условиях ведения хозяйственной деятельности. Так, ускорение принятия решения о предоставлении земельного участка на три года (оно может доходить и до пяти лет) повысит инвестиционную привлекательность при ставке дисконтирования 10 % на 33,1 %, что повысит прибыль на 33,1 %. В таблице приводится соотношения количества лет, ставки дисконтирования и показателя инвестиционной привлекательности, который говорит о дополнительном доходе.
Таблица
Соотношения количества лет, ставки дисконтирования и показателя инвестиционной привлекательности, (в %)
Лаг принятия Ставка дисконтирования, %
решения 8 9 10 11 12
1 год 8 9 10 11 12
2 года 16,64 18,81 21 23,21 25,44
3 года 25,97 29,5 33,1 36,76 40,49
Снижение затрат времени на принятие решения о выделении земельного участка произойдет по причине формирования заранее в нормативно-правовой форме конечного списка всех ограничений на земельный участок или его части, на основании которых местный орган власти сможет самостоятельно и оперативно принимать решение о предоставлении земель в то или иное пользование. Данный подход потребует ужесточения контроля за соблюдением требований к землепользователям и повышения их ответственности, так как зонирование является более сложной системой, которая имеет гораздо более высокие риски развития негативных процессов, но вместе с тем и более эффективна. Зонирование территории позволяет снизить субъективную составляющую процесса принятия решения о выделении земельного участка, повысить эффективность рыночных механизмов оборота земельных участков за счет снижения степеней свободы прогнозируемой системы планирования рационального природопользования. Повышение эффекта рыночного оборота земель будет достигаться также публичностью материалов зонирования территории и широкого доступа к ним.
С учетом ускорения оборота земель зонирование позволит вовлечь в оборот неиспользуемые земли без ущерба для экологии, что повысит валовой внутренний продукт территории. Для обеспечения новых потребностей в земельных ресурсах потребуется ускорение процесса разграничения прав собственности на земельные участки, которые при продаже или сдаче в аренду будут приносить значительный доход муниципалитету. Важным преимуществом зонирования является возможность регулярного обновления территориального зонирования на основании достижения контрольных показателей. Это поможет постоянно актуализировать планы рационального землепользования, что, в свою очередь, позволит постоянно стремиться к повышению эффективности природопользования.
Еще одним преимуществом является то, что зонирование территории станет гарантом экологической стабильности территории. Оно должно впитать в себя функции экологического зонирования и зонирования антропогенной нагрузки, но, перешагнув статус рекомендательного документа, стать обязательным. Оно будет основано на постоянном экологическом мониторинге и предупреждать развитие экологических катастроф. Эффективность в этом случае выразится в предотвращен-
ном ущербе, который мог бы возникнуть в случае нерационального природопользования. Но вместе с тем нужно понимать, что развитие в современных условиях потребует компромисса между сохранением экологии и развитием экономики, и именно благодаря зонированию будет найдено решение, рационально использующее ресурсы экосистемы для развития экономики.
Экологическая устойчивость территории повысится при решении другой проблемы современных землепользований - несоответствия их фактических границ и границ занимаемых ландшафтов, что приводит к их несбалансированному использованию и их истощению. Так, зонирование территории должно обязать всех землепользователей обеспечивать экологически сбалансированное природопользование, основанное на солидарной ответственности «соседей».
Несмотря на множество положительных сторон, переход к механизму зонирования территории встретит ряд сложностей. Самой явной является значительные организационные и финансовые затраты на повсеместное внедрение зонирования территорий. Необходима разработка и принятие нормативно-правовых актов различных уровней. Также зонирование на первом этапе реализации столкнется с недостаточно компетентным прогнозированием развития территории. Для избежания последнего недостатка предлагается построить систему зонирования земель на основании прогнозов, полученных при помощи принципа рационального ожидания, когда рассчитывается наиболее оптимальная система землепользования, которая принимается целью развития территории.
Оптимизационная модель, на основании которой рассчитывается наиболее оптимальная система землепользования, была приведена в журнале «Экономика природопользования» [3]. Такой подход является наиболее подходящим для целей государственного планирования использования земель.
Достоинствами зонирования территории, основанного на оптимизационных моделях, являются:
- использование открытой системы критериев оптимизации системы землепользования;
- доступная для понимания объективная модель развития территории;
- возможность изменения параметров модели, актуализирующая прогноз развития системы землепользования;
- использование модели для обеспечения охраны земель и природы;
- снижение стоимости разработки и актуализации зонирования территории.
Библиографический список
1. Градостроительный кодекс РФ № 130-ФЗ от 29 декабря 2004 г. (ред. от 28 декабря 2013 г.).
2. Распоряжение Правительства РФ № 297-р от 03 марта 2012 г. «Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2017 гг.».
3. Новоселов А. Л., Жилин С. А. Эколого-экономические аспекты оптимизации землепользования // Экономика природопользования. - 2013. - № 6. - С. 33-39.
