CC BY
193
Section 7. Science of law Секция 7. Юриспруденция
Balabiev Kairat Rachimovich, Kazakhstan Engineering and Pedagogical University of People’s Friendschip, Doctor of Juridical Science Associate professor
E-mail: kaipmarzan@mail.ru
Questions development of local government in the Republic of Kazakhstan and the role of international experience in its improvement
Abstract: The article discusses the development of local government in the Republic of Kazakhstan and the possible applications of international experience.
Keywords: local government, public administration, decentralization of power.
Балабиев Кайрат Рахимович, Казахстанский инженерно-педагогический университет Дружбы народов, доктор юридических наук, ассоциированный профессор
E-mail: kaipmarzan@mail.ru
Вопросы развития местного самоуправления в Республике Казахстан и роль зарубежного опыта в его совершенствовании
Аннотация: В статье рассматриваются проблемы развития местного самоуправления в Республике Казахстан и возможные пути применения международного опыта.
Ключевые слова: местное самоуправление, государственное управление, децентрализация властных полномочий.
В современном мире благополучие государства определяется эффективным использованием потенциала нации в целом способностей отдельно взятых граждан. Поэтому большинство развитых стран стремится к совершенствованию моделей местного самоуправления. Данный уровень власти наиболее приближен к населению, им же в основном формируется, ему подконтролен и решает во-
просы по удовлетворению основных жизненных потребностей населения. При рациональном построении местного самоуправления не только оптимально расходуются местные ресурсы, но повышается доверие населения к власти. « Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования»[1].
Местное самоуправление осуществляет свою деятельность за счет финансирования из бюджетов вышестоящих уровней публичной власти и при этом оно экономически выгодно государству. Различаются две основные модели местного самоуправления — англосаксонская и континентальная. Общими для стран с развитыми демократическими институтами являются тенденции — как к сближению названных моделей местного самоуправления, так и к усилению децентрализации управления. В том числе повышению автономии местного самоуправления, его роли и влияния на решение публичных дел [2].
Местное самоуправление представляя собой форму самоорганизации и самодеятельности населения (муниципалитет) и его выборных органов по управлению делами местного значения, является важнейшим элементом демократического общества. Данную систему характеризуют следующие основные черты:
• выборность органов местного самоуправления и руководящих ими должностных лиц, их подконтрольность и подотчетность населению;
• широкое непосредственное участие граждан в управлении — через различные общественные комитеты, комиссии, референдумы и другие формы прямого волеизъявления;
• разграничение функций и полномочий центральных органов государственного управления и органов местного самоуправления;
• сочетание в деятельности органов местного самоуправления местных и государственных интересов;
• ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц за свою деятельность и принимаемые решения главным образом перед населением» [3].
Существуют разные концепции о местных органах управления, что дает основание полагать, что нет универсального подхода к проблемам местного самоуправления. Широкое распространение получило определение германского ученого Еллинека Г.:« Самоуправление — это есть государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое, в противоположность государ-
ственно — бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц» [4].
Из зарубежных ученых, выдвинувших и обосновавших в своих трудах вопросы местного самоуправления нужно отметить: Рудольфа Гнейста согласно его политической теории сущность местного самоуправления состоит в осуществлении ее почетными представителями местного населения безвозмездно, и что одна лишь выборность органов и должностных лиц местного самоуправления не гарантирует реальность местного самоуправления, его самостоятельность [5]; Лоренца Штейна считавшего, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, вступающими с государством в юридические отношения [6]; Алексиса Токвиля, утверждающего, что «местное самоуправление — залог от чрезмерного индивидуализма: равенство расставляет всех людей в одну шеренгу, не порождая никакой взаимосвязи между ними. Каждой территории следует дать возможность жить своей собственной политической жизнью, с тем, чтобы граждане получили неограниченное количество стимулов действовать сообща и ежедневно бы ощущали свою зависимость друг от друга» [7].
Р. Редлих и П. Ашлей определяют местное самоуправление «как осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву/common law/» [8].
Основные теоретические положения о природе и сущности местного самоуправления, выдвинутые и обоснованные в трудах Алексиса Токвиля, Лоренца Штейна, Рудольфа Гнейста и других ученых XIX века лежат в основе современных воззрений на муниципальные органы, их место в демократической системе управления обществом.
Государственная теория самоуправления обосновывает, что самоуправление — часть государственного управления, поэтому все полномочия его органы получают от государства. Одни полагают, что руководители местных органов управления назначаются вышестоящим органами и поэтому не являются самостоятельными. Другие считают, что местное самоуправление осуществляется не правительственными служащими, его органы не являются государственными, но выполняют функции государственного управления. В них есть нечто общее: во-первых, местное самоуправление связано с государственным управлением является продолжением осуществления управления со стороны государства местными делами; во-вторых, в управлении местными делами участвуют не только назначаемые сверху государственные служащие, но и сообщества местных жителей, их представители; в-третьих, местное самоуправление обладает разной степенью самостоятельности [9].
За годы суверенитета в Казахстане удалось осуществить последовательные меры по совершенствованию системы государственного управления. Одним из достижений системы управления является становление местного самоуправления. Казахстанская модель местного самоуправления построена на французском опыте управления, где ключевая роль принадлежит префекту, являющемуся представителем правительственной власти над местными органами и определяющему все направления местной деятельности. Децентрализация 1983 года увеличила полномочия территориальных сообществ, предоставила самостоятельность, в то же время сохранила позиции представителей центральных органов власти. Выделяют два основных способа децентрализации. Первый — это законодательное закрепление центральной властью за местным самоуправлением объема компетенции. Второй — это передача (делегирование) отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления на основании специального акта.
Основные принципы местного самоуправления заложены в Конституции РК (стст. 85-89): местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории; маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц, определяют меры для ее реализации, контролируют их осуществление; местные исполнительные органы разрабатывают экономические и социальные программы развития территорий, местного бюджета; решения маслихатов, не соответствующие Конституции могут быть отменены в судебном порядке; органам местного самоуправления может делегироваться осуществление государственных функций; гарантируется самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных законом [10].
Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» N 148 от 23 января 2001 года предусматривает положения, касающиеся местных органов государственного управления и органов местного самоуправления. В Стратегии «Казахстан-2050 — Новый политический курс состоявшегося государства» установлены задачи дальнейшего укрепления государственности и развития государственной демократии — формирование нового типа государственного управления.
В новой концепции, четко прописаны элементы и стратегические направления развития местного самоуправления. Все принципы местного самоуправления предполагают участие общественности во всех процессах, происходящих в стране, особенно на локальном уровне. Особое внимание уделено активизации роли маслихатов при избрании акимов, путем внесения изменений и дополнений в закон о местном государственном управлении и самоуправлении.
В 2013 году в республике были приняты конкретные меры по разграничению ответственности и полномочий между центром и регионами, усилены местные исполнительные органы. Суть идеи децентрализации заключается в предоставлении прав и необходимых ресурсов для принятия решений от центра к региональным органам власти и грамотного проведения децентрализации управления. Вместе с тем децентрализацию не стоит рассматривать исключительно как процесс создания новых органов власти на местном уровне, куда можно передать определенные полномочия. Децентрализация — это, прежде всего качественное изменение системы государственного управления, изменение системы решения проблем на местном уровне; децентрализация не должна привести к ослаблению вертикали власти, снижению исполнительской дисциплины и порядка.
Формирование местного самоуправления происходит на основе объективных и субъективных факторов. Ввиду этого в государствах существует разнообразная практика местного самоуправления и его законодательного урегулирования. Так, органы местного самоуправления в США создаются властями штатов. Их организационные структуры, пределы ответственности, полномочия по налогообложению — определяет и устанавливает администрация штата. По существу, именно она «вдыхает» жизнь в органы местного самоуправления, без чего они просто не могли бы существовать [11].
В немецкой научной литературе, посвященной исследованию местного самоуправления, понятие общины переводится как «Gemeinde», «Gemeinschaft», «Gesellschaft». Под этими терминами понимают семейные и соседские связи, которые формируются на основе эмоциональных, непосредственных и рациональных отношений [12].
В Финляндии, распространен опыт основанный на заявительном принципе участия: муниципалитет сообщает в Министерство внутренних дел о решении присоединиться к эксперименту, после чего начинает в соответствии со специальным временным законом свободно заниматься собственным управлением, исходя из своих потребностей. Для участников эксперимента свободнее происходит межмуниципальное сотрудничество, идет процесс приватизации некоторых общественных услуг, упрощается бухгалтерский учет [13].
По мнению норвежского политолога О. Оффердала, «местное самоуправление в скандинавских странах становится все более интегральной частью общегосударственной организации по предоставлению услуг. Муниципалитеты утратили свою роль автономной местной единицы, занимающейся исключительно собственными делами» [14].
Таким образом, анализ местного самоуправления зарубежных стран показывает, что в США правительства штатов и местных органов управления специализируются на реализации внутренних социально-экономических программ.
В Великобритании органы местного самоуправления выполняют гораздо меньше функции, но на местном уровне присутствует относительная самостоятельность в вопросах распоряжения бюджетом. В Германии модернизация местного самоуправления сводится к оптимизации кадров. В то же время различают самостоятельные задачи, вытекающие из самоуправления общин и порученные задачи коммунальных органов муниципального управления. В Японии предусмотрено три группы функций, выполняемых местными органами: местные функции; административные полномочия; агентские функции, число служащих значительно меньше, чем в других странах. Они составляют 8,1 % от общего числа служащих, (в Германии - 15,1 %, во Франции - 22,6 %). В Швеции органы местного управления ответственны не только за свою локальную экономику и коммунальные услуги, но и за социальную помощь, школьную систему, медицинское обслуживание и общественное здравоохранение [15].
Вопросы местного управления решаются с учетом исторических, географических и экономических особенностей страны. Следовательно, Казахстану надо взять курс на дальнейшую демократизацию общества. Меры по демократизации управления выявили необходимость модернизации процесса управления. Объективным итогом этой работы явилась разработка Концепции развития местного самоуправления, направленная на решение проблем управленческого характера и содержащая этапы модернизации. На первом этапе (2013-2014 гг.) запланировано расширение потенциала действующей системы на нижних уровнях направления. В эти сроки предусматривается введение выборности аульных акимов через маслихаты. Всего будут избраны 2533 акима, в том числе акимы сельских округов, поселков, а также 50 акимов городов районного значения, что составляет 91,7 % от общего числа акимов всех уровней. Это обеспечит выборность всех акимов, напрямую работающих с гражданами. На втором этапе (2015-2020 гг.) предусматривается разграничить местное государственное управление и самоуправление и продолжить дальнейшее развитие местного самоуправления [16].
В развитых странах мира местное самоуправление создавалось в несколько исторически длительных этапов. Для всех бывших постсоветских республик, в том числе и для Казахстана характерно наличие опыта управления местных советов. Становление местного управления в республике осуществляется с момента обретения суверенитета. За это время создана модель управления с четкими разграничениями функций и полномочий. Предстоит проделать большую работу по пересмотру законодательной базы, коррекции системы управления и переориентации менталитета населения. Реализация политики развития местного самоуправления, приведет к созданию системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти, эффективное функционирование которой позволит обеспечить:1) повышение роли населения, его участия в ка-
чественном решении вопросов местного значения; 2) повышение уровня жизни населения в каждом населенном пункте; 3) повышение политической стабильности в регионе и государстве в целом.
В настоящее время имеется ряд проблемных вопросов в вопросах организации и осуществления местного самоуправления. Действующим законодательством предусмотрено, что порядок проведения собрания (схода) и принятия решений определяется маслихатами областей, города республиканского значения. Однако, предусмотренные законодательством нормы по участию граждан в обсуждении вопросов местного значения на собраниях (сходах) на практике не реализуются. Не регламентированы в законодательстве порядок формирования, проведения и полномочия собраний. Одним из основных проблемных моментов, определяющих недостаточную самостоятельность акимов сельского уровня при осуществлении ими возложенных функций, является ограниченность прав владения и распоряжения собственными финансовыми средствами, имуществом и другими ресурсными возможностями.
Принятие Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления» обеспечит реализацию конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления. Закон также позволит ввести выборность акимов в городах районного значения, аульных (сельских) округах, аулах (селах), не входящих в состав аульного (сельского) округа посредством выборов маслихатами районов (городов). О действенности вышеуказанного закона свидетельствует состоявшиеся выборы в 2013 году акимов сельских, аульных округов и поселков в республике. К примеру, в Атырауской области из 214 зарегистрированных кандидатов были избраны 72 акима, из которых 51 человек, действующие акимы. В выборах приняли участие 104 депутатов маслихатов, что составило 91 % всех выборщиков. Местные государственные органы получили дополнительные полномочия, структуры, финансы и штатную численность в количестве 5420 единиц для укомплектования аппаратов сельских акимов [17].
В достижении поставленных целей нужна обеспеченность местных органов самоуправления профессиональными кадрами. Именно в этих целях создан новый управленческий корпус «А», куда вошли административные, государственные должности управленческого уровня. Для них определен особый порядок конкурсного отбора, прохождения и прекращения работы. Профессиональные управленцы должны стать действенным механизмом в реализации политики по построению эффективного государства. Самой важной проблемой, которую нужно реализовать в Казахстане на сегодняшний день является повышение эффективности расходования финансовых ресурсов, общественный контроль, мониторинг. Необходим перенос центра проведения реформ на нижние уровни
местного государственного управления. При этом необходимо выстраивать качественно новую модель управления, где во главу угла будут поставлены интересы потребителей государственных услуг.
Из стран Центральной и Восточной Европы, опыт которых можно применить на практике, нужно выделить Польшу, где успех развития местного самоуправления обусловлен размером административно-территориальных единиц, обеспечивших нужный потенциал для создания местного самоуправления с самостоятельным бюджетом. Этот опыт без сомнения приемлем и для Казахстана [18].
Зарубежный опыт функционирования системы местного самоуправления содержит примеры эффективного развития данного института и потому важно оптимально использовать этот опыт с позиции задач, стоящих перед Казахстаном. Необходимо выработать меры по совершенствованию местного самоуправления с учетом государственного устройства страны, региональной специфики (огромная территория, низкая плотность населения в северо-западных областях, значительное расстояние между группами населения), опыта в сфере аульного самоуправления, местных традиций и культуры. Реформирование и развитие системы местного самоуправления нужно начать с низших уровней — сельского округа, аула (села) и района в городе. Эффективность местного самоуправления во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих правовую, организационную и экономическую основу самоуправления, но от понимания населением своих прав и возможностей в системе местного самоуправления, от действительной способности осуществлять местное самоуправление. Органы местного самоуправления должны функционировать на принципе подотчетности обществу с учетом лучшего международного опыта.
Формы местного самоуправления могут быть разными, но местное самоуправление должно взять на себя реализацию некоторых функции, тем самым, освобождая государственные органы от текущих проблем, и позволяя им сосредоточиться на не менее важных задачах. Роль местного самоуправления может быть особенно позитивной, когда возникает необходимость тщательно вникать во все нюансы местных проблем, ждущих своих решений.
Список литературы:
1. European Charter of Local Self-Government 15/10/1985. www. conventions. coe.int.
2. Глотов С. А., Мазаев В. Д./Европейская Хартия/Путеводитель по специальному лекционному курсу для студентов. - М.: Институт национальной стратегии, 2009. - с. 345-387.
3. Чеботарев А. Проблемы формирования системы местного самоуправления в Республике Казахстан//Правовая реформа в Казахстане. № 1.,2000.
4. Georg Jellinek. Allgemeine Staatslehre (1900), р.3. Auflage, Berlin 1922.
5. Пивоваров К. А. Делегирование государственных полномочий местным органам власти: зарубежный опыт. Сибирский юридический Вестник.2002. #1.
6. Stein Lorenz. Handbuch der Verwaltungslehre Stuttgart,1870.
7. Tocqueville, Democracy in America (Harvey Mansfield and Delba Winthrop, trans., ed.; Chicago: University of Chicago Press,2000).
8. Батычко В. Т. Муниципальное право. Конспект лекций. Таганрог: ТТИ
юфу 2010 г.
9. Сапаргалиев Г. Конституционное право Республики Казахстан. Алматы, 2008. - с. 531.
10. Конституция Республики Казахстан. ст. ст. 85-89., Алматы.,2013.
11. Ellis Katz. American Federalism, past, present and future/The U. S. Information Service’s Electronic Journal - Issues of Democracy, April 1997. www. ucs. louisiana.edu.
12. Gemeinschaft and Gesellschaft [Электронный ресурс]. URL: http://www. britannica.com/EBchecked topic/228066/Gemeinschaft-and-Gesellschaft (дата обращения: 12.12. 2013).
13. Y. Laurinmyaki, T. Linkola, Pryattala K. Local and regional directorate, Finland. -Helsinki, 1996.
14. Offerdal A.On Nordic Local Government- Development and Prospects 1999#2.
15. Neville Brown and John Bell. French Administrative Law. Oxford University Press,1998 - 358pp.
16. Концепция развития местного самоуправления. Указ Президента РК Назарбаева Н. А. от 28 ноября 2012 года # 438.
17. Модернизация системы управления. I National daily newspaper of the Republic of Kazakhstan.www.kazpravda.kz 20.11.2013#319.p.4.
18. Jerzy Regulski. Local Government reform in Poland an insider’s story ate views 23.02.2013 www.:frdl.org.pl/pliki/frdl/document/regulski_local_democracy.pdf.
