CC BY
18вопросы противодействия коррупции в рамках процесса
профессионального развития государственных служащих
ЗОРИН Алексей Вячеславович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного права и процесса Санкт-Петербургского института (филиала) ФГБОУ ВО «Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России)». E-mail: Politruk06@mail.ru;
ПИТУЛЬКО Ксения Викторовна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры уголовного права и процесса Санкт-Петербургского института (филиала)
ФГБОУ ВО «Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России)». E-mail: lokhi@yandex.ru
Краткая аннотация: В статье рассматриваются наиболее актуальные изменения антикоррупционного законодательства, рассматрвиается их потенциал в области противодействия коррупционному поведению должностных лиц, анализируются перспективы перехода от системы профессиональной переподготовки госслужащих к системе их профессионального развития. Особое внимание уделено проблеме предупреждения преступлений коррупционной направленности.
Abstract: The article discusses the most relevant changes in anti-corruption legislation, discusses their potential in the area of countering the corrupt behavior of officials, analyzes the prospects for the transition from the system of professional retraining of civil servants to the system of their professional development. Particular attention is paid to the problem of preventing crimes of corruption.
Ключевые слова: преступность; уголовно-правовая политика; коррупция; противодействие коррупции; должностное лицо.
Keywords: crime; crime policy; corruption; anti-corruption efforts, public servant.
Одной из сложнейших и актуальнейших на сегодняшний день научной проблемой является определение совокупности коррупционной направленности. Поскольку Федеральный закон «О противодействии коррупции» принят более десяти лет назад и не учитывает целый ряд последовавших с того времени нововведений в части криминализации отдельных способов коррупционного поведения, требуется выработка единого правового, в первую очередь, криминологического подхода, учитывающего все виды коррупционной активности.
Современная российская действительность свидетельствует о том, что в большинстве случаев любые злоупотребления властью, совершаемые носителями публичных функций (не только должностными лицами, но и муниципальными служащими, государственными гражданскими служащими, лицами, замещающими государственные должности), вызваны корыстной мотивацией. И только малая часть из числа осуществляемых злоупотреблений совершается по отличным от корысти мотивам. Данное обстоятельство способствует приоритетному доктринальному осмыслению именно проблем, связанных с корыстными должностными злоупотреблениями. С учетом того, что до 25% зарегистрированных преступлений коррупционной направленности приходится на мелкое взяточничество, т.е. дачу/получение взятки в сумме, не превышающей 10 тыс. руб., приходится констатировать необходимость применения мер антикоррупционной профилактики на всех уровнях исполнения публичных функций.
Феномен коррупции является сложным социальным явлением и сопровождает историю человечества с древних времен по наши дни. Примером тому может служить наказание за взяточничество (подкуп), предусматривавшееся в законах Хаммурапи или устанавливавшееся
египетскими фараонами [6, р. 11]. Так и сегодня, по мнению проф. Я.И. Гилинского, коррупция выступает ключевой проблемой в РФ [4, С. 316]. Существует и множество определений этого социально-правового явления. В качестве примера можно привести следующее: под коррупцией подразумеваются злоупотребления публичной властью в целях извлечения частной выгоды [7, P. 481]. Эти дефиниции пригодны в криминологических целях, однако в уголовно-правовых - не вполне, поскольку являются слишком широкими и обладающими оценочными признаками.
Аналогичные дефиниции содержатся и в документах ООН: в частности, в документах тридцать четвертой сессии Генеральной Ассамблеи ООН 1979 г. под коррупцией понимается выполнение должностным лицом каких-либо действий или бездействия в сфере его должностных полномочий за вознаграждение в любой форме в интересах дающего такое вознаграждение, совершенное как с нарушением должностных инструкций, так и без их нарушения. Согласно современному отечественному уголовному законодательству, преступления коррупционной направленности напрямую или косвенно включают в себя большинство деяний, перечисленных в гл. 23 и 30 УК РФ.
Традиционно наиболее часто регистрируемым и простейшим актом коррупции на современном этапе в РФ выступают получение взятки (ст. 290 УК РФ). Указанные способы совершения преступлений коррупционной направленности традиционно используются должностными лицами в целях незаконного достижения своих целей, направленных, в частности, на замещение более высокой должности в рамках системы государственного управления. Из этого следует, что преступление в виде дачи взятки также опасно, как и получение взятки, и обусловлено это тем, что она способна выступать в качестве уголовно наказуемого способа
Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право
приобретения или удержания власти. Получение взятки, в свою очередь, становится незаконным способом перераспределения власти (политическая коррупция).
Дача и получение взятки детерминируют прочие должностные преступления и правонарушения. В том числе, различные формы и виды злоупотреблений должностными полномочиями и предусмотренные уголовным законом преступления в форме служебного подлога, фальсификации итогов референдума, результатов выборов различного уровня, а также итогов выборов руководителей общественного политического объединения (партии) или результатов конкурсного замещения вакантных должностей государственной или муниципальной службы.
О коррупции в целом как о части корыстной преступности, а также о мерах по противодействию ей, написано множество книг и статей, в том числе и об особенностях политической коррупции как составляющей части политической преступности [5, С. 247-273]. Но вопрос о специальном и целенаправленном развитии антикоррупционного просвещения госслужащих как специальных субъектов данного вида преступлений большинство специалистов не рассматривают, либо уделяет этой теме незначительное внимание. Между тем, изучение коррупционных рисков представляется эффективной профилактической мерой, способной воздействовать на формирование антикоррупционного сознания.
В системе мер по противодействию коррупции в системе государственного управления ведущие позиции занимает контроль за финансовой деятельностью представителей государственной власти (должностных лиц, государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности) и претендентов на эти должности (лиц, состоящих в кадровом резерве). Согласно существующему законодательству, он в первую очередь заключается в постоянном декларировании доходов и расходов должностных лиц. Сегодня обязательное декларирование доходов и расходов для отдельных категорий должностных лиц и претендентов на государственные и муниципальные должности требуется как российским федеральным законодательством, так и законодательством отдельных субъектов Российской Федерации. Однако необходимо отметить, что, например, контроль за уровнем благосостояния совершеннолетних членов семьи или родственников должностных лиц, не проживающих совместно с ними, носит выборочный характер. Иными словами, простейшая схема легализации незаконного обогащения - имитация успешной предпринимательской деятельности взрослыми детьми должностного лица - из сферы контроля выпадает. Аналогичный вывод можно сделать относительно практики заключения должностным лицом договоров аренды жилья с дальним родственником.
Из вышеизложенного следует, что для эффективного противодействия коррупции указанные меры, равно как и отдельные уголовно-правовые средства, недостаточны. Необходимо максимальное снижение коррупционных рисков путём планомерной кадровой, просветительской и научно-образовательной работы с госслужащими в целях дальнейшего развития системы государственной гражданской службы Российской Федерации в соответствии направлениями, определенными указом Президента РФ [2]. Особое место среди предложенных Президентом РФ мер занимает создание условий для самостоятельного профессионального развития государственных гражданских служащих и дальнейшего совершенствования вырабатываемой в последние годы системы профессионального развития. Именно для достижения этих целей предполагается постепенно внедрять новейшие способы и формы профессионального развития, направленные на обеспечение повышения эффективности их профессиональной служебной деятельности, а также дополнительные механизмы финансирования и материального стимулирования их профессионального развития. Особо оговаривается и необходимость изучения госслужащими приемов и методов противодействия коррупции, а также необходимость получения ими практических рекомендаций: как проводить профилактику коррупционных правонарушений, выявлять кор-рупционно-опасное поведение и т.д. Следовательно, задача противодействия коррупции, представляющей угрозу общественной безопасности государства, продолжает оставаться одной из первостепенных задач внутренней политики РФ.
Последние дополнения в Федеральный закон от 29.07.2017 № 275-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» внесли достаточно серьезные изменения в сложившуюся ранее систему дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих в РФ. Собственно, сам термин «дополнительное профессиональное образование» в ряде случаев заменен в новой редакции закона новым термином «профессиональное развитие» [1].
Базовой идеей таких изменений послужило то, что действующая до сих пор традиционная концепция дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих федерального и регионального уровней утратила свою актуальность и нуждается в замене на новую для РФ систему непрерывного получения образования и регулярного обновления знаний. В том числе, знаний по антикоррупционному направлению, для чего дополнительное профессиональное образование государственных гражданских служащих расширяется путем добавления иных мероприятий, носящих образовательный характер (семинары, тренинги, мероприятия по обмену опытом и другие).
Результатом этого стала отмена действовавшей много лет нормы, согласно которой повышение квалификации госслужащих происходит по мере необходимости, но не реже одного раза в три года. В соответствии с действующим законодательством направление госслужащих на мероприятия по их профессиональному развитию будет происходить по двум основным группам оснований: по решению представителя нанимателя (руководителя) или после наступления перечисленных в законе обстоятельств.
Наиболее важным направлением в ходе реализации указанных направлений развития государственной гражданской службы представляется антикоррупционная компонента профессионального развития госслужащих.
Так, в рамках реализуемых в городе Санкт-Петербурге образовательных программ по данному направлению госслужащие не только знакомятся с законодательством РФ в области противодействия коррупции и основными направлениями государственной политики в указанной области, но и имеют возможность оттачивать приобретенные знания и навыки в результате использования различных форм обучения. В частности, за счет проведения тренингов, в ходе которых отрабатываются ситуации провокации взятки, склонения к коррупционному поведению, сокрытию правонарушений. Следовательно, в процессе обучения осваиваются не только теоретико-правовые основы антикоррупционной деятельности и профилактики коррупционных правонарушений, но и типичные условия, в которых возможен риск вовлечения в коррупционную деятельность.
В качестве преподавателей подобных курсов выступают как академические преподаватели, так и эксперты-практики в данной области (сотрудники профильного комитета Санкт-Петербурга, сотрудники прокуратуры, следователи и т.д.). Это позволяет достичь максимальной степени эффективности процесса обучения, в ходе которого госслужащие должны детально изучить все алгоритмы законных действий при коррупционно опасных ситуациях, например в ситуациях конфликта интересов, рассмотреть существующие в РФ технологии профилактики и противодействия коррупции, антикоррупционные мероприятия и основополагающие принципы антикоррупционного поведения.
Действующее законодательство предусматривает внедрение указанного выше способа повышения квалифи-
нии государственного образовательного сертификата. Законодатель планирует выделять необходимые бюджетные ассигнования каждому федеральному органу государственной власти для осуществления повышения квалификации госслужащих на основании государственных образовательных сертификатов. Возможность их получения будет предусмотрена государственным контрактом на заранее спланированные мероприятия в рамках профессионального развития госслужащих. Соответственно, такой контракт должен включить в себя не только оказание услуг в сфере дополнительного профессионального образования, но и проведение иных мероприятий в рамках системы профессионального развития госслужащих.
Важно отметить, что дополнительное профессиональное образование гражданского служащего в соответствии с законом должно проходить на базе организаций, имеющих право на осуществление образовательной деятельности по направлениям, предусмотренным дополнительными профессиональными программами.
Помимо образовательной составляющей, настоятельно необходимо и поэтапное очищение всей системы публичной службы от лиц, которые своими незаконными действиями ее дискредитируют. Без этого невозможно будет повысить результативность и эффективность работы всей системы государственной службы [3, С. 200-201]. Предотвратить рост уровня коррупции, основываясь исключительно на мерах, предпринимаемых системой правоохранительных органов государства, нереально. Создание комплексной системы предотвращения и профилактики коррупции, включая, прежде всего, образовательную составляющую, развитие системы независимых СМИ, рост благосостояния граждан и дальнейшее формирование гражданского общества в РФ, в перспективе может стать надежной основы для понижения уровня коррупции в стране.
В рамках такой системы представляется важным законодательно закрепить приоритет реализации антикоррупционного направления в ходе мероприятий по профессиональному развитию госслужащих за специализированными ВУЗами, в первую очередь, ведомственными, так как сам порядок предоставления сертификата, его форма, а также правила подачи заявления о выдаче сертификата и правила его выдачи должны быть установлены Правительством Российской Федерации.
кации государственных гражданских служащих на основа-
Библиография;
1. Федеральный закон от 29.07.2017 № 275-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2017. № 31 (Часть I). Ст. 4824.
2. Указ Президента РФ от 11.08.2016 № 403 «Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016-2018 годы» // СЗ РФ. 2016. № 33. Ст. 5165.
3. Аглямова, Г.М. Коррупционная преступность в сфере местного самоуправления в Российской Федерации : монография / Г.М. Аглямова. М.: Юрлитинформ, 2017. 208 с.
4. Гилинский, Я.И. Криминология: теория, история, эмпирическая база, социальный контроль. 2-е изд., перераб. и доп. / Я.И. Гилинский. СПб: Алеф, 2009. 420 с.
5. Кабанов, П. А. Политическая преступность как политико-криминологическая категория / П. А. Кабанов // Юридические исследования. 2013. № 2. С. 247-273.
6. Kugel, Y., Gruenberg, G. International Payoffs / Y. Kugel, G. Gruenberg. NY: Lexington Books, 1997. 520 p.
7. Wewer, G. Politische Korruption. In: Politic-Lexicon / G. Wewer. Munchen, Wein: Oldenbourg Verlag, 1994. 481 p.
