CC BY
42
УДК 343.352
DOI: 10.37973/KUI.2020.69.63.012
А.В. Зорин
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
CERTAIN ISSUES OF ANTI-CORRUPTION IN THE STATE AUTHORITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION
Введение: в статье рассматриваются понятие коррупции, а также актуальные проблемы существующей системы противодействия коррупции в органах публичной власти РФ.
Материалы и методы: в исследовании использованы диалектический, исторический, логический, аналитический, сравнительно-правовой, статистический и системно-структурный методы.
Результаты исследования: сформулирован ряд предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы создания и функционирования специализированных комиссий по противодействию коррупции в органах государственной власти РФ.
Обсуждение и заключение: автор пришел к выводу о необходимости применения комплексного подхода к проблеме противодействия коррупции, включая в себя прежде всего меры общесоциального характера.
Ключевые слова: преступность; уголовно-правовая политика; коррупция; противодействие коррупции; должностное лицо
Для цитирования: Зорин А.В. Некоторые вопросы противодействия коррупции в органах государственной власти Российской Федерации // Вестник Казанского юридического института МВД России. 2020. Т. 11, J№ 4. С. 458- 462. DOI: 10.37973/KUI.2020.69.63.012
Introduction: the article discusses the concept of corruption, as well as the current problems of the existing anti-corruption system in the public authorities ofthe Russian Federation.
Materials and Methods: the study used dialectical, historical, logical, analytical, comparative legal, statistical and system-structural methods.
Results: а number of proposals have been formulated to improve legislation governing the creation and functioning of specialized anti-corruption commissions in state authorities ofthe Russian Federation.
Discussion and Conclusions: the author concluded that there was a need for an integrated approach to combating corruption, including, above all, social measures.
Keywords: crime; crime policy; corruption; anti-corruption efforts, public servant
For citation: Zorin A.V. Certain Issues of Anti-Corruption in the State Authorities of the Russian Federation // Bulletin of the Kazan Law Institute of MIA of Russia. 2020. V. 11, No. 4. Pp. 458- 462. DOI: 10.37973/ KUI.2020.69.63.012
Введение
Проблема создания эффективной системы противодействия коррупции в структуре органов публичной власти остается одной из актуальных тем для криминологов и специалистов в области государственного и муниципального управления. Учитывая периодические изменения и дополнения в законодательстве об отдельных вопросах, посвященных борьбе с коррупцией, а следовательно, и меняющуюся судебную и правоприменительную практику, теоретики и практики в области права и управления ищут новые пути интеграции и взаимодействия для успешной реализации такой важной государственной задачи, как противодействие коррупции.
Сложившаяся практика, посвященная данной проблеме, подтверждает следующий факт: подавляющее большинство официально регистрируемых системой правоохранительных органов РФ фактов коррупционных злоупотреблений властными полномочиями, совершаемых представителями публичной власти (в первую очередь это должностные лица, например, лица, замещающие государственные должности, государственные гражданские служащие, муниципальные служащие и т.п.), содержат в качестве основы корыстную мотивацию. Только меньшая, откровенно малозначительная часть из этих фактов вызвана отличными от корыстных мотивами. Данный факт содействует необходимости отдать приоритет именно комплекс -
ному осмыслению проблематики, связанной с корыстными коррупционными преступлениями. Так, предметом ряда последних исследований по отмеченному направлению стали вопросы, посвященные определению понятия конфликта интересов, а также правовому статусу специализированных комиссий по его урегулированию и противодействию коррупции [1].
Коррупция как социально-правовой феномен представляет собой сложное социальное комплексное явление, которое присутствует в истории с древнейших времен создания первых государств вплоть до XXI века. Доказательствами тому служат ранние правовые источники, предусматривавшие наказания за коррупцию (взяточничество, подкуп), которые можно найти в древних законах Хамму-рапи или установлениях египетских фараонов [2]. И сегодня, согласно мнению ряда авторитетных исследователей, коррупция является одной из главных проблем развития РФ. Дано и большое число толкований дефиниции «коррупция». Например, в качестве коррупции подразумеваются злоупотребления публичной властью в целях извлечения частной выгоды [3, С. 481]. При этом все существующие определения коррупции подходят в первую очередь для криминологии, тогда как в управленческих и уголовно-правовых целях они куда менее пригодны. Это связано с тем, что они весьма объемны и включают в себя оценочные категории и признаки.
Встретить похожие определения коррупции можно и в официальных документах Организации Объединенных Наций. Например, в документах, относящихся к 34-ой сессии Генассамблеи ООН от 1979 года коррупция рассматривается как совершение должностным лицом какого-либо действия или же путем бездействия в сфере служебных прав и обязанностей данного лица за вознаграждение в любой форме (имущественные и неимущественные блага) в интересах предоставляющего это вознаграждение, совершенное как с нарушением действующего служебного регламента, так и без его нарушения. В соответствии с действующим российским уголовным законом, все составы коррупционных преступлений по УК РФ прямо либо опосредовано фиксируют в своем содержании большую часть преступлений, предусмотренных главами 23 и 30 УК РФ.
Обзор литературы
Ни российские, ни зарубежные специалисты-исследователи не смогли прийти к единому
мнению относительно того, какие именно преступные деяния, а, следовательно, подпадающие под уголовно-правовой запрет, следует признавать коррупционными. Одни отечественные ученые, исходя из их научных интересов, рассматривают феномен коррупции в широком смысле, а именно как социально-правовое явление, включающее в себя всю совокупность преступлений, совершаемых государственными гражданскими и муниципальными служащими (Г.М. Аглямова, Б.В. Волженкин, Н.Н. Панченко, А.А. Эксанова и др.). Другие - в узком смысле, относя к дефиниции «коррупция» сугубо ее уголовно-правовое содержание относительно совокупности должностных (служебных) преступлений, ответственность за которые предусмотрена главой 30 Уголовного кодекса РФ (Ю.П. Кравец, Н.А. Лопашенко, С.В. Максимов и др.). Автор же рассматривает проблематику коррупции сквозь призму комплексного подхода к этому социально-правовому явлению как к специфическому, но объективно обусловленному феномену современного общества, опираясь в свою очередь на исследования таких ученых-криминологов, как Я.И. Гилинский, П.А. Кабанов, В.В. Лунеев и Д.А. Ше-стаков.
Материалы и методы
При подготовке данного исследования автором были использованы такие методы исследования, как: диалектический, исторический, логический, аналитический, сравнительно-правовой, статистический, а также системно-структурный. Важное место было отведено изучению судебной практики по материалам уголовных дел по коррупционным преступлениям (на примере Санкт-Петербурга за 6 месяцев 2020 г.1), а также анализу статистики МВД России и важнейших криминологических показателей коррупции. Так, согласно данным МВД России, в период с января по октябрь 2020 г. было зарегистрировано 27 567 преступлений коррупционной направленности, раскрыто в указанный период 24 152 аналогичных преступления. При этом наибольшее количество среди всех преступлений коррупционной направленности составили преступления, связанные со взяточничеством (получение, дача взятки; посредничество во взяточничестве), всего 12 584 зарегистрированных преступления2.
Результаты исследования
В настоящей статье автор на основе криминологического анализа явления коррупции пришел к следующим выводам. В соответствии с официальной статистикой чаще всего попадающим
Юудебная статистика // Официальный сайт управления судебного департамента в г Санкт-Петербурге. URL: http://usd.spb. sudrf.ru/modules.php?name=stat (дата обращения: 23.11.2020).
2Краткая характеристика состояния преступности в Российской Федерации за январь - октябрь 2020 года // Официальный сайт МВД России. URL: https://мвд.рф/reports/item/21933965/ (дата обращения: 23.11.2020).
в поле зрения правоохранительных органов коррупционным преступлением в РФ является предусмотренный ст. 290 УК РФ состав: «получение взятки». Составы преступлений, предусматривающие уголовную ответственность за дачу, а также получение взяток, в соответствии со ст. 291 УК РФ, влекут за собой прочие преступления и правонарушения коррупционной направленности. Среди них можно упомянуть: посредничество во взяточничестве, мелкое взяточничество, халатность и другие. Отечественное уголовное законодательство содержит множество форм и видов различных злоупотреблений должностными полномочиями, а также других, схожих по своим составам, преступлений. Также важно отметить, что сами по себе действия по выявлению, раскрытию, а также расследованию коррупционных преступлений, связанных со взяточничеством, еще не финальный этап для наступления уголовной ответственности должностных лиц. Окончанием в этом процессе общественных отношений уголовно-правового характера между уполномоченными органами государственной власти и выявленным взяткополучателем выступает выносимое судом законное решение в форме приговора, а затем надлежащее исполнение структурами ФСИН наказание. Таким образом, государство реализует одну из главных целей осуществления правосудия по недопущению совершения новых преступлений.
Социально-правовой феномен коррупции в целом и в качестве составной части раздела корыстной преступности, а следовательно, и существующие меры по противодействию этому негативному феномену стали предметом изучения для множества ученых юристов-криминологов и специалистов в области государственного и муниципального управления. Важным представляется отметить факт, согласно которому вопрос о создании и эффективном функционировании специализированных комиссий по противодействию данному деструктивному явлению на госслужбе, с учетом того обстоятельства, что все должностные лица являются специальными субъектами всех составов преступлений коррупционного характера, большая часть исследователей, к сожалению, обходит стороной и не анализирует их практическую деятельность и соответствующее законодательство. Тогда как предупреждение коррупционных проявлений, безусловно, является наиболее эффективной мерой профилактики, способной повлиять на уровень коррупции в стране. Повлиять на социальный феномен путем предупреж-
дения его возникновения возможно только при воздействии комплексно как на причины, так и на условия его возникновения. Чаще всего воздействовать на условия (факторы), например, способствующие возникновению конфликта интересов в работе госслужащих, и тем самым предотвратить общественно-опасные последствия служебных правонарушений существенно проще, чем устранять впоследствии причины образовавшейся конфликтной ситуации с привлечением правоохранительных органов. Иными словами, для эффективной работы всех органов государственной власти требуется масштабное снижение рисков коррупционных проявлений в ходе планомерной работы по подбору кадров, просветительской, научно-образовательной и специализированной работы с госслужащими. Такие меры послужат целям поэтапного совершенствования развития и функционирования всей системы управления РФ и повышению уровня престижа публичной службы в России, в соответствии с указом Президента РФ1.
Что же относится к практической деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов, то здесь главную сложность вызывает вопрос построения адекватной системы мониторинга критериев эффективности работы данных комиссий в структуре органов государственной власти либо, исходя из особенностей системы публичной власти в РФ, в структуре органов местного самоуправления. Анализируя действующие нормативные правовые акты, мы делаем вывод, что существующие критерии носят исключительно количественный характер (количество заседаний комиссии, ее решений и т.д.). Было бы целесообразно дополнить существующие критерии и уровнем образования ее членов (включая все виды образовательных мероприятий в рамках профессионального развития госслужащих), и опытом их работы (включая и опыт работы до поступления на госслужбу), а также аналогичные критерии для привлекаемых к работе в комиссии экспертов и представителей правоохранительных структур. Также для полноценной оценки мониторинга эффективности критериев деятельности указанных выше специализированных комиссий в органах публичной власти в РФ можно предложить следующее:
1) учитывать и фиксировать факты наличия либо отсутствия аргументов, зафиксированных в документально оформленных решениях профильных комиссий, а также их
1Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2019 - 2021 годы: указ Президента РФ от 24.06.2019 № 288 // Собрание законодательства РФ. 2019. № 26. Ст. 3410.
отдельных членов, равно как и все случаи выражения членами специализированных комиссий и приглашенными экспертами особого мнения;
2) фиксировать и анализировать все изменения в динамике процентного соотношения коррупционных правонарушений в различных областях государственного и муниципального управления. Это будет способствовать повышению эффективности деятельности работы как самих специализированных комиссий в системе государственной и муниципальной службы, так и в системе правоохранительных органов в случае передачи им материалов результатов работы указанных комиссий для решения вопросов о необходимости возбуждения уголовного дела;
3) свою нишу в специализированных комиссиях по противодействию коррупции и урегулированию конфликта интересов должны занять общественные эксперты из числа представителей ученого сообщества. Частично база для ряда вышеперечисленных предложений была заложена еще в ФЗ от 29.07.2017 № 275-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Внесение соответствующих изменений в систему дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих позволило значительно усилить направление по совершенствованию кадрового потенциала госслужбы, а само понятие дополнительного профессионального образования госслужащего было в новой редакции закона заменено новой дефиницией профессионального развития1.
Помимо изложенных ранее предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы по созданию и функционированию специализированных комиссий государственной гражданской службы по противодействию коррупции, следует обратить внимание и на ряд сформулированных проф. П.А. Кабановым критериев:
1) число документально оформленных и заверенных решений специализированных комиссий, которые в свою очередь были обжалованы в судебном порядке, среди них:
а) отмененные решения;
б) оставленные в силе решения;
2) число различного рода сообщений СМИ по вопросам работы специализированных комиссий, включая:
а) дающие положительную оценку работы специализированной комиссии;
б) дающие отрицательную оценку работы специализированной комиссии [2, с. 34 -38].
Настоятельно необходимым направлением в ходе работы специализированных комиссий по противодействию коррупции является и дальнейшее расширение их взаимодействия с правоохранительными органами. Следует провести унификацию критериев необходимости передачи материалов подведомственных комиссиям дел на рассмотрение в соответствующие правоохранительные структуры, а также разработать соответствующие пособия для членов комиссий в форме методических рекомендаций. Это обусловлено тем, что зачастую входящие в состав специализированных комиссий эксперты специализируются в самых различных сферах научного знания и обладают разным стажем и опытом работы, следовательно, им будет необходима справочная информация, почерпнуть которую можно будет в соответствующих методических материалах и документах, которые раскроют для них сущность и содержание незнакомой юридической терминологии. Это представляется особенно важным, так как не все эти эксперты обладают именно высшим юридическим образованием.
Кроме рассмотренных выше дополнительных критериев мониторинга эффективности деятельности специализированных комиссий государственной гражданской службы по противодействию коррупции, научно обоснованной методической помощи экспертам специализированных комиссий, фундаментальной видится задача поэтапного избавления всей системы государственного управления РФ от граждан, которые своими преступными действиями наносят колоссальный урон ее репутации в глазах всего общества. Это главный залог к успеху в деле повышения результативности и эффективности работы всей системы публичной службы России [5, с. 200 - 201]. Как отмечалось выше, в Российской Федерации проблема эффективного противодействия коррупции выступает важнейшей задачей для всего общества и государства, так как устойчивость этого социального зла зиждется на целом комплексе факторов, в том числе и на низкой личной ответственности ряда государственных и муниципальных служащих, а также прочих должностных лиц. Противодействие коррупции в России, согласно с данными, предоставленными международной организацией Transparency International по итогам 2019 года, все еще не приобрело комплексного характера. В соответствии с индексом восприятия коррупции, Российская Федерация вышла на 137 место в мире из 180 возможных и получила только 28 очков из 100 (указанный индекс в 100 очков предполагает полное отсутствие коррупции)2.
'О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 29.07.2017 № 275-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2017. № 31 (Часть I). Ст. 4824.
2Индекс восприятия коррупции. URL: https://transparency.org.ru/research/indeks-vospriyatiya-korruptsii/rossiya-v-indekse-vospriyatiya-korruptsii-2019-28-ballov-i-137-mesto.html (дата обращения: 05.09.2020).
Снизить уровень и другие криминологические показатели коррупции, применяя только меры уголовно-правового воздействия, без слаженной работы всех элементов структуры публичной власти государства не представляется достижимой задачей. Применение комплексного подхода к проблеме противодействия коррупции должно включать в себя, в первую очередь, просветительскую компо-
ненту, а также предусматривать привлечение к этой работе средств массовой информации и анализ их работы, повышение уровня жизни граждан и содействие дальнейшему развитию гражданского общества в Российской Федерации. Реализация этих общесоциальных мер послужит отправной точкой для снижения всех криминологических показателей коррупции в государстве.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Портнягина Е.В., Лощилова М.А. Анализ деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов и противодействию коррупции в системе государственного управления // Государственное управление. Электронный вестник. 2017. № 61. С. 96 - 115.
2. Kugel Y., Gruenberg G. International Payoffs. New York: Lexington Books, 1997. 520 p.
3. Wewer G. Politische Korruption. In: Politic-Lexicon. Wein: Oldenbourg Verlag, 1994. 481 p.
4. Кабанов П.А. Правовое регулирование мониторинга эффективности деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных служащих) и урегулированию конфликта интересов в Республике Татарстан: опыт, проблемы и перспективы // Административное и муниципальное право. 2012. № 2 (50). С. 34 - 38.
5. Аглямова Г.М. Коррупционная преступность в сфере местного самоуправления в Российской Федерации: монография. М.: Юрлитинформ, 2017. 208 с.
6. Судебная статистика // Официальный сайт управления судебного департамента в г. Санкт-Петербурге. URL: http://usd.spb.sudrf.ru/modules.php?name=stat (дата обращения: 23.11.2020).
7. Краткая характеристика состояния преступности в Российской Федерации за январь - октябрь 2020 года // Официальный сайт МВД РФ. URL: https://мвд.рф/reports/item/21933965/ (дата обращения: 23.11.2020).
REFERENCES
1. Portnyagina E.V., Loshchilova M.A. Analiz deyatel'nosti komissij po uregulirovaniyu konflikta interesov i pro-tivodejstviyu korrupcii v sisteme gosudarstvennogo upravleniya // Gosudarstvennoe upravlenie. Elektronnyj vestnik. 2017. № 61. S. 96 - 115.
2. Kugel Y., Gruenberg G. International Payoffs. New York: Lexington Books, 1997. 520 p.
3. Wewer G. Politische Korruption. In: Politic-Lexicon. Wein: Oldenbourg Verlag, 1994. 481 p.
4. Kabanov P.A. Pravovoe regulirovanie monitoringa effektivnosti deyatel'nosti komissij po soblyudeniyu trebovanij k sluzhebnomu povedeniyu gosudarstvennyh (municipal'nyh sluzhashchih) i uregulirovaniyu konflikta interesov v Res-publike Tatarstan: opyt, problemy i perspektivy // Administrativnoe i municipal'noe pravo. 2012. № 2 (50). S. 34 - 38.
5. Aglyamova G.M. Korrupcionnaya prestupnost' v sfere mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii: mono-grafiya. M.: YUrlitinform, 2017. 208 s.
6. Judicial Statistics//Official Website of the Judicial Department in St. Petersburg. URL: http://usd.spb.sudrf.ru/mod-ules.php?name=stat (case date: 23.11.2020).
7. Brief description of the state of crime in the Russian Federation for January - October 2020//Official website of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation. URL: https://мвд.рф/reports/item/21933965/ (case date: 23.11.2020).
Об авторе: Зорин Алексей Вячеславович, кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного права и процесса Санкт-Петербургского института (филиала) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России) email: [email protected]
© Зорин А.В., 2020
About the author: Zorin Aleksey V., Candidate in Laws (Research doctorate), Associate Professor of Criminal Law and Procedure of St. Petersburg Institute (branch) of All-Russian State University of Justice email: [email protected]
Статья получена: 14.09.2020. Статья принята к публикации: 23.12.2020. Статья опубликована онлайн: 25.12.2020.
Автор прочитал и одобрил окончательный вариант рукописи. The author has read and approved the final manuscript.
