CC BY
43
УДК 343.3
Л.Р. Гибадулинова*, Ю.Г. Бабаева
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российский химико-технологический университет имени Д.И. Менделеева», Москва, Россия. 125047 Москва, Миусская пл., 9 *е-шаП: liliya_lg@mail.ru
СИСИТЕМНЫЙ ПОДХОД К ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ ПРАВОВЫМИ СРЕДСТВАМИ
Коррупция неуклонно разрушает государство. Эффективность деятельности государства по противодействию коррупции предопределяется пониманием коррупции, выраженным и закрепленным в основополагающих нормативных документах, определяющих государственную политику в данной сфере. В статье рассмотрен системный подход к противодействию коррупции правовыми средствами.
Ключевые слова: коррупция, коррупционная преступность, противодействие коррупции
Сегодня практически все политические и общественные деятели, специалисты и эксперты в сферах государственного управления и противодействия коррупции признают, что эффективность государственной политики по противодействию коррупции явно не соответствует необходимому уровню обеспечения национальной безопасности России, учитывая громадные масштабы ущерба, ежегодно причиняемого коррупционными деяниями гражданам,
организациям, государству и обществу в целом. Коррупция неуклонно разрушает государство. Перелом в борьбе с ней пока не наступил.
Эффективность деятельности государства по противодействию коррупции в значительной мере предопределяется пониманием коррупции, выраженным и закрепленным в основополагающих нормативных документах, определяющих
государственную политику в данной сфере. Методологические ошибки в выработке концептуальных, правовых и организационных основ противодействия коррупции являются одним из главных факторов малой эффективности применяемых мер по противодействию коррупции.
По мнению Т.Я. Хабриевой в перспективе в антикоррупционной политике необходимо:
- выделить в действующем Уголовном Кодексе Российской Федерации отдельную главу, предусматривающую ответственность за коррупционные деяния (как это сделано в УК Республики Казахстан), которая буде содержать исчерпывающий перечень коррупционных преступлений. Либо общую часть Уголовного Кодекса Российской Федерации дополнить новой главой, в которой изложить базовые понятия, раскрываемые в примечаниях к отдельным статьям уголовного кодекса, но используемые и в других статьях, например: должностное лицо (примечание к ст. 285), представитель власти (примечание к ст. 318) и др. В одной из статей этой главы можно дать понятие и перечень коррупционных преступлений [1];
- привести в соответствие понятия «взяточничество», «подкуп» и иных коррупционных признаков, указанных в федеральных законах,
международных актах с их определением в уголовно-правовом значении. В частности, в Уголовном кодексе РФ следует предусмотреть норму общего характера, в которой сформулировать определение «коррупционного преступления» (по примеру ст. 331 Главы 33 УК РФ, предусматривающей ответственность за
преступления против военной службы);
- осуществить жесткую ревизию действующих уголовно-правовых норм, предусматривающих ответственность за коррупционные преступления, с целью выявления их неэффективности. С этой целью предлагается усилить уголовную ответственность за такие преступления, например посредством включения в их составы дополнительных квалифицирующих признаков, отражающих коррупционность действий виновных.[1]
Названные предложения заслуживают поддержки. Согласие чиновника взять взятку в ответ на провокацию должно считаться административным правонарушением. Наказанием должен стать запрет на замещение должностей государственной службы, устанавливаемый по решению суда. Безусловно, законодателю необходимо детально и четко разработать механизм действия таких поправок, представить их на обсуждение и корректирование представителям общественности, во избежание возможных недочетов и пробелов.
Также целесообразным видится применение следующих мер, которые будут способствовать совершенствованию антикоррупционной политики в России: проведение системного анализа состояния законодательства Российской Федерации, составляющего правовую основу противодействия коррупции; продолжение работы по законодательному обеспечению развития институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, в том числе института парламентского расследования, включая внесение соответствующих изменений в федеральные законы; легализация провокации взятки, посредствам внесения соответствующих поправок в Уголовный Кодекс Российской Федерации [3].
В настоящее время для повышения эффективности деятельности по минимизации и ликвидации последствий коррупционных деяний требуется совершенствование всей нормативно-правовой базы, регулирующей эти отношения, включая Федеральный закон «О противодействии коррупции» и соответствующих правовых актов отраслевого законодательства.
В действующем законодательстве Российской Федерации по противодействию коррупции направления, задачи, приоритеты и конкретные правовые механизмы противодействия коррупции сформулированы исходя из узкого, ограниченного, абстрагированного понимания коррупции без учета существенных взаимодетерминирующих связей этого явления с отношениями, образующими сферу теневой экономики. Криминологические
исследования показывают, что «теневые» экономические отношения являются мощным фактором коррумпирования государственных органов и органов местного самоуправления.
Именно по этой причине существенного криминогенного влияния теневой экономики на государство и общество деятельность государственных органов по противодействию коррупции без выработки и осуществления мер по противодействия теневой экономике не может быть эффективной как в сфере экономики, так и в сфере государственного управления.
Рассмотрение коррупции в отрыве от тесно связанной с ней теневой экономики и разработке мер по противодействию коррупции без подкрепления их специальными мерами по противодействию теневой экономике являются существенным недостатком государственной политики в области противодействия коррупции.
Непоследовательность в реализации принципа системности мер по противодействию коррупции отчетливо проявляется также в том, что в действующем законодательстве Недостаточно внимания уделено обеспечению минимизации и ликвидации последствий коррупционных
правонарушений. Законодательство в этой части нуждается в существенном совершенствовании.
Например, закрепленный в статье 104 Уголовного Кодекса Российской Федерации перечень преступлений, при вынесении приговора за которые возможно применения конфискации имущества, не содержат ряда преступлений коррупционной направленности. В уголовно-процессуальном законодательстве не установлена обязательность применения конфискации имущества в тех случаях, когда фактические и правовые основания для ее применения имеются.
Из определения понятия «коррупция», закрепленного в Федеральном законе «О противодействии коррупции»[4], и более широких понятий коррупции, закрепленных в антикоррупционных конвенциях, например «Конвенция ООН против коррупции»[2] следует, что последствия коррупционных деяний имеют очень широкий спектр возможных форм проявления.
При этом одним из самых опасных проявлений коррупции является ее разрушающее воздействие на государственный аппарат и государство как социальный институт в целом, в результате чего уровень коррумпированности многих
государственных органов становится критическим, существенно снижается качество их работы, что ведет к неэффективности государственного управления, имитации правоохранительными органами борьбы с коррупцией, снижению уровня обеспечения защиты прав и свобод граждан, и как следствие этого - к росту недоверия и протестных настроений значительной части общества по отношению к власти.
Самой трудноискоренимой и причиняющей наибольший вред государству является так называемая элитная коррупция, в которой принимают участие лица, замещающие государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации. Поэтому создание новых и совершенствование имеющихся специальных правовых и организационных механизмов, направленных на пресечение коррумпированности указанных лиц, является актуальной задачей государственной антикоррупционной политики и обеспечения национальной безопасности России.
Принципиально важным направлением совершенствования государственной политики, включая законодательство в области противодействия коррупции, является выработка мер против действий, называемых захватом власти. Это действия лиц, групп или организаций, как в государственном, так и в частном секторе с целью оказания влияния на формирование законов, правил и других инструментов государственной политики для обеспечения себе определенных преимуществ в результате противоправного и непрозрачного предоставления различных благ публичным должностным лицам.
В настоящее время коррупция в правоохранительных органах существенно затрудняет, а во многих - делает невозможным осуществление ими эффективной борьбы с коррупцией на всех уровнях. Совершенно очевидно, что без эффективно действующих
правоохранительных органов задачу устранения причин и условий коррупции, а также ликвидации в максимальной степени, насколько это, возможно, этого явления в нашем обществе не решить. Именно правоохранительная деятельность является сегодня, как следует из данных Генеральной прокуратуры Российской Федерации, одной из самых коррумпированных сфер государственной деятельности. Поэтому задача по выявлению и пресечению коррупции в правоохранительных органах, то есть по их очищению от коррупции, является одной из приоритетных государственных задач обеспечения национальной безопасности и поступательного развития страны.
На наш взгляд, решить задачу очищения органов государственной власти от коррупции невозможно
без действенных мер по ликвидации годами формировавшихся механизмов так называемой круговой поруки в подразделениях многих органов государственной власти. Этот механизм проявляется в том, что о совершаемых коррупционных деяниях одного или многих сотрудников знают сослуживцы, но не сообщают об этом в службы безопасности и таким бездействием фактически покрывают эти деяния. Такое положение дел совершенно несовместимо с принципом законности, который должен соблюдаться в органах власти всех уровней.
Социально-психологический механизм круговой поруки является одной из основных системных причин неэффективной работы по противодействию коррупции во многих государственных структурах.
Удивительно, но приходится аргументировать и доказывать совершенно очевидный факт, - что государственные служащие, в том числе сотрудники правоохранительных органов, которые своим молчание фактически покрывают ставшие им известными коррупционными деяния, этим бездействием нарушают свой служебный долг. На решение этой проблемы была направлена мера, закрепленная еще в первом Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном 31 июля 2008 года, - установление обязанности государственных и муниципальных служащих уведомлять о ставших им известными в связи с выполнением своих должностных обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушений. Но данная задача Национального плана так и осталась нереализованной в федеральных законах.
В действующем Федеральном законе РФ «О противодействии коррупции» установлена обязанность государственного и муниципального служащего уведомлять представителя нанимателя, органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений.
Аналогичная обязанность установлена в Федеральном законе РФ. Такой же подход, способствующий сохранению и разрастанию коррупции, реализован и в Федеральном законе РФ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации». То есть законодательство не обязывает государственного служащего сообщать о ставших ему известными обращениях к его коллегам, склоняющих их к коррупции, или о совершаемых ими коррупционных деяниях. И при этом в законодательстве до сих пор отсутствуют специальные гарантии государственной защиты лиц, сообщивших о фактах коррупционных деяний или иным образом оказавших содействие в борьбе с коррупцией. Это является серьезным пробелов в законодательстве.
Таким образом, предлагается в качестве средства самоочищения государственных органов и органов местного самоуправления от коррупции путем разрушения коррупционного механизма круговой поруки установить в законодательстве обязанность государственных и муниципальных служащих, в том
числе сотрудников правоохранительных органов, уведомлять о ставших им известными фактах обращения к их сослуживцам в целях склонения их к коррупционному нарушению и о фактах совершения коррупционных правонарушений другими служащими.
На наш взгляд, при установлении такой обязанности в федеральном законодательстве надо предусмотреть разумный переходный период. Учитывая масштабы распространения коррупции в государственных и муниципальных органах, считаем целесообразным действие этой императивной нормы распространить только на деяния, совершенные со дня вступления в силу соответствующего федерального закона, а вступление в силу этих норм отсрочить.
Например, на полгода со дня принятия федерального закона для проведения информационно-разъяснительной работы, чтобы те, кого эта обязанность может коснуться, добровольно прекратили свои неблаговидные деяния, которые могут привести их к ответственности, и начали честно выполнять свои служебные обязанности. Предлагаемая нами норма должна быть закреплена именно в федеральном законе, а не в подзаконном акте, хотя в ряде ведомственных нормативных актов указанная обязанность уже закреплена.
Кроме того, в целях очищения органов государственной власти и органов местного самоуправления от лиц, скомпрометированных себя коррупционными деяниями, и предотвращения продолжения ими этой практики предлагаем в федеральные законы, регулирующие отношения в сферах государственной и муниципальной службы, внести изменения, предусматривающие включение в перечень ограничений, препятствующих принятию гражданина на государственную или муниципальную службу, и продолжению службы, факта наличия у гражданина судимости, в том числе снятой или погашенной, за коррупционное преступление. Считаем, что названная мера будет иметь весомый превентивный эффект.
Логично также рассмотреть вопрос о лишении права быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления лиц, осужденных за коррупционные преступления.
Еще одной эффективной мерой по противодействию коррупции, потенциал которой в настоящее время полностью не используется, является антикоррупционная экспертиза проектов федеральных законов при их прохождении в Государственной Думе и Совете Федерации.
В качестве меры по усилению механизмов общественного контроля за деятельностью государственных органов в сфере противодействия коррупции, заслуживает внимания предложение о создании специального интернет-сайта, на котором, например, органами прокуратуры оперативно размещались бы сведения о рассмотрении во всех судах Российской Федерации дел по коррупционным преступлениям со значительными, крупными и особо крупными размерами взяток, чтобы граждане
могли узнать, какое коррупционное преступление и кем было совершено, ознакомиться с содержанием обвинения, требуемой прокурором мерой наказания, а затем - примененной судом мерой наказания. Это могло бы иметь огромный профилактический, воспитательный и сдерживающий эффект.
Для расширения возможностей участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции и повышения ответственности государственных органов за их работу по противодействию коррупции представляется логичным, чтобы после его завершения периода действия очередного Национального плана противодействия коррупции был предоставлен публичный отчет ответственных исполнителей на федеральном уровне о выполнении этого плана. Этот отчет можно было бы публиковать в государственных печатных периодических изданиях и на официальном сайте одного из органов государственной власти.
Весомым средством противодействия коррупции могло бы стать принятие федерального закона, устанавливающего специальный порядок
рассмотрения обращения граждан и организаций в государственные органы, в которых сообщается о фактах коррупции, подготовленного во исполнение поручения бывшего Президента Российской Федерации Д.А. Медведева от 30 марта 2011 года в Генеральной прокуратуре Российской Федерации. Общественная значимость такого закона была бы очень высокой.
Вышесказанное обуславливает важность организации эффективного научно-экспертного сопровождения разработки мер государственной политики в сфере противодействия коррупции и теневой экономике и продолжения активного совершенствования концептуальных, правовых и организационных основ противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации.
Гибадулинова Лилия Рафаэльевна. старший преподаватель кафедры гражданского, авторского и экологического права РХТУ им. Д. И. Менделеева, Россия, Москва
Бабаева Юлия Григорьевна к.ю.н., доцент кафедры криминалистики и уголовного права РХТУ им. Д. И. Менделеева, Россия, Москва
Литература
1. Кашепов В. П., Кошаева Т. О. Криминализация - инструмент уголовно-правового воздействия на коррупционную преступность // Коррупция: природа, проявления, противодействие / Отв. ред. Т. Я. Хабриева с Локшина К.Н. Перспективы совершенствования антикоррупционной политики в РФ // Противодействие коррупции: правовые средства и методы. Сборник статей по материалам второй международной научно-практической конференции /Отв. ред. канд. юрид. наук Л.А. Андреева. - Филиал РГГУ в г. Великий Новгород: Типография «Виконт», 2013 - с. 105.
2. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции. Принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003г. [Электронный ресурс]: URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/corruption.shtml (дата обращения 10 мая 2015 г.)
3. Локшина К.Н. Перспективы совершенствования антикоррупционной политики в РФ // Противодействие коррупции: правовые средства и методы. Сборник статей по материалам второй международной научно-практической конференции /Отв. ред. канд. юрид. наук Л.А. Андреева. - Филиал РГГУ в г. Великий Новгород: Типография «Виконт», 2013 - с. 107.
4. «О противодействии коррупции». Федеральный закон РФ от 25.12.2008 №273-ФЗ (ред. от 22.12.2014 // СЗ РФ. 2008. №52 (ч. 1), ст. 6228
L.R Gibadulinova, J.G. Babaeva
Mendeleyev University of Chemical Technology of Russia, Moscow *e-mail: liliya_lg@mail.ru
SYSTEMATIC APPROACH TO COUNTERACTION OF CORRUPION BY LEGAL MEANS
Abstract
Corruption is steadily is destroying the state. Efficiency of activity of the state to counter corruption determined by understanding of corruption and expressed enshrined in the basic normative documents that define the state policy in this sphere. The article describes a systematic approach to counter corruption by legal means.
Keywords: corruption, corruption crime, fight against corruption
