CC BY
63ОБЩЕСТВО И КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
^ШШ/Ш^к Булуктаева Киштя Юрьевна
^Н доктор юридических наук, профессор, и.о. заведующего кафедрой
VI конституционного и административного права Калмыцкого
й Ш государственного университета (КалмГУ)
УДК 342
АННОТАЦИЯ. В статье дается сравнительный анализ конституций и уставов субъектов РФ, основное внимание уделяется общему и особенному в предметах регулирования «новых поколений» конституций (уставов) субъектов РФ, внутренней структуре основных законов, определяются их общие и индивидуальные особенности. Особое внимание акцентируется на особенностях структуры Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: конституции, уставы, субъекты РФ, федеративное устройство, многонациональный
народ, права и свободы, открытость деятельности государственных органов.
© Булуктаева К.Ю., 2015
ВОПРОСЫ ПРЕДМЕТОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ И ВНУТРЕННЕЙ СТРУКТУРЫ
конституций И УСТАВОВ
(ОСНОВНЫХ ЗАКОНОВ) СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОБШЕЕ И ОСОБЕННОЕ
Конституции (уставы) субъектов РФ претерпевают модификации, порой достаточно весомые, так что можно говорить о «новом поколении» основных законов субъектов Российской Федерации, особенностям которых посвящается настоящая статья. К первому поколению можно отнести Конституции и уставы субъектов РФ, принятые в период с 1993 по 1998 г. (это действующие основные законы большинства субъектов РФ), второе поколение Основных законов субъектов РФ — это конституции (уставы), принятые в период с 2000 по 2006 г., и, наконец, к третьему поколению мы относим конституции (уставы), принятые в связи с образованием в составе России новых субъектов РФ (в основном это уставы краев: Камчатского края, Пермского края, Забайкальского края).
Конечно, все эти основные законы субъектов России за время их действия претерпели существенные изменения, что актуализирует их современные исследования, чему и посвящено последующее изложение. В этом контексте, помимо межрегионального анализа, особое внимание будет уделено преобразованиям Конституции Республики Калмыкия. Степное Уложение (Конституция Республики Калмыкия) [4] было принято 5 апреля 1994 г., однако с момента принятия его текст неоднократно видоизменялся, это было связано, во-первых, с длящейся правовой реформой федерального уровня, во-вторых, причина изменений — ив очевидных изначальных упущениях в Степном Уложении, которые требовали внесения в него существенных изменений. К примеру, в первоначальном тексте Степного Уложения не было статей о Правительстве. Указанный недостаток был устранен только в 2003 г., на основании закона Республики Калмыкия о внесении изменений в Степное Уложение от 28 февраля 2003 г. № 285-П-З.
В-третьих, бесконечные изменения в структуре, наименовании и порядке формирования (выборов) органов государственной власти не дают возможности завершенного закрепления их статусов в конституциях и уставах субъектов РФ.
Переходя к характеристике Основных законов субъектов РФ, хотелось бы обратить внимание на то, что все конституции и уставы субъектов РФ формулируют положения об источнике конституционного волеизъявления, размещаемые в их вводных частях — преамбулах. Преамбула имеет как общие по всем субъектам РФ характеристики, так и некоторые особенности. Например, республики в своих конституциях, в основном, закрепляют «...волю многонационального народа республики...», тогда как края и области закрепляют, что законодательный (представительный) орган края или области «действует от имени граждан РФ». В основных законах других субъектов РФ провозглашается, что они выражают волю и интересы населения или являются полномочными представителями населения края или области (например, Хабаровский край, Нижегородская область, Чукотский автономный округ и т. д.). Интересным является положение, закрепленное в Конституции Республики Татарстан, где в преамбуле сказано: «Настоящая Конституция, выражая
волю многонационального народа Республики Татарстан и татарского народа...»: складывается впечатление, что между понятиями «многонациональный народ Республики Татарстан» и «татарский народ» есть принципиальное отличие. Наиболее удачной формулировкой в преамбуле воли субъекта, от лица которого принимается Основной закон, по нашему мнению, отличается Конституция Республики Дагестан. Здесь сказано: «Мы, многонациональный народ Республики Дагестан — составная часть многонационального народа Российской Федерации, исторически объединившегося в единое государство...». В Основных законах некоторых субъектов РФ вообще не указывается, чью волю они выражают (к ним можно отнести Тверскую, Ульяновскую, Сахалинскую области, Республику Адыгею и т. д.). Здесь акцентируется внимание на целях их принятия. Гак, согласно преамбуле Конституции Адыгеи, эта Конституция принималась: «исходя из высокой ответственности перед нынешним и будущими поколениями, утверждая права и свободы человека и гражданина, гражданский мир и согласие, веру в добро и справедливость», а также уже в преамбуле подчеркивается, что Конституция Адыгеи основывается на Конституции Российской Федерации.
Помимо определения субъекта, воплощением воли которого является Основной закон соответствующих республики, края, области, автономии, в конституциях (уставах) субъектов РФ устанавливается также их статус как составной части Российской Федерации. Так, согласно ее Конституции, Республика Адыгея является демократическим правовым государством в составе Российской Федерации (ст. 1 Конституции Республики Адыгея) [1]. В Степном Уложении (Конституции) Республики Калмыкия [4] закрепляется, что Калмыкия есть равноправный субъект Российской Федерации, является ее составной частью, как субъект РФ осуществляет свою деятельность в полном соответствии с Конституцией Российской Федерации, Степным Уложением (Конституцией) Республики Калмыкия, а также иным федеральным и республиканским законодательством.
В соответствии со ст. 1 Конституции Республики Дагестан: «Республика Дагестан — есть единое демократическое правовое государство в составе Российской Федерации, выражающее
волю и интересы всего многонационального народа Дагестана» [2].
В Уставе Ставропольского края в ст. 1 закрепляется: «Ставропольский край является равноправным субъектом Российской Федерации, ее неделимой частью и не имеет права выхода из состава Российской Федерации» [5]. Иначе свой статус в составе России определяет Татарстан. Так, согласно ст. 1 Конституции Республики Татарстан: «Республика Татарстан — демократическое, правовое государство, объединенное с Российской Федерацией Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и Договором Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" и являющееся субъектом Российской Федерации. Суверенитет Республики Татарстан выражается в обладании всей полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан и является неотъемлемым качественным состоянием Республики Татарстан» [3].
Большое внимание в конституциях и уставах субъектов РФ уделяется вопросам прямого действия и юридической силе основных документов. Так, в Степном Уложении (Конституции) Республики Калмыкия говорится о том, что Конституция Калмыкии имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Республики Калмыкия в пределах ее полномочий. Законы и иные правовые акты, применяемые в Республике Калмыкия, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, Степному Уложению (Конституции) Республики Калмыкия. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Степное Уложение (Конституцию) Республики Калмыкия и законы.
В Конституции Республики Адыгеи эти положения закреплены гораздо точнее и охватывают более широкий спектр действия, например, в ст. б сказано: «Конституция Российской Федерации, федеральные законы имеют вер-
ховенство и прямое действие на территории Республики Адыгея. Конституция Республики Адыгея обладает высшей юридической силой по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации к ведению Республики Адыгея. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Республике Адыгея, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Адыгея и федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом Республики Адыгея действует федеральный закон.
По предметам совместного ведения Республики Адыгея и Российской Федерации Республика Адыгея в соответствии с федеральными законами принимает законы и иные нормативные правовые акты. В случае противоречия между федеральными законами и нормативными правовыми актами Республики Адыгея, изданными по вопросам, отнесенным к исключительному ведению Республики Адыгея, действует нормативный правовой акт Республики Адыгея. Законы и иные нормативные правовые акты Республики Адыгея, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы и иные нормативные правовые акты не применяются. Составной частью правовой системы Республики Адыгея являются общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации» [1],
Характеризуя особенности предметов регулирования в основных законах субъектов РФ, обратим внимание на такую особенность, как появление норм, провозглашающих «прозрачность», «открытость» деятельности региональной власти. В этом контексте одним из интересных положений, с точки зрения автора, является новелла, введенная Уставом Ростовской области: Областным законом Ростовской области от 13 ноября 2009 г. N 317-ЭС глава 1 Устава Области дополнена статьей 4(1) об открытости деятельности государственных органов Области. Согласно указанным новеллам: «открытость», «доступность» и «прозрачность» деятельности региональной власти может быть достигнута следующими способами: «1) обнародование (опубликование) государственны-
ми органами Ростовской области информации о своей деятельности в средствах массовой информации; 2) размещение государственными органами Ростовской области информации о своей деятельности в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в соответствии с перечнями информации, утверждаемыми нормативными правовыми актами соответствующих государственных органов Ростовской области; 3) размещение государственными органами Ростовской области информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах; 4) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов Ростовской области в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды; 5) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов Ростовской области, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов Ростовской области;
6) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов Ростовской области;
7) другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами» [6].
По мнению автора настоящей статьи, закрепление подобного рода нововведений может обеспечивать (мотивировать) и этичность (честность, порядочность) и законность в деятельности органов (должностных лиц) государственной власти не только субъектов России, но и органов власти федерального уровня. Однако обращает на себя внимание, что в Основном Законе Ростовской области ничего не сказано о прозрачности и открытости в деятельности органов местного самоуправления. Ведь именно органы местного самоуправления и их должностные лица имеют наибольший контакт с гражданами и юридическими лицами. По мнению автора, именно на этом уровне власти происходят массовые нарушения прав и свобод человека, закона и иных принципов гражданского общества. Закрепляя статус субъекта РФ
в региональном законодательстве, все субъекты РФ в основном едины в определении в своих конституциях (уставах) статуса территории, прав человека и гражданина; новые поколения уставов включают такой новый институт как Уполномоченный по правам человека.
По структуре все конституции и уставы имеют строго определенную форму, которая включает в себя преамбулу, основную часть, состоящую из разделов и глав, заключительных и переходных положений, однако и здесь встречаются некоторые особенности: например, Степное Уложение Республики Калмыкия не имеет ни глав, ни разделов и состоит из 48 статей. Самым большим по количеству статей можно признать Устав Тверской области, который состоит из основной части, включающей в себя 192 статьи, и двух приложений. Приложения представляют собой описание территории и карту-схему Тверской области. Самым кратким можно признать Устав Ульяновской области: несмотря на то что в Уставе имеется 8 глав, в нем всего закреплены 37 статей. В целом количество статей в Основных законах субъектов РФ варьируется от 37 до 192.
Конституция Северной Осетии - Алании состоит из основной части и Декларации Верховного Совета Республики Северная Осетия о принятии и объявлении Конституции Республики Северная Осетия - Алания, Устав Магаданской области состоит из основной части и двух приложений, в Уставе Сахалинской области также имеется приложение.
Еще хотелось бы обратить внимание на то, что в конституциях и уставах субъектов России могут закрепляться достаточно оригинальные нормы, и нет единого мнения, что должно быть отражено, а что отражать не стоит в предмете регулирования. Эта оригинальность может идти как со знаком плюс, так и с минусовым аспектом. К примеру, хотелось бы напомнить, что защита и регулирование прав и свобод человека и гражданина отнесены к ведению России и совместному ведению России и ее субъектов. Однако несмотря на это, субъекты РФ дублируют положения Конституции РФ, тем самым вмешиваясь в сферу прерогатив РФ.
Некоторые субъекты в своих Основных законах устанавливают специфические главы: например, в Уставе Омской области — глава 2 «Обеспечение и защита прав и свобод челове-
ка и гражданина, глава 8 «Социальная политика и социальная защита населения. Охрана окружающей среды и объектов культурного наследия»; в Уставе Амурской области, помимо традиционных глав, закреплены такие оригинальные главы, как — глава 7 «Гласность в работе органов государственной власти области», глава 8 «Государственная служба», глава 12 «Воспитание, образование, спорт, культура и наука в области», глава 13 «Охрана здоровья населения и окружающей среды в области», глава 14 «Социальная защита населения области», глава 16 «Управление и распоряжение объектами собственности области», глава 17 «Использование земель в области», глава 19 «Государственные внебюджетные фонды области». В Уставе Калужской области закрепляются, помимо общепринятых в субъектах РФ: глава 8 «Избирательная комиссия Калужской области и Контрольно-счетная палата области», глава 13, посвященная «Экономической основе и бюджетному устройству Калужской области», глава 11 «Должностные лица Калужской области». На наш взгляд, такой подход допустим, если этим обеспечивается расширение гарантий прав и свобод, и недопустим, если влечет ограничения прав.
Самым интересным в смысле внутренней структуры считается, по мнению автора настоящей статьи, Устав Тамбовской области [7]: он состоит из преамбулы, 12 разделов, 57 глав. Раздел 1 «Государственное устройство области» включает в себя 3 главы: главу 1 «Общие положения», главу 2 «Территория и основы правового статуса области», главу 3 «Основы государственной власти области». Раздел 2 «Человек, гражданин и государственная власть области» состоит из 4 глав: главы 4 «Гарантии прав и свобод человека и гражданина», главы 5 «Воспитание, образование, культура и наука в области», главы 6 «Охрана здоровья населения и окружающей природной среды в области», главы 7 «Социальная защита населения». Раздел 3 «Непосредственное участие населения в осуществлении государственной власти в области» представлен главами: 8 «Институты и формы непосредственной демократии в области», 9 «Референдум области и выборы в области», 10 «Право граждан на законодательную инициативу в областной Думе и обращения с петициями в органы государственной власти
области». Раздел 4 «Законодательная власть области» это: глава 11 «Областная Дума», глава 12 «Депутат Областной Думы», глава 13 «Организация деятельности областной Думы», глава 14 «Полномочия областной Думы», глава 15 «Правовые акты, принимаемые областной Думой. Порядок их принятия, обнародования и вступления в силу», глава 16 «Контрольные функции областной Думы», глава 17 «Председатель областной Думы и его заместители», глава 18 «Органы и аппарат областной Думы», глава 19 «Взаимоотношения областной Думы и федеральных органов власти», глава 20 «Досрочное прекращение полномочий областной Думы». Раздел 5 «Исполнительная власть области» состоит из: главы 21 «Система органов исполнительной власти области», главы 22 «Глава администрации области», главы 23 «Администрация области», главы 24 «Органы исполнительной власти области», главы 25 «Правовые акты администрации области, администрации области и органов исполнительной власти области», главы 26 «Полномочия администрации области», главы 27 «Полномочия главы администрации области», главы 28 «Досрочное прекращение полномочий главы администрации области», главы 29 «Выражение недоверия должностным лицам администрации области». Раздел 6 «Взаимоотношения областной Думы, администрации области и органов исполнительной власти области» включает: главу 30 «Основы взаимодействия областной Думы, администрации области и органов исполнительной власти области», главу 31 «Участие областной Думы в формировании органов исполнительной власти в области. Выражение недоверия руководителям органов исполнительной власти в области», главу 32 «Организационное взаимодействие органов государственной власти области», главу 33 «Гласность в работе органов государственной власти области», главу 34 «Разрешение споров между областной Думой и Администрацией области», главу 35 «Обязанность решений органов государственной власти области и ответственность за нарушение законодательства области», главу 36 «Ограничения в замещении должностей и получении доходов, социальные гарантии для должностных лиц органов государственной власти области (утратила силу)». Раздел 7 «Обеспечение законности в деятельности об-
ластной Думы» представлен главой «Администрация области и органы исполнительной власти области». Раздел 8 «Судебная власть» включает в себя статью 90 и главу 37 «Органы правосудия». Раздел 9 «Обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности» — это главы 38, 39, 40 и 41 «Прокуратура области», «Органы внутренних дел и органы обеспечения безопасности, чрезвычайное положение в области», «Органы юстиции». Раздел 10 «Экономическая основа деятельности органов государственной области» состоит из главы 42 «Экономическая основа деятельности органов государственной власти области», главы 43 «Собственность области», главы 44 «Управление и распоряжение имуществом области», главы 45 «Использование земель в области», главы 46 «Участие органов государственной власти области в международных, межрегиональных и внешнеэкономических связях», главы 47 «Бюджетные права органов государственной власти области», главы 48 «Расходы и доходы областного бюджета», главы 49 «Организация исполнения областного бюджета», главы 50 «Внебюджетные и валютные фонды области (утратила силу)». Раздел 11 «Местное самоуправление» включает в себя главы 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, посвященные, соответственно, темам: правовая основа местного самоуправления, территориальные основы организации местного самоуправления, органы и должностные лица местного самоуправления, экономическая основа местного самоуправления, муниципальное имущество, местный бюджет, межмуниципальное сотрудничество, взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления области. Раздел 12 именуется « Заключительные и переходные положения».
Таким образом, мы видим насколько разнообразным и оригинальным может быть структурирование конституций (уставов) субъектов
РФ. При этом соблюдаются требования, допускаемые федеральным законодательством. Однако не только в связи с определением их содержания, но и при определении структуры конституций (уставов) субъектов РФ есть необходимость приведения некоторых конституций (уставов), в том числе Конституции Калмыкии, в соответствие с требованиями юридической техники, при написании подобных нормативно-правовых актов. Так, Калмыцкой Конституции необходима разбивка текста Конституции на главы, при этом в текст Степного Уложения можно было бы включить предметы собственного ведения и полномочия Республики; мы думаем, неплохо было бы также более подробно раскрыть принципы и систему местного самоуправления в Республике, больше уделить внимание вопросам социальной защиты граждан, проживающих на территории Калмыкии.
Литература
1. Конституция Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. (с изм. от 6 июня 2012 г.) [Электронный ресурс] // ГАРАНТ URL: http://constitution.garant.ru.
2. Конституция Республики Дагестан от 10 июля 2003 г. (с изм. от 29 апреля 2013 г.) [Электронный ресурс] // ГАРАНТ URL: http://constitution.garant.ru.
3. Конституция Республики Татарстан от 6 ноября 1996г. (сизм. от 22июня2012г.) [Электронный ресурс] // ГАРАНТ URL: http://constitution.garant.ru.
4. Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия от 5 апреля 1994г. (сизм. от29июня 2012г.) [Электронный ресурс] // ГАРАНТ. URL: http://constitution. garant.ru.
5. Устав (Основной закон) Ставропольского края от 12 октября 1994 г. (с изм. от 1 ноября 2013 г.) [Электронный ресурс] // ГАРАНТ. URL: http://constitution.garant. ru.
6. Устав Ростовской Области от 29 мая 1996 г. № 19-ЗС (с изм. от 30 июля 2013 г.) [Электронный ресурс] // ГАРАНТ. URL: http://constitution.garant.ru.
7. Устав Тамбовской области от 26 июля 1996 г. № 136 (с изм. от 10 июля 2013 г.) [Электронный ресурс] // ГАРАНТ. URL: http://constitution.garant.ru.
ON SUBJECTS REGULATION AND INTERNAL STRUCTURE OF THE CONSTITUTIONS AND STATUTES (BASIC LAWS) OF RUSSIAN * S CONSTITUENT ENTITIES: GENERAL AND SPECIAL POINTS
Buluktaeva K.Yu., Doctor of Legal Sciences, Professor, acting Head of Chair of Constitutional and Administrative Law
Kalmyk State University
ANNOTATION. The article gives a comparative analysis of constitutions and charters of Russian's territorial entities (federal subjects). The main attention is paid to general and special points concerning these entities regulation subjects of their "new generations" constitutions (charters), basic laws in terms of their internal structure and general versus specific features. The article also dwells on the Steppe Code (Constitution) of the Republic of Kalmykia, with a special focus made on.
KEYWORDS: constitutions, charters, subjects of the Russian Federation, federal structure, regulation subjects and internal structure of constitutions (charters), multinational people, rights and freedoms transparent activity of government bodies.
