CC BY
841
АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
УДК 342.92
С.Б. Аникин,|Н.Ю. Агафонова, Д.С. Воробьева
ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ВОЙСК НАЦИОНАЛЬНОЙ ГВАРДИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Введение: в 2016 г. в России образован новый федеральный орган исполнительной власти — Федеральная служба войск национальной гвардии (далее — Росгвардия). Указом Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 157 Росгвардия сформирована путем выведения из состава МВД России внутренних войск и ряда других структур и объединения их в самостоятельный федеральный орган исполнительной власти. Цель: выявить специфику Росгвардии как федерального органа исполнительной власти, определить основы его административно-правового статуса. Методологическая основа: применение как общенаучных (анализ, синтез, системно-структурный), так и частнона-учных (логико-юридический, сравнительно-правовой) методов познания, позволивших раскрыть некоторые проблемы административно-правового регулирования статуса войск национальной гвардии. Результаты: выявлены пробелы нормативно-правового регулирования деятельности Росгвардии, выработаны некоторые рекомендации по их устранению. Вывод: образование Росгвардии происходило в довольно сжатые сроки, в условиях, когда отсутствовала (и отсутствует до сих пор) соответствующая нормативная база. В то же время в настоящее время ведется активная деятельность по формированию полномасштабной нормативной основы, необходимой для нормального функционирования данного органа исполнительной власти.
Ключевые слова: административно-правовая реформа, Федеральная служба войск национальной гвардии, правоохранительные органы, государственная служба.
& © Аникин Сергей Борисович, 2017
S Доктор юридических наук, профессор кафедры административного и муниципального права (Саратов-
8 ская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
>g © Anikin Sergey Borisovich, 2017
S Doctor of Law, Professor, Administrative and municipal law department (Saratov state law Academy)
0
§ © Агафонова Наталья Юрьевна, 2017
^ Кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин
1 (Северо-Кавказский филиал «Российский государственный университет правосудия»); e-mail: kafedragpd@ yandex.ru
© Agafonova Natalya Yuryevna, 2017
Candidate of Law, Senior lecturer, Department of state-legal disciplines (North-Caucasian branch of «Russian state University of justice»)
© Воробьева Динара Сергеевна, 2017
Преподаватель кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] © Vorobyova Dinara Sergeevna, 2017
122
Lecturer, Administrative and municipal law department (Saratov state law Academy)
S.B. Anikin, N.Y. Agafonova, D.S. Vorobyova
LEGAL REGULATION OF THE ACTIVITY OF THE RUSSIAN FEDERATION NATIONAL GUARD TROOPS FEDERAL SERVICE
Background: the article touches upon the question connected with the formation of a new federal executive body — the Federal service of national guard troops (hereinafter — the FSNGT). The body was formed in 2016 in Russia by the decree of the President of the Russian Federation of 5 April 2016 No. 157. The FSNGT was formed by depression of Russia internal troops and other structures out of the RF MIA bodies and their integration into an independent federal body of executive authority. Objective: the authors of the article suppose to identify the particular nature of the FSNGT as a federal executive body, to determine the grounds of its administrative legal status. Methodology: the authors base their research upon the application in their work the general scientific (analysis, synthesis, systemic-structural), and special scientific (logical-legal, comparative legal) methods of knowledge, which allowe to reveal some problems of the administrative-legal regulation of the national guard troops status. Results: the article identifies the weak points of the normative legal regulation of the FSNGT activity and develops certain recommendations for their removing. Conclusions: the author of the article proves that formation of the FSNGT happened in a fairly short time when there was (and there is) no appropriate regulatory framework which is considered as one of the drawbacks in the federal executive body's activity. At the same time active efforts are being undertaken to form a full-scale regulatory framework necessary for the regular functioning of the state body's executive authority.
Key-words: legal and administrative reform, federal service of national guard troops, law enforcement, public service.
В соответствии с Указом Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 157 «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации»1 в России сформирован новый федеральный орган исполнительной власти правоохранительной направленности — Федеральная служба войск национальной гвардии (Росгвардии). Росгвардия — результат преобразования внутренних войск МВД России в войска национальной гвардии и включения в нее ряда структур, выведенных из МВД России (контрольно-надзорных подразделений в сферах оборота оружия, частной охранной деятельности, вневедомственной охраны, специальных подразделений быстрого реагирования и особого назначения).
Таким образом, очередное структурное изменение МВД России стало новым этапом реформирования не только органов внутренних дел, но и «силовой» части правоохранительных органов. Традиционно это происходит в довольно сжатые сроки и в условиях отсутствия соответствующей нормативной базы, объективно необходимой для полноценного функционирования как МВД России, так и Росгвардии, в переходный период. Это свидетельствует также и о том, что структура федеральных органов исполнительной власти по-прежнему характеризуется как «плавающая» модель, подверженная частым изменениям [1], а в ее правоохранительной составляющей еще не достигнуто системное единство.
Росгвардия отнесена к числу федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ. Полномо-
1 См.: Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации: указ Президента Рос. Федерации от 5 апреля 2016 г. № 157 (в ред. от 30 сентября 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 15, ст. 2072; 2016. № 41, ст. 5802.
чия главы государства включают: назначение на должность и освобождение от должности руководящего состава Росгвардии (руководителя и его заместителей), определение задач, структуры и состава, концепции, плана строительства войск национальной гвардии и др.
Специфика любого органа публичной власти «...проявляется в содержании компетенции этих органов, основу которой составляют государственно-властные полномочия по осуществлению функций в области государственного управления» [2, с. 98]. Росгвардия образована в целях обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина. Реализуя данные правоохранительные функции, Росгвардия наделяется статусом федерального органа исполнительной власти, на который также возложены функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, оборота оружия, частной охранной деятельности, вневедомственной охраны и осуществляет следующие специальные полномочия:
участие в разработке мер по обеспечению авиационной безопасности в области гражданской авиации» (п. 16 ч. 9 Положения о Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации)2;
организация проведения обязательной государственной дактилоскопической регистрации (п. 18 ч. 9 указанного Положения);
осуществление федерального государственного пожарного, санитарно-эпидемиологического, ветеринарного, карантинного и фитосанитарного контроля (надзора) на объектах войск национальной гвардии (пп. 85, 87 ч. 9 указанного Положения);
обеспечение выполнения в войсках национальной гвардии экологических требований, предусмотренных законодательством в области охраны окружающей среды (п. 86 ч. 9 указанного Положения).
По своему правоохранительному компетенционному потенциалу Росгвардия среди федеральных органов исполнительной власти занимает место в одном ряду с МВД России и ФСБ России. Такой вывод вытекает из перечня задач, выполнение которых возлагается на войска национальной гвардии. Например, совместное участие с другими «силовыми» структурами в борьбе с терроризмом, совместное с МВД участие в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности, оказание содействия пограничным подразделениям ФСБ в охране государственной границы Российской Федерации. Решение других задач войсками национальной гвардии также предполагает непосредственное взаимодействие как с органами внутренних дел, так и с органами федеральной службы безопасности. В этой связи возникает объективная необходимость правового урегулирования порядка координации и взаимодействия войск национальной гвардии с органами внутренних дел и федеральной службой безопасности, соответствующими межведомственными соглашениями. Таким образом, административный договор используется как средство горизонтальной, вертикальной и диагональной координации [3, с. 8].
Росгвардия образована в первую очередь как военная организация, т.к. ее основу составляют войска национальной гвардии, которые в соответствии со ст. 1
2 См.: Положение о Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации: утв. указом Президента Рос. Федерации от 30 сентября 2016 г. № 510 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 41, ст. 5802.
Федерального закона РФ от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации»3 (далее — Закон о национальной гвардии) и определяются в качестве «государственной военной организации». В то же время Росгвардия, о чем упоминалось выше, объединила в себе довольно разные в государственно-служебном смысле подразделения из состава МВД России. В данном случае это объективная потребность, которая диктуется предназначением войск национальной гвардии — обеспечивать государственную и общественную безопасность, защищать права и свободы человека и гражданина. В ч. 1 ст. 5 Закона о национальной гвардии закрепляется, что войска национальной гвардии, помимо объединений, соединений и воинских частей, включают в себя органы, «...в которых проходят службу лица, имеющие специальные звания полиции», образовательные организации высшего образования и иные организации. Другими словами, служебная деятельность в войсках национальной гвардии предполагает сочетание всех видов государственной службы — государственной гражданской службы, военной службы (как по призыву, так и по контракту, причем исключительно гражданами Российской Федерации), а также государственной службы в войсках Росгвардии РФ (ч. 1 ст. 24 Закона о национальной гвардии).
В этой связи важным условием успешного выполнения задач, возложенных на войска национальной гвардии (ст. 2 Закона о национальной гвардии) является соответствие военнослужащих (сотрудников) предъявляемым к ним требованиям (ч. 4 ст. 24 Закона о национальной гвардии). Что касается лиц, поступающих на государственную гражданскую службу в войска национальной гвардии, то логично предположить, что порядок их поступления на службу и предъявляемые к ним требования определяются Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 29 июля 2017 г.)4! В то же время указания на это в Законе о национальной гвардии не содержится, в отличие, например, от ч. 2 ст. 2 Федерального закона РФ от 30 ноября 2011 г. «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 3 апреля 2017 г.)5.
По нашему мнению, решение вопроса является важным, т.к. в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (п. 2 ч. 1 ст. 16) на службу в данные правоохранительные органы могут поступать лица, имеющие судимость, пусть снятую или погашенную. В том числе при поступлении на государственную гражданскую службу в данные правоохранительные органы не предусмотрено прохождение опроса с использованием полиграфа. Считаем, что это не согласуется со спецификой правоохранительной деятельности. Кроме того, соответствующее урегулирование данных вопросов имеет место, например, в Федеральном законе РФ от 3 апреля 1995 г. «О Федеральной службе безопасности» (в ред. от 18 июня 2017 г.) (п. «в» абз. 3, абз. 8 ст. 16)6.
Порядок отбора, квалификационные требования к должностям сотрудников войск национальной гвардии устанавливаются руководителем — директором
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 27, ч. I, ст. 4159.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215; 2017. № 31, ч. I, ст. 4824.
5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 49, ч. 1, ст. 7020; 2017. № 15, ч. I, ст. 2139.
6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 15, ст. 1269; 2017. № 25, ст. 3596. 125
федеральной службы (пп. 22, 23 ч. 14 Положения о Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации). При этом отбор лиц, осуществляющих военную службу в войсках Росгвардии по призыву, осуществляется по согласованию с Министерством обороны РФ, в то время как отбор лиц, осуществляющих службу и военную службу в войсках Росгвардии по контракту, осуществляется указанными войсками самостоятельно, в т.ч. путем проведения конкурса, включая психологические и психофизиологические исследования (обследования) (ч. 7, 8 ст. 24 Закона о национальной гвардии).
В настоящее время утверждены порядок проведения отбора и требования к уровню образования, квалификации и физической подготовке для кандидатов, поступающих на военную службу по контракту в войска национальной гвардии7, а также Инструкция об организации и проведении профессионального психологического отбора (согласно Инструкции также в отношении лишь военнослужащих (пп. 1 и 5), но не других категорий служащих войск национальной гвардии8).
Что касается сотрудников войск Росгвардии из числа лиц, имеющих специальные звания полиции, то в соответствии с ч. 1 ст. 44 Федерального закона РФ от 3 июля 2016 г. № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „О войсках национальной гвардии Российской Федерации"» (в ред. от 1 июля 2017 г.)9! на них распространяются положения Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в т.ч. нормы о порядке поступления на службу, ограничениях и запретах, связанных со службой, и т.д. Таким образом урегулирование правового статуса служащих Росгвардии представляется незавершенным. Тем более изначально, согласно Указу Президента «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации» данное положение должно было носить временный характер, вплоть до вступления в силу Закона о национальной гвардии (подп. «б» п. 9).
Резюмируя анализ положений нормативных правовых актов, регулирующих административно-правовой статус Федеральной службы войск национальной гвардии, считаем, что создание данного органа связано с усилением правоохранительного блока государства, вызванного, в частности, наличием внешних угроз
| 7 См.: Приказ Росгвардии от 15 мая 2017 г. № 139 «О порядке отбора кандидатов для по-
0 ступления на военную службу по контракту в войска национальной гвардии Российской Фе->g дерации, определения соответствия кандидатов требованиям, предъявляемым к гражданам б Российской Федерации, поступающим на военную службу по контракту, и об установлении ° требований по уровню образования, квалификации и физической подготовке для кандидатов, § поступающих на военную службу по контракту в войска национальной гвардии Российской " Федерации» (вместе с Инструкцией о порядке отбора кандидатов для поступления на военную
1 службу по контракту в войска национальной гвардии Российской Федерации и определения S соответствия кандидатов требованиям, предъявляемым к гражданам Российской Федерации,
поступающим на военную службу по контракту) (зарегистрировано в Минюсте России 5 июня 2017 г. № 46951) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www. pravo.gov.ru (дата обращения: 13.09.2017).
8 См.: Инструкция об организации и проведении профессионального психологического отбора в войсках национальной гвардии Российской Федерации: утв. приказом Росгвардии от 16 ноября 2016 г. № 357 (зарегистрировано в Минюсте России 12 декабря 2016 г. № 44651) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 13.09.2017).
126 9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 27, ч. I, ст. 4160; 2017. № 27, ст. 3948.
и международной обстановкой, сложившейся на настоящий момент. Так, на торжественном вечере, посвященном Дню войск Росгвардии, в качестве ключевых задач ведомства Президентом РФ В.В. Путиным было названо «эффективное противодействие экстремизму, терроризму, организованной преступности»10. В будущем реформирование «силовых» структур, возможно, продолжится [4, с. 1], ведь в его основе — «....стремление создать менее затратный административный аппарат при параллельном повышении эффективности его деятельности» [5, с. 18].
На сегодняшний день следует констатировать, что формирование Росгвардии как самостоятельного федерального органа исполнительной власти продолжается. Так, на стадии разработки находятся административные регламенты по осуществлению закрепленных за ведомством функций и предоставлению различных государственных услуг. При этом нормотворческий потенциал достаточно высок. Например, установлен порядок информирования военнослужащим войск национальной гвардии своего непосредственного командира, собственника помещения, проживающих в нем граждан и прокурора о случае вхождения (проникновения) в жилое помещение11! Следует заметить, что МВД России соответствующий нормативный правовой акт не принят. В то же время сотрудники полиции также обладают аналогичным полномочием (п. 4 ч. 5, ч. 6 и 7 ст. 15 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» (в ред. от 29 июля 2017 г.)12). Думается, в ближайшее время существующие пробелы в нормативном регулировании будут устранены.
Библиографический список
1. Занко Т.А. Анализ изменений системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (2004-2016 гг.) // Административное и муниципальное право. 2016. № 8. С. 636-639.
2. Аникин С.Б., Конин Н.М. Понятие государственного органа исполнительной власти (государственного управления), принципы организации и деятельности // Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / под ред. А.Ю. Соколова. М.: Норма, 2016. С. 97-100.
3. Юсупов В.А. Административная реформа в России и развитие теории административного права // Административная реформа в России: итоги и перспективы: сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции (г. Нижний Новгород, 12 марта 2010 г.). Н. Новгород: Нижегородская правовая академия, 2010. С. 6-18.
4. Оперов С., Сафронов И. Министерство чрезвычайных полномочий // Коммерсантъ. 2016. 19 сент. С. 1.
5. Малько А.В., Петров М.П. Административная реформа — объективно-необходимый процесс эволюции механизма Российского государства // Адми-
10 См.: Торжественный вечер, посвященный Дню войск Росгвардии // Официальный сайт 73 Президента РФ. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/54115 (дата обращения: ^ 13.09.2017).
11 См.: Приказ Росгвардии от 30 сентября 2016 г. № 111 «Об утверждении Порядка информирования военнослужащим (сотрудником) войск национальной гвардии Российской Федерации своего непосредственного командира (начальника), собственника помещения и (или) проживающих в нем граждан и прокурора о случае вхождения (проникновения) в жилое помещение» (зарегистрировано в Минюсте России 13 декабря 2016 г. № 44703) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 13.09.2017).
12 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 900; 2017. № 31 (ч. I), ст. 4821. 127
нистративная реформа в России: федеральный и региональный уровни / под ред. А.В. Малько. Тамбов: Изд-во Тамбовского гос. ун-та, 2009. С. 11-37.
References
1. Zanko T.A. Analysis of changes in the System and Structure of Federal Bodies of Executive Power (2004-2016) // Administrative and municipal law. 2016. No. 8. P. 636-639.
2. Anikin S.B., Konin N.M. Concept of the State Executive Body (the State Administration), Principles of Organization and Activity // Administrative law of the Russian Federation: textbook for bachelors / edited by A.Yu. Sokolov. M., 2016. P. 97-100.
3. Yusupov V.A. Administrative Reform in Russia and Development of the Theory of Administrative Law // Administrative Reform in Russia: Results and Prospects: materials of all-Russian scientific-practical conference (Nizhny Novgorod, March 12, 2010). N. Novgorod: Nizhny Novgorod legal Academy., 2010. P. 6-18.
4. Operov S, Safronov I. Ministry of Emergency Powers // Kommersant. 2016. September 19. P. 1.
5. Malko A.V., Petrov M.P. Administrative Reform as Objectively Necessary Process of the Evolution Mechanism of the Russian State // Administrative reform in Russia: federal and regional levels, ed. by A.V. Malko. Tambov: Publishing house of Tambov state University, 2009. P. 11-37.
УДК 342
Н.Н. Ковалева
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ СУДЕБНЫХ ОРГАНОВ
Введение: государственное регулирование судебных органов и их информационного обеспечения носит административно-правовой характер. Цель: выявление в использовании информационных технологий судебными органами государственно-властных предписаний и сфер административно-правового воздействия. Методологическая основа: правовой анализ категорий «административно-правовое регулирование информационного взаимодействия» и «информационное взаимодействие», совокупность диалектического, формального и системного методов исследования, а также информационный подход. В соответствии с ним при изучении любого объекта, процесса или явления в природе и обществе в первую очередь выявляются и анализируются наиболее характерные для них информационные аспекты, которые определяют их состояние и развитие. Результаты: аргументирована авторская позиция относительно необходимости административно-правового воздействия на сферу использования информационных технологий, особенно в деятельности судебных органов.
© Ковалева Наталия Николаевна, 2017
Доктор юридических наук, профессор кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия), e-mail: [email protected] © Kovaleva Natalia Nikolaevna, 2017 128 Doctor of law, Professor of the Administrative and municipal law department of (Saratov State Law Academy)
