CC BY
426
80
А. В. БЕЦКОВ,
заместитель начальника кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях центра командно-штабных
учений,
доктор технических наук, доцент (Академия управления МВД России) E-mail: [email protected]
Р. Н. СЛЕПЦОВ, командир СОБР «Булат», кандидат юридических наук (ГУ Росгвардии по Московской области) E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.14 — административное право;
административный процесс.
УДК 351.74
A. V. BETSKOV,
Doctor of Technology, Associate Professor,
Deputy Head of the Department of Management
of Bodies and Units of the Ministry of the Interior
in Special Conditions
(Centre for Command Staff Trainings)
(Management Academy of the Ministry
of the Interior of Russia)
R. N. SLEPTSOV, Candidate of Law,
Commander of Special Rapid Response Unit Bulat (General Department of National Guard in the Moscow Region)
Scientific speciality: 12.00.14 — Administrative Law; Administrative Process.
Организация взаимодействия органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службы войск Национальной гвардии Российской Федерации при участии в проведении контртеррористической операции (административно-правовые аспекты)
Organization of Interaction of Internal Affairs Bodies of the Russian Federation and the Federal Service of National Guard of the Russian Federation: Participation in the Antiterrorist Operation (Administrative Legal Aspects)
В статье представлены авторские выводы по исследованию современного состояния административно-правовых и организационных аспектов взаимодействия органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации в ходе их участия в обеспечении правового режима контртеррористической операции.
Противодействие терроризму, организация взаимодействия, чрезвычайные обстоятельства, контртеррористическая операция, участие в правовом режиме контртеррористической операции, объекты террористических посягательств, преступления террористической направленности, СОБР, ОМОН, ЦСН.
The author presents the results of the study of the current state of administrative, legal and organizational aspects regulating the interaction of the internal affairs bodies of the Russian Federation and the Federal Service of the National Guard of the Russian Federation with participation in the legal regime of counterterrorist operation.
Counter terrorism, organization of cooperation, cases of emergency, counter terrorism operation, participation in the legal regime of counter terrorist operations, objects of terrorist attacks, terrorist crimes, Special Rapid Response Unit, Mobile Unit of Special Purpose, Centre of Specific Purpose.
В настоящее время наше государство — Российская Федерация — в историко-срав-нительном контексте чем-то напоминает молодую Советскую республику начала 20-х гг. ХХ в. Внешнеполитический курс большинства европейских государств и США в отношении нашей страны нацелен на эскалацию конфликта, затягивание в искусственно моделируемые политические и военно-политические интриги и ловушки. На фоне нестабильной внешнеполитической и экономической обстановки наблюдается и рост криминогенной составляющей в стране: преступность становится организованной, высокотехнологичной, завязанной на сложную цепочку криминальной иерархии, с разветвленными коррупционными связями, схемами прикрытия, конспирации и информационной разведки. Все это требует от нашего законодателя и граждан принятия адекватных мер по противодействию преступности, разработке новых правовых и организационных моделей для обеспечения безопасности личности, общества и государства1.
Одним из приоритетных направлений правоохранительной деятельности является противодействие терроризму. Так, согласно п. 17 ст. 12 ФЗ «О полиции»2 полиция обязана «участвовать в мероприятиях по противодействию терроризму и в обеспечении правового режима контртеррористической операции, а также в обеспечении защиты потенциальных объектов террористических посягательств и мест массового пребывания граждан». Указанная норма достаточно обобщенно раскрывает обязанности полиции в сфере борьбы с терроризмом и, потенциально являясь бланкетной, выражает необходимость обращения к базовому закону в борьбе с терроризмом. В соответствии с п. 4 ст. 3 ФЗ «О противодействии терроризму»3 под противодействием терроризму понимается деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц по следующим направлениям:
— предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма);
— выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом);
— минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.
Получаем три основных направления антитеррористической деятельности: профилактические мероприятия; непосредственная борьба с терроризмом и мероприятия, связанные с ликвидацией его последствий. Если борьба с терроризмом в основном возложена на Федеральную службу безопасности Российской Федерации, то вопросами профилактики в большинстве случаев занимаются сотрудники органов внутренних дел.
Патрулирование населенных пунктов и общественных мест, оборудование контрольных и контрольно-пропускных пунктов, выставление постов и заслонов; проверка документов, удостоверяющих личность граждан, если имеются данные, дающие основания подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, в том числе за совершение преступлений террористической окраски, и т. д. Это далеко не полный перечень профилактических мероприятий, приведенный в ст. 13 (Права полиции) ФЗ «О полиции».
Третье направление, помимо деятельности силового блока, включает слаженную и быструю работу практически всех основных Федеральных органов исполнительной власти (далее — ФОИВ), органов исполнительной власти (далее — ОИВ), субъектов РФ и муниципальных органов: МЧС, Минздрав; органов, отвечающих за транспортную и дорожную сферы, объекты инфраструктуры и энергетики.
Масштабный террористический акт может затрагивать обширные территории (акватории, объекты), различные объекты: атомной энергетики, химической промышленности, а к последствиям теракта относят значительные жертвы среди гражданского населения, разрушения объектов инфраструктуры и коммуникаций, повреждение или вывод из строя основных систем жизнедеятельности, угрозу экологической катастрофы. Поворотным моментом в совершенствовании механизма обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина4, сохранения конституционного строя РФ, с учетом внешних и внутренних политических угроз, явилось подписание Указа Президента РФ «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации»5. В соответствии с данным указом «в целях обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод
1 Конституция Российской Федерации: офиц. текст // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2 О полиции: федер. закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 7.
3 О противодействии терроризму: федер. закон от 6 марта
2006 г. № 35-ФЗ (в ред. от 27.07.2010 № 197-ФЗ) // СЗ РФ. 2006.
№ 11. Ст. 1146.
4 Конституция Российской Федерации: офиц. текст; О военном положении: федер. конституц. закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ (в ред. федер. конституц. законов от 03.11.2010 № 6-ФКЗ, от 28.12.2010 № 8-ФКЗ) // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.
5 Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации: указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 157 // СЗ РФ. 2016. № 15. Ст. 2072.
82
человека и гражданина» образована Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации (далее - ФСВНГ РФ) [2, с. 99-104].
Указ возложил на ФСВНГ РФ решение следующих основных задач:
— участие совместно с органами внутренних дел Российской Федерации в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения;
— участие в борьбе с терроризмом и в обеспечении правового режима контртеррористической операции (далее — КТО);
— участие в борьбе с экстремизмом;
— участие в территориальной обороне России;
— охрана важных государственных объектов и специальных грузов в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством РФ;
— оказание содействия пограничным органам федеральной службы безопасности в охране государственной границы России6;
— осуществление федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства России в сферах оборота оружия и частной охранной деятельности, а также осуществление вневедомственной охраны [1, с. 6—14].
Федеральный закон «О войсках национальной гвардии Российской Федерации»7 несколько расширил и конкретизировал задачи ФСВНГ РФ:
— участие в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности;
— охрана важных государственных объектов, специальных грузов, сооружений на коммуникациях в соответствии с перечнями, утвержденными Правительством РФ;
— участие в борьбе с терроризмом и экстремизмом;
— участие в обеспечении режимов чрезвычайного положения, военного положения, правового режима КТО8;
— участие в территориальной обороне России;
— оказание содействия пограничным органам ФСБ в охране Госграницы России9;
— федеральный государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства России в областях оборота оружия и частной охранной деятельности, а также за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, за деятельностью подразделений охраны юридических лиц с особыми
6 О федеральной службе безопасности: федер. закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ (в ред. от 28.12.2010 № 420-ФЗ) // СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.
7 О войсках национальной гвардии Российской Федерации: федер. закон от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ // СЗ РФ. 2016. № 27 (ч. I). Ст. 4159.
8 О военном положении: федер. конституц. закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ; О чрезвычайном положении: федер. конституц. закон от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ (в ред. от 07.03.2005 № 1-ФКЗ) // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.
9 О полиции: федер. закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ; О противодействии терроризму: федер. закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ.
уставными задачами и подразделении ведомственной охраны;
— охрана особо важных и режимных объектов, объектов, подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством РФ, охрана имущества физических и юридических лиц по договорам.
В соответствии с Указом Президента РФ «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации» (п. 4 ст. 1) в структуру Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации включены СОБРы территориальных органов МВД России; ОМОНы ЦСН и авиационные подразделения.
Для осуществления дальнейшей бесперебойной деятельности в правоохранительной сфере уже в рамках двух ФОИВ в октябре 2016 г. был издан межведомственный приказ, регулирующий вопросы организации взаимодействия войск национальной гвардии с МВД России, его территориальными органами (подразделениями) при выполнении задач по охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности.
В перечне основных задач, решаемых в ходе взаимодействия органов внутренних дел и войск национальной гвардии, фигурирует более четкое определение таких понятий, как «терроризм», «преступления террористической направленности», «правовой режим КТО», которые в действующих правовых актах не упоминаются. Чтобы более предметно разобраться в этом, на первый взгляд, «пробеле», т. е. отличать общие понятия от производных, необходимо вспомнить базовую теорию о чрезвычайных обстоятельствах и чрезвычайных ситуациях. Одним из пунктов вышеназванного приказа затрагиваются вопросы проведения совместных мероприятий при введении в действие планов территориальных органов, при возникновении чрезвычайных обстоятельств, планов охраны и обороны административных зданий территориальных органов по плану «Крепость» и т. д.
«Терроризм» — это частное понятие более объемного института жизнедеятельности (деятельности) в экстраординарных (чрезвычайных) условиях. Острая необходимость нормативного закрепления последовательности реализации плана «Крепость» созрела после массовых нападений на объекты, здания, пункты постоянной дислокации и пункты временной дислокации органов государственной власти и органов местного самоуправления Северо-Кавказского региона в начале 2000-х гг. Упомянутый приказ к настоящему времени претерпел уже несколько редакций, но суть решаемых задач, обозначенных МВД России еще в 1996 г., не изменилась.
Кроме ст. 205 (Террористический акт) Уголовного кодекса Российской Федерации (далее — УК РФ) и литерных ст. 205.1—205.6 существуют еще статьи, относящиеся к преступлениям террористической направленности: ст. 206 (Захват заложника); ст. 207 (Заведомо ложное сообщение об акте терроризма); ст. 208 (Организация незаконного вооруженного формирования и участие в нем); ст. 211 (Угон судна воздушного или водного транспорта либо железнодорожного подвижного состава); ст. 220 (Незаконное обращение с ядерными материалами или радиоактивными веществами); ст. 221 (Хищение либо вымогательство ядерных материалов или радиоактивных веществ); ст. 277 (Посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля); ст. 278 (Насильственный захват власти или насильственное удержание власти); ст. 279 (Вооруженный мятеж); ст. 281 (Диверсия); ст. 360 (Нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой); ст. 361 (Акт международного терроризма) УК РФ, а также при определенных условиях — ст. 295 (Посягательство на жизнь лица, осуществляющего правосудие или предварительное расследование); ст. 317 (Посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа); ст. 318 (Применение насилия в отношении представителя власти) УК РФ, совершенные в целях воспрепятствования законной деятельности, направленной на противодействие терроризму10.
Таким образом, вооруженное групповое нападение на административные здания, сооружения и объекты, при котором вводится сигнал «Крепость», в зависимости от составов преступлений может квалифицироваться по нескольким приведенным выше статьям УК РФ. Вышеприведенный приказ, не содержащий формулировки понятий «терроризм» и «КТО», тем не менее претендует на охват значительного круга общественных отношений, связанных с локализацией потенциальных террористических угроз.
Взаимодействие между войсками национальной гвардии и органами внутренних дел отражено также в вышеприведенном приказе как проведение комплексных оперативно-профилактических операций, оперативно-розыскных, оперативных, розыскных и специальных операций (мероприятий) при осложнении оперативной обстановки либо введении в действие специальных планов.
Профилактические операции, как отмечалось ранее, могут относиться и к первому на-
10 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (в ред. от 27.07.2010 № 224-ФЗ) // СЗ РФ. 1996. № 25.
Ст. 2954.
правлению антитеррористической деятельности, а проведение специальных операций не противоречит силовым действиям по противодействию преступности с террористической окраской, в том числе и в рамках КТО, и может быть ориентировано на устранение преступных элементов общеуголовного характера.
Введение в действие специальных планов большей частью направлено на взаимодействие войск национальной гвардии и органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах с целью пресечения преступлений террористической направленности (пресечение действий НВФ, вооруженного мятежа, освобождение заложников, пресечение захвата особо важных объектов), как и проведение совместных мероприятий с ФСБ России на различных объектах повышенной террористической опасности (объекты воздушного, водного, железнодорожного, автомобильного транспорта, метрополитена, топливно-энергетического комплекса, радиационно-опасных и ядерных, органов государственной власти и т. д.).
Напомним, что в соответствии с ФЗ «О противодействии терроризму» КТО — это комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта.
Под взаимодействием МВД с ФСВНГ России следует понимать согласованность действий по проведению совместных мероприятий в ходе выполнения совместных задач, в том числе и по противодействию терроризму, которое включает в себя и совместное участие в проведении КТО.
МВД России имеет серьезный практический опыт проведения КТО, в том числе на территории Северо-Кавказского региона. Этот опыт показывает, что успехи и неудачи при проведении данных операций напрямую зависели от эффективности организации взаимодействия между органами и подразделениями ОГВ(с).
При всем многообразии положительных примеров совместных действий имеется и ряд актуальных проблем в организации взаимодействия, которые в настоящее время еще больше обострились из-за вывода из подчинения МВД России так называемых силовых подразделений, способных участвовать в специальных операциях. Так, Мобильные группы СОБР и ОМОН Росгвардии, входящие в состав ВОГОиП МВД России, в Северо-Кавказском регионе находятся в прямом подчинении у руководства Группировки от МВД. При-
84
казы по организации служебной деятельности двух ведомств имеют существенные различия. К примеру, скорость движения автотранспорта Росгвардии в колонне на порядок уступает скорости движения, которую можно развивать в связи с оперативно-служебной необходимостью подразделений МВД России. Как известно, эффективным противозасадным маневром выхода из сектора эффективного огня боевиков и эпицентра взрыва фугаса является скорость транспортного средства. Выполнение оперативно-боевых задач на территории Северо-Кавказского региона, потенциально опасного в плане вероятности попадания в засадные действия, не является основанием пересмотра скоростных режимов и, более того, контролируется по показаниям установленного на транспорт Росгвардии оборудования GPS/ГЛОНАСС-мониторинга.
Для организации ведомственной вертикали управления главный координатор деятельности спецподразделений Росгвардии является в ОГВ(с) — Управление сил специального назначения ОГВ(с) и подразделение прямого подчинения группировке — группа подразделений ВОГ МВД России по соответствующему субъекту Северо-Кавказского региона. В настоящее время временные должности в указанных подразделениях занимают сотрудники Росгвардии.
Порядок организации проведения КТО, введение правового режима КТО, а также порядок привлечения сил и средств ФОИВ и ОИВ субъектов РФ к участию в проведении КТО и минимизации последствий террористических актов возложен, в соответствии с законодательством РФ, на органы безопасности.
В настоящее время порядок взаимодействия уже трех силовых структур регламентирован приказами Росгвардии: «О перечне подразделений ВНГ РФ, которые входят в состав группировок сил и средств, создаваемых для проведения КТО»; «О составе ОГВ(с) по проведению КТО на территории Северо-Кавказского региона»; совместным приказом нескольких ФОИВ «Об утверждении Инструкции о порядке организации и проведения КТО» и др.
В числе наиболее острых проблем организации взаимодействия можно обозначить отсутствие адекватного нормативного правового закрепления порядка обмена оперативной информацией между ведомствами, так как Росгвардия не является субъектом оперативно-розыскной деятельности; нет закрепления в административно-правовых актах форм и порядка совместного применения личного состава в ходе решения задач противодействия терроризму; системное запаздывание с оценкой обстановки и принятием решения на применение силовых подразделений; низкокачественное и несогла-
сованное планирование специальных мероприятий по решению совместных задач; отсутствие единообразных административно-правовых подходов в организации объединенной системы управления, форм и способов совместных действий при выполнении поставленных задач и др.
В настоящее время в период реорганизации органов внутренних дел есть возможность решить ряд имеющихся проблем с учетом прошлого накопленного опыта взаимодействия органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, а также разработать новые административно-правовые средства совместных действий на всех этапах противодействия терроризму. Как показывает практика, значительная роль в борьбе с терроризмом принадлежит органам внутренних дел. Так как именно в дежурные части территориальных органов МВД России, как правило, поступает первичная информация о совершенных террористических акциях либо об угрозе их осуществления, в силу чего сотрудники полиции до прибытия специальных подразделений проводят все первоначальные действия по их пресечению в реальной обстановке самостоятельно. Необходимость проведения специальной операции по пресечению террористических актов возникает при получении территориальными органами информации о вероятности совершения террористического акта; об обнаружении возможного взрывного, зажигательного или иного поражающего устройства; о составе и местонахождении террористической группы, готовящейся к совершению террористического акта. Трудно представить, что участковый уполномоченный полиции, оперуполномоченный уголовного розыска или вся следственно-оперативная группа в полном составе смогут эффективно противодействовать вооруженным автоматическим оружием террористам, а это может привести к очень тяжелым последствиям.
Взаимодействие на всех этапах должно осуществляться на четком определении роли каждой из взаимодействующих сторон, в том числе определении порядка действий каждого сотрудника. Взаимодействие должно строиться на принципах законности, координированно-сти, непрерывности, нормированности, паритетности, маневренности и специализирован-ности. Порядок взаимодействия должен быть прописан в совместных нормативно-правовых актах, где необходимо четко определить должностное лицо, которое в свою очередь будет нести персональную ответственность за проведение конкретных совместных мероприятий.
Сегодня разработанный проект Боевого Устава применения подразделений специального назначения Росгвардии проходит этапы согласования и доработки. Рассылка проекта Устава по специальным подразделениям для внесе-
ния предложений и дополнений не была осуществлена. Также нет достоверной информации о проведении Росгвардией круглых столов, что на регулярной основе культивируется в ОДКБ, с привлечением командиров спецподразделений, входящих в состав Коллективных сил оперативного реагирования. На подобных совещаниях вырабатываются новые подходы к тактике действий взаимодействующих специальных подразделений стран — участниц ОДКБ. В качестве положительного примера можно привести рассылку ФСБ России в недавнем прошлом проектов секретных приказов во взаимодействующие ФОИВ (входящих в состав НАК) для согласования и внесение предложений.
Таким образом, можно констатировать, что взаимодействие ФСВНГ и МВД России переживает этап правовой «притирки» в ходе выполнения совместных оперативно-служебных (боевых) задач. Максимальная унификация ключевых административно-правовых понятий в двух ведомствах позволит «разговаривать на одном языке» в рамках правового поля при проведении КТО и обеспечении правового режима операции. В частности, Росгвардии необходимо активизировать нормотворческий процесс и подготовить к изданию новые нормативные акты для скорейшей замены еще действующих, но явно не соответствующих современным требованиям приказов внутренних войск и МВД России.
Список литературы:
References:
1. Амельчаков И. Ф, Голева Т. В. Вектор вла- 1. сти и вектор авторитета руководителя ОВД в управлении человеческими ресурсами // Проблемы правоохранительной деятельности. 2017. № 2.
2. Войнов П. Н, Клименко Б. А., Пойдунов А. А., 2. Кадуцкий П. А. Комплексный подход в подготовке сотрудников ОВД к действиям по задержанию вооруженных и невооруженных преступников // Проблемы правоохранительной деятельности. 2016. № 3.
Amelchakov I. F., Goleva T. V. Vector of Power and Vector of Authority of the Head of Law-Enforcement Agencies in Human Resources Management // Problems of Law Enforcement Activity. 2017. № 2.
Voinov P. N, Klimenko B. A, Poidunov A. A, Kaduckiy P. A. An Integrated Approach in the Training of Law Enforcement Officers to Take Action on Detention of the Armed and Unarmed Criminals // Problems of Law Enforcement Activity. 2016. № 3.
85
