CC BY-NC-ND
32
Н.И. Архипова, О.Л. Седова
ВОПРОСЫ ПОВЫШЕНИЯ УРОВНЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ КОМПЕТЕНТНОСТИ
И МОРАЛЬНО-НРАВСТВЕННЫХ КАЧЕСТВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
Проводимые в настоящее время в России реформы предъявляют новые, более высокие требования к государственным и муниципальным служащим, ведь именно на их плечи лег нелегкий груз управления государством на современном этапе становления новой российской государственности, фор ми ро ва ния инс ти ту тов го су да р ствен но го и мест но го уп рав ле ния.
Для проведения таких реформ нужны специалисты - «государственники» (чиновники), знающие, чем и как управлять, учитывающие национальные традиции, исторические особенности формирования российского государства. Хорошо известно, что успехи любых государственных преобразований напрямую связаны с эффективностью деятельности государственной служ бы.
Еще два века назад, в период реформ управления, проводимых во время правления Александра I, крупный государственный деятель М.М. Сперанский говорил о том, что привлечение новых, соответствующим образом подготовленных государственных служащих становится неизбежностью.
Государственные и муниципальные служащие в своей деятельности выполняют различные функции: политические, административно-распорядительные, управленческие. Соотношение между различными видами деятельности зависит от иерархического положения государственного или муниципального органа и долж но ст но го ли ца в уп рав ле нии.
Таким образом, специалисты в области государственного и муниципального управления должны понимать механизм функционирования политической власти в обществе, разбираться
в структурах и процессах, происходящих в административной системе государства, знать основные политические и социальные институты, оказывать влияние на деятельность органов государственной власти. Ведущим критерием профессионализма менеджера в области государственного и муниципального управления при таком подходе является его компетентность, которая предполагает раз ви тие в че ло ве ке спо соб нос ти ори ен ти ро вать ся в раз но об ра зии слож ных и непредсказуемых рабочих ситуаций, иметь представление о последствиях своей деятельности, а также нести за них социальную ответственность.
В связи с этим эффективность профессиональной деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих определяется не только их компетентностью и профессионализмом, но и деловыми, морально-нравственными качествами.
Профессиональная компетентность государственных гражданских и муниципальных служащих определяется соответствием их образовательного уровня, профессионального опыта, профессиональных знаний и умений предъявляемым требованиям. Чтобы замещать должность на государственной гражда-нс кой и му ни ци паль ной служ бе, не об хо ди мо со от ве т ство вать квалификационным требованиям к уровню профессионального об ра зо ва ния, ста жу граж да нс кой служ бы, опы ту ра бо ты по спе -циальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Специалисты считают, что для нормального функционирования государства в органах государственного управления должно быть не менее 30-40% чиновников-управленцев с высшим специальным образованием. В России лишь 3-4% государственных служащих и 1,5-2% муниципальных служащих имеют специальное об ра зо ва ние в об лас ти го су да р ствен но го и му ни ци паль но го управления. Анализ кадрового потенциала государственной и муниципальной службы показывает, что в целом профессионализм государственных и муниципальных служащих остается невысоким, особенно в правовых, управленческих и экономических сферах. Так, 41,5% государственных служащих имеют высшее техническое образование, 24,6% - экономическое и всего 7,6% -юри ди чес кое, не го во ря уже об уп рав лен чес ком.
В Федеральном законе № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» установлены требования только к уровню образования (высшее, среднее
профессиональное), но не сформулированы требования к виду профессионального образования служащих по направлениям подготовки и переподготовки (юридическое, управленческое, экономическое и др.).
С целью роста профессиональной компетентности государственных гражданских служащих в настоящее время предусмотрено обязательное повышение их квалификации не реже чем один раз в три года, а также обязательная сдача квалификационного экзамена. В Российской Федерации профессиональную подготовку и повышение квалификации государственных и муниципальных служащих осуществляют более 100 высших учебных заведений. Кроме того, подготовкой, переподготовкой и повышением квалифи-ка ции го су да р ствен ных и му ни ци паль ных слу жа щих за ни ма ют ся Российская академия государственной службы (РАГС) при Президенте Российской Федерации и работающие в ее системе 9 региональных академий, 40 их филиалов и 11 представительств, а также 3 института повышения квалификации.
Положение и правовой статус государственных гражданских и муниципальных служащих обязывают их проявлять высокие нравственные качества и строить свою деятельность в соответствии с общечеловеческими ценностями (равноправие, справедливость, честность и искренность, ответственность). Деловая эти ка обя зы ва ет го су да р ствен ных граж да нс ких и му ни ци паль -ных слу жа щих быть то ле ра нт ны ми, дип ло ма тич ны ми, вни ма -тель ны ми и до ро жить до ве ри ем на се ле ния, не поз во лять се бе предвзято и неуважительно высказываться о коллегах и гражданах. При осуществлении должностных полномочий государствен ные граж да нс кие и му ни ци паль ные слу жа щие долж ны проявлять гражданскую позицию, независимость и самокритичность, ов ла де вать пси хо ло ги чес ки ми при е ма ми пре дуп реж де -ния и разрешения межличностных конфликтов.
Без фундамента этических ценностей, соответствующих новым условиям демократического общества, не может быть эффективной работы государственного аппарата. Недостаточный уровень куль ту ры го су да р ствен ных и му ни ци паль ных слу жа щих, не соб -лю де ние эти чес ких норм под ры ва ют ав то ри тет го су да р ствен ной и муниципальной службы, сдерживают развитие органов законодатель ной и ис пол ни тель ной влас ти.
В настоящее время в России идет процесс пересмотра подходов к административной этике. Этика государственного служащего -
это система общих ценностей и правил, регулирующих взаимоотношения на государственной службе между руководителями и подчиненными, коллегами в процессе их совместной деятельности, между служащими и гражданами.
Одним из фундаментальных этических принципов государствен ной служ бы и важ ней шим ком по нен том эти чес кой оцен ки деятельности государственных и муниципальных служащих является сформулированный еще древними римлянами принцип справедливости (|шШ1а regnorum Ги^атеп^огит - «справедливость есть основа государственной службы»), который реализует себя в законном и рациональном использовании государственно-властных полномочий, в действенной защите прав граждан, в удовлетворении социальных ожиданий населения как важней шем кри те рии оцен ки эф фек тив нос ти го су да р ствен ной служ бы.
Приведем данные социологического опроса работников федеральных органов исполнительной власти, проведенного в ноябре 2003 г. (табл. 1, 2) Социологическим центром Российской академии госслужбы РФ при Президенте РФ о качествах, обеспечивающих эффективность профессиональной деятельности, и качествах, наиболее распространенных в среде служащих.
Таблица 1
Качества, необходимые для эффективной профессиональной деятельности гражданского служащего,
Способность брать ответственность на себя 58,7
Дисциплинированность 50,0
Доброжелательность 41,5
Честность 37,0
Способность к компромиссу 30,7
Справедливость 26,8
Принципиальность 25,7
Склонность к взаимопомощи 16,9
Терпимость к чужим жизненным идеалам 9,4
Открытость 8,2
Другое 2,2
Затруднились ответить 1,2
% от числа опрошенных*
* Сумма ответов превышает 100%, так как по методике опроса можно
было выбрать несколько вариантов ответов.
Таблица 2
Негативные качества, наиболее распространенные в среде
Бюрократизм, волокита 53,7 Стремление использовать должностное положение
в корыстных целях 33,9
Имитация бурной деятельности 32,9 Безответственное отношение к своим служебным
обязанностям 29,2
Отсутствие принципиальности 16,3
Непорядочность, нечестность 13,8
Безразличное, неуважительное отношение к коллегам 12,8
Пренебрежение к законам 11,0
Другое 4,7
_гражданских служащих, % от числа опрошенных*
* Сумма ответов превышает 100%, так как по методике опроса можно было выбрать несколько вариантов ответов.
Распространенность негативных качеств в среде государственных служащих препятствует их эффективной профессиональной деятельности и отрицательно влияет на имидж государственной службы. Негативные личностные качества государственных служащих приводят к нарушению норм административной этики. Другими причинами нарушения норм административной этики, по мнению самих слу жа щих, яв ля ют ся же ла ние ком пен си ро вать не дос та точ но высокую зарплату, бесконтрольность и безнаказанность.
Таким образом, можно отметить тенденцию к обесцениванию в значительной мере норм профессиональной этики и правил служебного поведения в системе государственной и муниципальной службы.
Для управления административной этикой в разных странах разрабатываются правовые нормы и этические кодексы, проводятся специальные кампании по улучшению имиджа государственной власти.
В 1998 г. Международная организация по экономическому сотрудничеству и развитию опубликовала «Рекомендации по совершенствованию этического поведения в государственной службе», которые содержали основные принципы этического поведения госслужащих и меры по его стимулированию. В мае 2000 г.
Комитетом министров Совета Европы был одобрен «Модельный кодекс поведения государственных служащих», рекомендованный в качестве образца при принятии европейскими странами кодексов по ве де ния го су да р ствен ных слу жа щих.
В России новый этап формирования административной этики начался с Указа Президента РФ № 885 от 12 августа 2002 г. «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». В данном указе были определены основные принципы служебного поведения, которыми надлежит руководствоваться государственным служащим при исполнении должностных обязанностей. Главным принципом служебного поведения было оп ре де ле но доб ро со ве ст ное, на вы со ком про фес си о наль ном уров не исполнение должностных обязанностей, соблюдение норм профессиональной этики и правил делового поведения, проявление корректности и внимательности в обращении с гражданами и представителями организаций. Государственный служащий должен проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном ис пол не нии го су да р ствен ным слу жа щим сво их долж но ст ных обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа.
Однако, по мнению экспертов, принятие данного указа существенно не повлияло на состояние административной этики в госаппарате (табл. 3).
Таблица 3
Оценка влияния Указа Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов служебного поведения
Безусловно, да 15,0
Ско рее, да 21,8
Все осталось без изменений 37,4
Скорее, нет 16,3
Бе зус лов но, нет 2,0
Затруднились ответить 7,5
государственных служащих», % от числа опрошенных*
*В опросе участвовало более 1000 государственных служащих
в 16 субъектах Российской Федерации.
Дальнейшее развитие требования к служебному поведению государственных служащих получили в Федеральном законе № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе в Российской Федерации». В число требований к должностному поведению служащего были включены недопус-ти мость конф ли кт ных си ту а ций, спо соб ных на нес ти ущерб репутации или авторитету государственного органа; соблюдение ус та нов лен ных пра вил пуб лич ных выс туп ле ний и пре дос тав ле ния слу жеб ной ин фор ма ции. В со от ве т ствии с нас то я щим За ко ном го су да р ствен ные граж да нс кие слу жа щие долж ны соб лю дать нейтральность, которая исключает возможность влияния на их про фес си о наль ную слу жеб ную де я тель ность ре ше ний по ли ти -ческих партий, других общественных, религиозных объединений и иных организаций. Гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории (группы) «руководите ли», зап ре ще но при нуж де ние граж да нс ких слу жа щих к учас -тию в де я тель нос ти по ли ти чес ких пар тий, дру гих об ще ст вен ных и ре ли ги оз ных объ е ди не ний.
В настоящем Законе (гл. 3) рассмотрены вопросы урегулирования конфликта интересов на гражданской службе, при котором личная заинтересованность гражданского служащего может пов ли ять на объ ек тив ное ис пол не ние им долж но ст ных обя зан -ностей. Под личной заинтересованностью гражданского служа-ще го по ни ма ет ся воз мож ность по лу че ния им при ис пол не нии должностных обязанностей доходов в денежной либо натуральной фор ме.
Для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов при столкновении интересов в государственных органах должны создаваться спе ци аль ные ко мис сии.
Законодательное закрепление четких правил служебного поведения государственных гражданских служащих позволяет гражданам и институтам гражданского общества не просто ожидать, а требовать их исполнения должностными лицами. В случае нарушения зак реп лен ной в за ко но да тель стве мо де ли слу жеб но го по ве де ния имеется возможность обжаловать эти нарушения, что способствует по вы ше нию до ве рия к ор га нам влас ти.
Вместе с тем, как показали результаты выборочного социологического опроса населения Российской Федерации, проведен-
ного в ноябре 2005 г. в 24 субъектах Российской Федерации на тему «Отк ры тость го су да р ствен ной граж да нс кой служ бы и вза и -мосвязь с институтами гражданского общества», 58,6% опрошенных считают, что чиновники действуют по неписаным правилам, а 52,7% респондентов отметили неспособность граждан влиять на де я тель ность ор га нов влас ти.
Социологическое исследование «Оценка москвичами работы органов исполнительной власти города с обращениями, поступившими в ходе встреч руководителей с населением при проведении прямых телефонных связей, пресс-конференций, телеэфиров», проведенное в I кв. 2006 г. Институтом социально-политических исследований Российской академии наук, позволяет сделать вывод, что лишь пятая часть (19%) опрошенных москвичей, вступавших во взаимодействие с органами исполнительной власти, удовлетворены результатом своих обращений, 39% респондентов удовлетворены отчасти и еще 39% совсем не удовлетворены тем, как была решена их проблема. Примерно половина опрошенных (от 45 до 54%) критически оценивают доступность для москвичей системы институтов исполнительной власти города, ее способность решать существующие у горожан проблемы, ее заинтересованность в решении этих проблем.
Наряду с правовым регулированием вопросов административной этики в органах государственной власти Российской Федерации стали разрабатывать кодексы поведения государственных служащих, призванные содействовать повышению ав то ри те та и ук реп ле нию до ве рия граж дан к ор га нам го су да р -ственной власти.
Однако этические правила не могут быть эффективными, если нет механизма их проведения в жизнь. В связи с этим в органах государственной власти стали создаваться комиссии по этике. Вместе с тем работа комиссий по этике в органах государственной власти и принятие этических кодексов, как показывает практика, не могут полностью решить проблему. Соблюдение норм ад ми ни ст ра тив ной эти ки долж но стать обя за тель ным тре бо ва ни ем к долж нос ти го су да р ствен но го и му ни ци паль но го служащего и учитываться при присвоении классных чинов и квалификационных разрядов, аттестации служащих, их вклю-че нии в кад ро вый ре зерв.
Для государственных и муниципальных служащих, которые в отличие от других социально-профессиональных групп от ве т ствен ны за уп рав ле ние в го су да р стве, сле до ва ние эти чес ким
нормам должно стать неотъемлемой частью их мировоззрения.
Литература
Федеральный закон № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства. 2004. № 31. Ст. 3215.
Федеральный закон № 25-ФЗ от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства. 2007. № 10. Ст. 1152.
Указ Президента РФ № 885 от 12 августа 2002 г. «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» // Собрание законодательства. 2002. № 33. Ст. 3196.
Российская бюрократия: состояние и тенденции развития. Социология власти // Вестник Социологического центра РАГС. 2004. № 1.
Оценка москвичами работы органов исполнительной власти города с обращениями, поступившими в ходе встреч руководителей с населением при проведении прямых телефонных связей, пресс-конференций, телеэфиров // Пульс. 2006. № 6 (313).
