CC BY
59
Ирина ОСИПОВА
ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ ИНФОРМАЦИОННЫХ СИСТЕМ КАК ФАКТОР ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ВЗАИМОДЕЙСТВИЙ
В статье анализируется современное состояние транспарентности информационных систем органов государственного управления. Автор предлагает комплекс мероприятий, направленных на обеспечение открытости деятельности органов государственного управления.
The modem condition of transparency of public authoiities’ information systems is anaiyzed in the article. The author suggests the complex of measures aimed to guaranteeing transparency of public authorities' activity.
Ключевые слова:
управленческие взаимодействия, транспарентность информационных систем, прозрачность деятельности органов государственного управления, служебная тайна, доступ граждан к информации; administrative interrelations, transparency of information systems, transparency of public authorities, official secrecy, public access to information.
Открытость и прозрачность информации о деятельности госу -дарственных и муниципальных органов для граждан и биз -неса — одна из главных целей Концепции административной реформы — актуализирует проблему транспарентности системы государственного управления, в частности проблему развития информационно - коммуникативных технологий, закладывающих принципиально новые доминанты управленческих взаимодействий на государственной службе.
Транспарентность информационных систем государственного управления является необходимым условием, обеспечивающим эффективность управленческих взаимодействий в условиях раз -вития государственного управления. Принципиальным является понимание того, что транспарентность информационных систем не должна ограничиваться определенным набором информацион ных технологий, используемых органами государственного управ ления. Информационная открытость деятельности органов государственного управления должна иметь такие границы, которые, с одной стороны, способствовали бы реализации конституционных прав граждан на свободный доступ к информации и инициировали активное участие граждан в общественной жизни, а с другой — по -средством формирования информационной культуры управленче ских взаимодействий обеспечивали бы защиту информации.
Такое понимание транспарентности предъявляет серьезные тре -бования к информационной составляющей управленческих вза -имодействий и с точки зрения ее правового регулирования, и с точки зрения внедрения в практику деятельности государственных органов конкретных информационно коммуникативных технологий.
Несмотря на обширную правовую базу, регламентирующую обмен информацией на разных уровнях управления, результаты практиче ского применения различных информационных технологий, обе -спечивающих управленческие взаимодействия, можно охарактери зовать как крайне противоречивые и неоднозначные. И тому есть очень веские основания.
Действующее законодательство не раскрывает значение целого ряда категорий, необходимых для выстраивания правового фун -дамента информационно - коммуникативных технологий в органах
ОСИПОВА
Ирина
Николаевна — к.и.н., доцент кафедры
государственного и муниципального каравлениа Поволжского института им. П.А. Столыпина — филиала РАНХиГС osipovа-@ mail.ru
государственного управления. В настоя -щее время в законодательстве определены категории «государственная тайна» и «конфиденциальная информация».
Термин «государственная тайна», пере -чень конкретных видов сведений, отно -симых к государственной тайне, поря док допуска к государственной тайне определены законом РФ «О государст -венной тайне», указом Президента РФ от 30.11.1995 № 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к госу дарственной тайне», постановлением Правительства РФ от 06.02.2010 № 63 «Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне». Внесенные федеральным законом от 14.02.2010 № 9 - ФЗ поправки в федеральный закон № 79 - ФЗ «О государст -венной гражданской службе Российской Федерации»1 позволили государственным органам самостоятельно определять пере чень должностей, исполнение должност ных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну (ранее, согласно ФЗ № 79 ФЗ, перечень должностей дол жен был утвержден указом Президента РФ). Однако далеко не все государствен -ные органы такой перечень утвердили.
В различных отраслях права исполь зуется понятие «конфиденциальная информация». Указом Президента РФ от 06.03.1997 № 188 «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера» к сведениям конфиденциаль ного характера отнесены: коммерческая тайна, служебная тайна, врачебная, нота риальная, адвокатская тайна, сведения, составляющие тайну следствия и судопро изводства, сведения о защищаемых лицах и мерах государственной защиты, а также сведения о фактах, событиях и обстоятель -ствах частной жизни гражданина, позво ляющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в уста новленных федеральными законами случаях.
В свою очередь, категория «коммерче -ская тайна» раскрывается федеральным
1 Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79 - ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с изм. и доп.) // СЗ РФ, 2004, № 31, ст. 3215.
законом от 29.07.2004 № 98 - ФЗ (ред. от 01.01.2008) «О коммерческой тайне». Состав врачебной тайны определен в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 № 5487 -1, канва нотариаль -ной тайны определена в Основах зако нодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.1993 № 4462-1, а адво -катская тайна раскрывается федераль ным законом от 31.05.2002 № 63 - ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».
Что же касается определения категории «служебная тайна», ситуация «застряла» на обсуждении проекта федерального закона «О служебной тайне», в то время как отсутствие в законодательстве чет кого определения понятия «служебная тайна» ведет к формированию противо речий в правоприменительной практике. Ситуация осложняется присутствием в законодательстве термина «служебная информация», которая имеет свое правое определение, однако неясным остается ее соотношение с термином «служебная тайна».
Согласно постановлению Правительст ва РФ от 03.11.1994 № 1233 «Об утвержде -нии положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти» к служебной информации ограниченного распростра нения относится несекретная информа ция, касающаяся деятельности органи -заций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходи мостью. Обращает на себя внимание факт выделения из состава служебной инфор мации служебной информации ограни ченного распространения, из чего может быть сделан вывод о том, что ограничение установлено на распространение не всей служебной информации. Чем же должен руководствоваться государственный слу жащий, осуществляющий взаимодействие с гражданами или организациями, при выборе, какую служебную информацию он имеет право предоставлять, а какую
— нет? Состав служебной информации ограниченного распространения согласно постановлению Правительства РФ № 1233 определяется уполномоченными долж ностными лицами. На документах (в необ -ходимых случаях и на их проектах), содер -жащих служебную информацию ограни -
ченного распространения, проставляется пометка «Для служебного пользования». Принципиальным в данной ситуации является ответ на вопрос, установлен ли состав служебной информации ограни -ченного распространения нормативным правовым актом государственного органа, и что это за «необходимые случаи», и не будут ли они совпадать со всеми случаями обращения гражданина или организации за информацией о деятельности государ ственного органа.
В связи с этим актуализировалась и про -блема публичных выступлений государ -ственных служащих. Согласно п. 10 ч. 1 ст. 17 федерального закона «О государст -венной гражданской службе Российской Федерации» гражданскому служащему запрещено допускать публичные выска зывания, суждения и оценки, в т.ч. в средствах массовой информации, в отноше -нии деятельности государственных орга -нов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает долж ность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности. Постановлением Конституционного Суда РФ от 30.06.2011 № 14 - П1 определено, что данный запрет не может рассматри ваться как абсолютно не допускающий публичного выражения государствен ным служащим своего мнения. При этом предполагается, что при оценке право мерности действий государственного служащего необходимо учитывать содер жание допущенных им публичных выска зываний, суждений и оценок, их обще ственную значимость и мотивы, а также соотношение причиненного им ущерба государственным или общественным интересам с ущербом, предотвращенным в результате публичного выступления. Необходимо также учитывать, по мнению Конституционного Суда РФ, наличие либо отсутствие возможности у государ ственного служащего защитить свои права или государственные либо общественные интересы, нарушение которых послужило
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 30.06.2011 № 14-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона “О государственной гражданской службе Российской Федерации” и статьи 20.1 закона Российской Федерации “О милиции” в связи с жалобами граждан Л.Н. Кондратьевой и А.Н. Мумолина».
поводом для его публичного выступления. Остается под вопросом, кто будет давать такую правовую оценку действиям государственного служащего и каковы крите рии общественной значимости предостав -ляемой служащим информации.
Отсутствие четких правовых и орга низационных механизмов «движения» информации ведет к неэффективности управленческих взаимодействий на раз ных уровнях управления, будь то приня тие управленческого решения, предостав ление государственных услуг или взаимо действие с общественными институтами и гражданами.
Оценка транспарентности информаци онных систем государственного управ ления, а также влияние информационных технологий на эффективность управ -ленческих взаимодействий стала пред метом социологического исследования, проведенного в 2009—2010 гг. по выборке в 567 чел. В опросе принимали участие государственные гражданские служащие федеральных министерств и федераль ных служб. Опрос происходил по широ -кому кругу вопросов, характеризующих влияние информационных технологий на эффективность управленческих взаимо действий. Кроме этого, анкета содержала некоторые открытые вопросы, что пред полагало содержательные ответы опраши ваемых.
Проведенный опрос выявил следующие тенденции транспарентности информаци онных систем управленческих взаимодей ствий на государственной гражданской службе. Большинство государственных гражданских служащих (87%) отдают себе отчет, что эффективные управлен -ческие взаимодействия детерминиро ваны рациональными информационно коммуникативными потоками, которые являются ресурсом управленческих взаи модействий. Обмен информацией проис -ходит на каждом этапе управленческого взаимодействия: при оценке состояния объекта управления (аналитическая информация), при прогнозе динамики изменений состояния объекта управления (прогностическая информация), при раз работке управленческого воздействия (информация управленческого решения) и на заключительном этапе управлен ческого взаимодействия (информация обратной связи).
Большинство государственных граж
данских служащих (94%) среди факторов, влияющих на эффективность управленче ских взаимодействий, отметили наличие у чиновников необходимых навыков управ ления информацией (постановка четких вопросов, умение четко формулировать область запрашиваемой информации, умение последовательно предоставлять информацию и т.д.).
Вместе с тем было выявлено очевидное единодушие гражданских служащих отно сительно предоставления информации гражданам — 92% респондентов оказались в явном затруднении относительно того, какую именно информацию они имеют право и обязаны предоставлять гражданам. Так, например, на вопрос: «Предоставите ли вы для ознакомления ваш должностной регламент гражданину?» 89% гражданских служащих ответили отрицательно. При этом прослеживается размытость пред ставлений гражданских служащих о том, какая вообще информация относится к служебной тайне. А 17% респонден -тов вообще считают, что они не обязаны предоставлять информацию о деятельно сти государственного органа гражданам, представителям общественности — этим должны заниматься уполномоченные должностные лица.
При проведении социологического исследования была выявлена еще одна проблемная зона повышения эффектив ности управленческих взаимодействий на государственной службе. Как известно, в деятельности государственных органов образуется достаточно большое количе ство внутрисистемной информации, кото рая уже действующим законодательством отнесена к разряду конфиденциальной (персональные данные, сведения, состав ляющие коммерческую, банковскую, вра чебную и иные виды тайн). Осуществляя управленческое взаимодействие, госу дарственные служащие обмениваются различного рода информацией, в т.ч. и конфиденциальной. И, к сожалению, как выяснилось, в органах государствен ного управления практически никакой внутренней защиты такой информации в настоящее время не существует. На во прос: «Может ли свободно распростра -няться конфиденциальная информация внутри государственного органа?» 39% респондентов ответили утвердительно, а 41% государственных служащих нашли бесконтрольное движение подобной
информации невозможным. При этом 62% (достаточно большой показатель) государственных служащих затруднились ответить на вопрос: «Предоставите ли вы вашим коллегам по организационно должностной структуре (государствен ному органу) конфиденциальную инфор -мацию, которая стала вам известна в связи с исполнением должностных обязанно -стей?». Столь же очевиден патерналист -ский настрой респондентов — почти поло -вине опрошенных необходимы «указания руководства», и любая информация, в т.ч. и конфиденциальная, может бескон -трольно транслироваться в рамках государственного органа.
Свою позицию в оценке сложившейся ситуации большинство государственных служащих (74%) дополняют комментари -ями относительно того, что самые важные управленческие решения, принимаемые в рамках государственного управления, находятся в зоне так называемых нефор мальных взаимодействий. Следовательно, «движение» информации при таких управ -ленческих взаимодействиях не поддается никакому контролю.
Очевидно, что все попытки решить проблему транспарентности информаци онных систем органов государственного управления исключительно посредством законодательного определения отдельных норм не могут сколько нибудь серьезно повлиять на развитие сформировавшихся негативных тенденций. И на фоне непре -кращающихся рассуждений о «методоло -гических проблемах формирования инсти тута служебной тайны» в научной и публи цистической литературе1 государственные служащие вынуждены интуитивно опре делять информационную составляющую управленческих взаимодействий, что, в конечном счете, сказывается на их эффек тивности.
Эффективность управленческих взаи -модействий в органах государственного управления может быть достигнута по средством четкого и последовательного процессуального правового регулирова -
1 См. Фатьянов А.А. Проблемы формирования института служебной тайны в отечественном праве // Государство и право, 1999, № 4; Пызина Г. Пределы транспарентности российской власти // Государственная служба, 2005, № 6; Гришанков М., Волчинская Е. Некоторые пробле -мы формирования института служебной тайны в Российской Федерации // Государственная служба, 2011, № 2, и др.
ния организационных механизмов предо ставления информации о деятельности государственных органов. В федеральном законе от 09.02.2009 № 8-ФЗ «О доступе к информации о деятельности государ -ственных органов и органов местного са моуправления» заложены основы инфор мационной открытости органов государ ственного управления, обеспечивающей реальный доступ граждан и организаций к информации. Вместе с тем дальнейшее развитие этого механизма должны обе спечить нормативные правовые акты конкретных государственных органов. А именно, нормативными правовыми актами должны быть регламентированы:
— статус (права, обязанности и полномо -чия) структурных подразделений, долж ностных лиц, обеспечивающих организа цию доступа к информации о деятельно сти государственного органа;
— состав информации по способам предоставления (в настоящее время четко определены только состав информации только для сети Интернет, состав инфор мации, размещаемой в помещениях, зани маемых государственными органами);
— состав служебной информации огра -ниченного распространения;
— порядок участия граждан и (или) орга -низаций в заседаниях коллегиальных го -сударственных органов;
— порядок (процедуры) досудебного обжалования в случаях непредоставления государственными органами информации.
Возможно, необходимо вести речь об административном регламенте, кото рый, исходя из специфики деятель ности, определял бы информационно коммуникативные ресурсы (внутренние и внешние) государственного органа.
Правовая регламентация информацион ной открытости органично требует внедре ния и развития электронных технологий, в частности интернет представительства органов государственного управления, что, в свою очередь, потребует формиро вания нового мышления и стиля работы государственных служащих.
В настоящее время собственные сайты есть практически у всех органов государ ственного управления. Однако большая часть сайтов создана не с целью транс ляции информации о деятельности госу дарственных органов, а главным образом для «галочки». По данным мониторинга Института развития свободы информа
ции1, у целого ряда государственных орга -нов не только нет концепции последую -щего развития сайтов, но и требованиям ст. 13 федерального закона «О доступе к информации о деятельности государ ственных органов и органов местного самоуправления» они соответствуют с большой натяжкой. Не говоря уже о коэф -фициенте информационной открытости, который у отдельных государственных органов растет очень медленно, а у неко -торых — даже снижается. В условиях раз -вития информационного общества, в контексте концепций и программ элек тронной демократии, ФЦП «Электронная Россия» такое состояние сайтов органов государственного управления, по мень -шей мере, вызывает удивление.
Эффективные управленческие взаимо действия требуют создания соответствую щей инфраструктуры, включающей новые информационные и коммуникационные технологии. Современные возможности форм интернет - коммуникаций (сайт -справочник, диалоговые формы: e - mail, e - mail -рассылка, форма «Вопрос-ответ», технологии онлайн -общения и др.) могут не только обеспечить быстрый обмен актуальной информацией, но и создать дополнительные возможности для взаи модействий.
Важнейшим фактором повышения эффективности управленческих взаимодей ствий являются консолидированные уси лия законодателей, государственных служа щих, научного сообщества и представителей общественных организаций, направленные на решение следующих задач:
1) совершенствование правовой регла ментации обращения с информацией в органах государственного управления (системный анализ действующего законо дательства в сфере информации и инфор мационных технологий, анализ правопри менительной практики, принятие необхо димых нормативных правовых актов);
2) развитие организационных механиз -мов, обеспечивающих доступ к информации о деятельности государственных органов;
3) развитие информационных технологий в деятельности государственных органов;
4) развитие механизмов общественного контроля за обеспечением доступа граждан к информации о деятельности государственного органа.
1 www.svobodainfo.org
