CC BY
42
ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ ЭКСТРЕМИЗМУ
Р.С. Тамаев,
доктор юридических наук государственный советник юстиции 2-го класса, Заслуженный юрист Российской федерации;
Т.Н. Беляева,
соискатель Академии управления МВД России, заместитель редактора отдела правоохранительной практики журнала «Полиция России» МВД России, подполковник полиции Научная специальность: 12.00.11 -судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности
Аннотация. В статье рассматриваются современные правовые подходы к организации правоохранительной деятельности по противодействию экстремизму, роли правоохранительных и других государственных органов в борьбе с экстремистскими проявлениями. Анализируется значение координации и взаимодействия в сфере противодействия экстремистской деятельности, указывается на необходимость правовых гарантий защиты прав и свобод граждан в процессе вышеназванной деятельности.
Ключевые слова: экстремизм, экстремистская деятельность, субъекты противодействия экстремистской деятельности, правоохранительные органы, координация, взаимодействие, защита прав граждан
QUESTIONS OF THE ORGANISATION OF LAW-ENFORCEMENT ACTIVITY ON COUNTERACTION TO
EXTREMISM
R.S. Tamaev,
the doctor of jurisprudence the state adviser ofjustice of 2nd class, the Deserved lawyer of the Russian Federation T.N. Beljaeva,
the competitor of Academy of management of the Ministry of Internal Affairs of Russia, the assistant to the editor of department of law-enforcement practice of magazine «Police of Russia» the Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. In article modern legal approaches to the organisation of law-enforcement activity on counteraction to extremism, a role of law-enforcement and other state bodies in struggle against extremist displays are considered. Value of coordination and interaction in sphere of counteraction of extremist activity is analyzed, it is underlined necessity of legal guarantees of protection of the rights and freedom of citizens in the course of the above-named activity.
Keywords: Extremism, extremist activity, subjects of counteraction of extremist activity, law enforcement bodies, coordination, interaction, protection of the rights of citizens
В общественном сознании, равно как и в сознании ряда общественных и государственных деятелей, отмечают исследователи, прочно утвердился достаточно спорный взгляд на вопрос о субъектах противодействия экстремизму1. Согласно этой точке зрения такими субъектами должны быть силовые структуры. Между тем даже при первом рассмотрении становится очевидным, что одни только силы правопорядка не могут создать надежный заслон на пути разрушительной деятельности экстремистских элементов. Необходима согласованная деятельность всех элементов общественного и государственного организма, необходимой составляющей которой будет осознание всеми субъектами меры своей ответственности за обуздание экстремизма в России.
Субъектами противодействия экстремизму и терроризму являются Президент России, Правительство России, Вооруженные Силы, органы внутренних дел, Федеральная служба безопасности, прокуратура, иные федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Национальный антитеррористический комитет, антитеррористические комиссии, оперативный штаб по проведению антитеррористической операции, органы местного самоуправления и иные структуры, органы и институты.
В целях обеспечения реализации государственной политики в области противодействия экстремизму, координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, участвующих в противодействии экстремизму, а также организационно-методического руководства этой деятельностью в июле 2011 года образована Межведомственная комиссия по противодействию экстремизму в Российской Федерации. Ее председателем по должности является Министр внутренних дел Российской Федерации.
Основными задачами Межведомственной комиссии являются:
подготовка предложений Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации по формированию государственной политики в области противодействия экстремизму, по совершенствованию законодательства Российской Федерации в этой области;
подготовка ежегодных докладов о проявлениях экстремизма в Российской Федерации и представление их Президенту Российской Федерации не позднее второго квартала года, следующего за отчетным;
разработка мер, направленных на противодействие экстремизму и на устранение способствующих ему причин и условий;
обеспечение координации деятельности феде-
ральных органов исполнительной власти в области противодействия экстремизму, а также организация их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями;
разработка проектов концепций, стратегий, программ, планов и иных документов в области противодействия экстремизму;
участие в международном сотрудничестве в области противодействия экстремизму, в том числе в подготовке проектов международных договоров и соглашений Российской Федерации;
мониторинг, анализ и оценка состояния противодействия экстремизму в Российской Федерации, а также выработка мер, направленных на совершенствование деятельности в этой области федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций;
организационно-методическое руководство постоянно действующими рабочими группами по вопросам гармонизации межэтнических отношений в субъектах Российской Федерации, др2.
Важную роль в противодействии экстремистской деятельности и защите российских граждан от проявлений экстремизма выполняют судебные органы Российской Федерации.
В частности, согласно ст. 9 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» в случае осуществления общественным или религиозным объединением, либо иной организацией, либо их региональным или другим структурным подразделением экстремистской деятельности, повлекшей за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создающей реальную угрозу причинения такого вреда, соответствующие общественное или религиозное объединение либо иная организация могут быть ликвидированы, а деятельность соответствующего общественного или религиозного объединения, не являющегося юридическим лицом, может быть запрещена по решению суда на основании заявления Генерального прокурора Российской Федерации или подчиненного ему соответствующего прокурора. По указанным в части второй настоящей статьи основаниям общественное или религиозное объединение может быть ликвидировано, а деятельность общественного или религиозного объединения, не являющегося юриди-
ческим лицом, может быть запрещена по решению суда также на основании заявления федерального органа государственной регистрации или его соответствующего территориального органа. В случае принятия судом по основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом, решения о ликвидации общественного или религиозного объединения их региональные и другие структурные подразделения также подлежат ликвидации.
Между тем согласно Федеральному закону «О противодействии экстремистской деятельности» возможность запрещения деятельности религиозного объединения, не являющегося юридическим лицом, за осуществление экстремистской деятельности зависит от наличия соответствующих оснований. Оценка законности запрещения деятельности конкретных религиозных объединений (в том числе в связи с расширительным истолкованием экстремистской деятельности во взаимосвязи с понятием нацистской символики или атрибутики) требует, согласно позиции федерального органа конституционного контроля, исследования фактических обстоятельств, что отнесено к исключительной компетенции судов общей юрисдикции.
Если суд не удовлетворит заявление о ликвидации общественного или религиозного объединения либо запрете его деятельности, данное объединение возобновляет свою деятельность после вступления решения суда в законную силу.
Приостановление деятельности политических партий осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О политических партиях», т.е. (в конечном счете) именно на основании судебного решения.
Также в случае осуществления средством массовой информации экстремистской деятельности, повлекшей за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создающей реальную угрозу причинения такого вреда, деятельность соответствующего средства массовой информации может быть прекращена по решению суда на основании заявления уполномоченного государственного органа, осуществившего регистрацию данного средства массовой информации, либо федерального органа исполнительной власти в сфере печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, либо Генерального прокурора Российской Федерации или подчиненного ему соответствующего прокурора. Причем, решение суда является основанием для изъятия нереализованной части тиража продукции
средства массовой информации, содержащей материал экстремистской направленности, из мест хранения, оптовой и розничной торговли.
Кроме того, информационные материалы признаются экстремистскими федеральным судом по месту их обнаружения, распространения или нахождения организации, осуществившей производство таких материалов, на основании представления прокурора или при производстве по соответствующему делу об административном правонарушении, гражданскому или уголовному делу (ст. 13 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности»). Одновременно с решением о признании информационных материалов экстремистскими судом принимается решение об их конфискации.
Видится тривиальным утверждение о том, что, в той или иной мере, все правоохранительные структуры вовлечены в анализируемый процесс. Тем не менее, основная нагрузка, все же приходится на Следственный комитет России, органы безопасности и внутренних дел3.
Так, На Федеральную службу безопасности России как федеральный орган исполнительной власти возложена в рамках ее компетенции функция по выработке предложений по предупреждению и нейтрализации угроз безопасности Российской Федерации на основе прогнозов развития политической, социально-экономической и криминогенной обстановки в стране. ФСБ России осуществляет свою работу по таким основным направлениям, как контрразведывательная деятельность, борьба с терроризмом, разведывательная деятельность, пограничная деятельность, обеспечение экономической и информационной безопасности.4
Указом Президента Российской Федерации от 11.08.2003 № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации»5 на органы ФСБ России возложены разработка мер и организация в пределах своих полномочий во взаимодействии с федеральными органами государственной власти противодействия экстремистской деятельности, в том числе деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных сообществ и групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью организацию вооруженного мятежа, насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации, насильственный захват или насильственное удержание власти.
При этом базисными принципами для органов безопасности являются законность, уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина, гуманизм.
В целях совершенствования руководства дея-
тельностью Министерства внутренних дел Российской Федерации и органов внутренних дел Российской Федерации по обеспечению экономической безопасности, борьбе с коррупцией, организованной преступностью и экстремизмом в органах внутренних дел Указом Президента Российской Федерации от 6 сентября 2008 года № 1316 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации»6 на базе подразделений по борьбе с организованной преступностью образованы подразделения по противодействию экстремизму, на которые возложены функции по противодействию экстремистской деятельности и которые в соответствии с Федеральным законом от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» (ст.12)7 и «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации»8 обязаны принимать меры, направленные на предупреждение, выявление и пресечение экстремистской деятельности общественных объединений, религиозных и иных организаций, граждан по следующим основным направлениям:
принятие профилактических мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности;
выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций, физических лиц9.
Для совершенствования работы органов внутренних дел по противодействию экстремистской деятельности исследователями, в частности, предлагается:
— завершить работу по разграничению компетенции органов внутренних дел, безопасности и других правоохранительных органов в сферах противодействия экстремизму;
— предусмотреть в законодательстве Российской Федерации уголовную ответственность за предоставление помещений (в том числе жилых) для экстремистской деятельности (проведения собраний, лекций, изготовления, размножения литературы и видеоматериалов экстремистского толка, демонстрации видеоматериалов), за хранение материалов экстремистского толка с целью их распространения;
— ужесточить уголовную ответственность за совершение преступлений экстремистского характера, предусмотренных ст. 280, 282, 282.1, 282.2 Уголовного кодекса Российской Федерации, с целью обеспечения возможности осуществления оперативно-розыскных мероприятий, проводимых при расследовании тяжких и особо тяжких преступлений, др10.
О сложности расследования преступлений экстремистской направленности свидетельствует уже тот факт, что при решении вопроса о возбуждении уголовного дела, связанного с экстремизмом, следователь должен тщательно ознакомиться со всеми имеющимися оперативными материалами, которые находятся в специализированных подразделениях ФСБ и МВД. При этом необходимо выделить ту часть оперативных материалов, которые могут быть использованы в качестве доказательств по делу. Это могут быть результаты прослушивания телефонных и иных переговоров, наблюдение, справки и т.д.11 Такие результаты оперативно-розыскных мероприятий должны быть легализованы в порядке ст. 11 Закона Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности», о чем руководству соответствующего органа ФСБ или МВД дается специальное поручение.12
Необходимо установить, к примеру, конкретные действия членов экстремистской организации и их соответствие деяниям, описанным в Федеральном законе «О противодействии экстремистской деятельности» и в диспозициях соответствующих статей УК РФ. При этом для консультаций следователь вправе обратиться к религиоведам, политологам, психологам и другим специалистам, которые затем могут быть привлечены к участию в деле в качестве экспертов или специалистов. После чего, установив достаточность и достоверность материалов проверки, их правовую обоснованность, следователь решает вопрос о возбуждении уголовного дела13.
В этой связи, по мнению специалистов, назрела, и необходимость законодательного закрепления порядка проведения судебной экспертизы при рассмотрении дел о признании материалов экстремистскими.
Так, в постановлении пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2011 г. № 11 «О судебной практике по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности», в частности, отмечается, что судам следует обеспечивать, с одной стороны, охрану публичных интересов (основ конституционного строя, целостности и безопасности Российской Федерации), а с другой — защиту гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, первой из которых названа свобода совести и вероисповедания.
Статья 9 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» (Ответственность общественных и религиозных объединений, иных организаций за осуществление экстремистской деятельности), в первую очередь, как отмечалось выше, как раз и связывает возможность ликвидации или запрета деятельности общественного,
религиозного объединения либо иной организации с осуществлением экстремистской деятельности, повлекшей за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности.
Однако отнесение такого рода дел к компетенции районных судов без законодательного закрепления порядка проведения судебной экспертизы, обеспечивающего соблюдение конституционного права на свободу совести и свободу вероисповедания, по мнению проф. Залужного А.Г., неизбежно приводит к появлению решений, которые в обязательном порядке будут оспорены, в том числе в Европейском суде по правам человека и нанесут тем самым определенный вред авторитету России.
А в связи с массой обоснованных нареканий относительно Федерального списка экстремистских материалов он полагает, что и сам список, и порядок его формирования нуждаются в квалифицированной экспертной оценке; поэтому представляется целесообразным дополнить Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» статьей, регламентирующей в вышеназванных случаях порядок проведения соответствующей судебной экспертизы и определяющей уполномоченный для этого государственный орган.
В частности, задачей экспертизы должно стать выявление в вероучении и практике религиозного объединения связи с действиями, являющимися основанием для обращения в суд с иском о запрете деятельности религиозного объединения и ликвидации религиозной организации; представление рекомендаций о целесообразности приостановления деятельности религиозного объединения, а также разъяснение иных, возникающих при рассмотрении дел о ликвидации религиозной организации вопросов, требующих экспертной оценки в связи с осуществлением экстремистской деятельности.
Эти задачи мог бы решать Научно-консультативный совет при Министерстве юстиции Российской Федерации по изучению информационных материалов религиозного содержания на предмет выявления в них признаков экстремизма при условии расширения его полномочий и финансирования научной и экспертной деятельности14.
Успешное противодействие экстремизму представляется также крайне проблематичным без должного взаимодействия и координации работы субъектов противодействия экстремистской деятельности. Применительно к правоохранительным органам координация означает разработку и практическую реализацию совместных мероприятий по борьбе с преступностью и иными правонарушениями, укреплению законности и правопорядка.
В плане борьбы с преступлениями экстремистской направленности большая роль отводится ко-
ординации деятельности органов прокуратуры и Министерства внутренних дел РФ, на которые возложена обязанность производства предварительного следствия по делам этой категории, а на органы прокуратуры, осуществление надзора за исполнением законов следователями МВД при производстве дознания и следствия по этим делам. Таким образом, в основе координации деятельности правоохранительных органов лежит единство цели и задач по укреплению законности и правопорядка15.
В целом же противодействие экстремизму требует усилий всего общества. А государство при поддержке гражданского общества может и должно обеспечить соблюдение законности и правопорядка на всей территории Российской Федерации, укрепив тем самым общественное согласие, не допуская проявлений ксенофобии и экстремизма.
1 См.: Сальников Е.В. Взаимодействие органов местного самоуправления и антитеррористических комиссий в деле борьбы с экстремизмом и терроризмом: проблемы и перспективы //Гос. власть и местное самоуправление. — М., 2007. № 3. С.21.
2 См. Указ Президента РФ от 26.07.2011 № 988 «О Межведомственной комиссии по противодействию экстремизму в Российской Федерации» (вместе с «Положением о Межведомственной комиссии по противодействию экстремизму в Российской Федерации»).
3 См. об этом: Тамаев Р.С. Организация правоохранительной деятельности в сфере противодействия экстремизму. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М.,
2010. — С. 187.
4 Патрушев Н.П. Особенности современных вызовов и угроз национальной безопасности России //Журн. рос. права. — М., 2007. № 7. С. 34.
5 См. в ред. от 24.02.2011.
6 См. в ред. Указов Президента РФ от 01.03.2011 № 254 и от 05.09.2011 № 1158.
7 См. в ред. ФЗ от 01.07.2011
8 Утверждено Указом Президента РФ от 01.03.2011 № 248 (ред. от 19.09.2011) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации».
9 См. ст. 3, Федерального закона от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности».
10 Магомедов Магомед Рамазанович. Правовые и организационные проблемы деятельности МВД по Республике Дагестан по противодействию экстремизму. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2011. — С. 22.
11 См.: Халиков А. Расследование преступлений экстремистского характера //Законность. — М., 2006. № 8. С. 12.
12 См.: Закон Российской Федерации от 12 августа 1995 г. № 144 -ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» //СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.
13 Тамаев. Указ. соч. — С. 187.
14 См. подробнее об этом: Экстремизм в России: проблемы профилактики и противодействия. / под общ. ред. А.Г. Залужного и Ж.А. Шишовой. М.: РАНХиГС, 2012. — С. 14 — 15.
15 Борисов С.В. Прокурорский надзор за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М.,
2011. — С. 75.
