CC BY
21УДК 34:342.41.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕГИОНАЛЬНОЕ НОРМОТВОРЧЕСТВО
Магомедов Ш.Б. - доктор юридических наук. профессор кафедры конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета; Решетников С.Н. - старший прокурор отдела по надзору за исполнением законодательства о государственном и муниципальном контроле прокуратуры Республики Дагестан. аспирант кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета
Дагестанского государственного университета E-mail: kafedraconst@mail.ru
В научной статье проанализирована проблема обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в ракурсе разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами. Авторами проанализированы полномочия органов государственной власти в сфере регулирования правоотношений по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации.
Ключевые слова: конституция. национальная безопасность. режим законности. единое правовое пространство.
THE MAINTENANCE OF NATIONAL SAFETY OF THE RUSSIAN FEDERATION AND REGIONAL NORM MAKING
Magomedov Sh.B. - the Dr. of jurisprudence, the professor of chair of the constitutional and municipal law of Daghestan state university;
Reshetnikov S.N. - the senior public prosecutor of department on supervision of execution of the legislation on the state and municipal control of Office of Public Prosecutor of Republic Daghestan, the post-graduate student of chair of the constitutional and municipal law of Daghestan state university
The given scientific article deals with the problem of state security of the RF in the field of division of the jurisdiction between Federation and its subjects.
The authors analyze the authorities of state organs of power in the sphere of regulation of legal relations on provision of the state security of the Russian Federation.
Key words: the constitution, national safety, mode to legality, united legal space.
В соответствии с пунктом 6 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. национальная безопасность - это состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права,
свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность
государства [4].
Одним из основных правовых начал государства, обусловленных его суверенитетом,
является возможность регулировать
общественные отношения при помощи издания нормативных правовых актов и добиваться их исполнения посредством применения механизма принуждения.
Возможность обеспечить
конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства создается лишь при условии полного правового регулирования соответствующих сфер. Следовательно, обеспечение национальной безопасности России осуществляется при помощи «нормативного привода».
Каждый из регионов России имеет только присущие ему особенности в сфере политической организации, степени
экономического развития, географического положения или в культурной среде.
Согласно части 1 статьи 15 Основного закона Российской Федерации Конституция Российской Федерации имеет высшую
юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции
Российской Федерации.
Однако единство правового
пространства обеспечивается не только государственными субъектами
правотворчества, но и местным
самоуправлением, которое в соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации обеспечивает самостоятельное
решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и
распоряжение муниципальной собственностью.
Названные субъекты правотворчества являются проводниками норм
законодательства, закрепленных в правовых актах федерального звена, для населения конкретного территориального образования с учетом его особенностей.
Складывающаяся прокурорская и судебная практика показывает, что не всегда упомянутые субъекты правотворчества принимают правовые акты, соответствующие федеральным. К примеру, только на сентябрь
2010 г. прокурорами оспорено свыше 1,4 тыс. нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и около 70,5 тыс. муниципальных нормативных актов. По результатам рассмотрения актов прокурорского
реагирования в соответствии федеральным законодательством приведено свыше 1,2 тыс. региональных нормативных актов и около 61,5 тыс. муниципальных нормативных актов [5].
В этой связи некоторыми учеными высказывается мнение об отсутствии необходимости в региональном и местном законодательстве либо формировании его на основе типовых положений.
Н.А. Петрова полагает, что чрезмерно детальное федеральное регулирование
распространяется практически на все сферы совместного ведения Российской Федерации и субъектов, а потому предопределяет
содержание этой области регулирования, делает порой ненужным законодательство субъектов РФ по вопросам совместного ведения. Такая ситуация характерна в рамках общей тенденции унитаризации в современной России. В условиях, когда предметы совместного ведения практически превратились в предметы ведения Федерации, возникают вопросы как о необходимости, так и о юридической силе закона субъекта РФ [6].
Е.А. Юртаева отмечает, что содержание многих, если не большинства, федеральных законов, принятых по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в последующем текстуально воспроизводится в законах субъектов Российской Федерации. Ненужность такого копирования отмечалась неоднократно; то, что подобная практика «усиления» действия федерального закона законом субъекта Российской Федерации принижает роль федерального закона и девальвирует его юридическую силу, отмечается реже. Такую практику, как видится, можно исправить изданием основ законодательства [7].
Вместе с тем нуждается в совершенствовании механизм отнесения тех или иных вопросов правового регулирования к компетенции региональных и местных законодателей.
Еще одной проблемой является необоснованное делегирование полномочий федерального центра субъектам Федерации, что может вызвать принятие противоречащих федеральному законодательству правовых актов.
Так, согласно части 2 статьи 80 Основного закона Российской Федерации Президент России является гарантом
Конституции Российской Федерации и принимает меры по охране суверенитета России. Из части 1 статьи 85 Конституции Российской Федерации следует, что Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами
государственной власти субъектов Российской Федерации. Данные конституционные положения позволяют утверждать, что
Президент России является и гарантом национальной безопасности Российского
государства.
Пунктом «м» статьи 71 Конституции Российской Федерации установлено, что
оборона и безопасность находятся в ведении Российской Федерации.
Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. предусмотрено, что обеспечивают
национальную безопасность Вооруженные
силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством
предусмотрена военная и (или)
правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства Российской Федерации.
В области регионального развития силы обеспечения национальной безопасности во взаимодействии с институтами гражданского общества способствуют эффективному осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления их полномочий за счет координации и реализации
принимаемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях мер, направленных на развитие региональной экономики и социальной сферы, включая выравнивание их бюджетной обеспеченности.
При этом Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. утверждена Президентом Российской
Федерации в целях консолидации усилий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организаций и граждан Российской Федерации в сфере обеспечения национальной безопасности.
В силу требований пункта «б» статьи 72 Конституции Российской Федерации
обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находится в
совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Статьей 12 Федерального закона от
28.12.2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают исполнение законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности [1].
Согласно подпункту «а» пункту 2 статьи 21 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высший исполнительный орган
государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью [2].
Соответственно, механизм обеспечения субъектом Российской Федерации законности, правопорядка и общественной безопасности законом не установлен.
В связи с этим необходимо руководствоваться положениями о
разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами и системным анализом упомянутых норм федерального законодательства.
Вопросы обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности являются частными составляющими категории «национальная безопасность», или
«безопасность» (как она употребляется в пункте «м» статьи 71 Конституции Российской Федерации).
Во взаимосвязи названных норм конституционного и текущего законодательства можно утверждать, что обеспечение субъектом Федерации законности, правопорядка и общественной безопасности осуществляется в пределах его полномочий мерами по реализации, обеспечению и защите общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью. Причем данные полномочия и меры должны быть установлены законом и не вторгаться в компетенцию федерального центра.
Между тем постоянное сетование глав субъектов Федерации на отсутствие реальных полномочий по обеспечению безопасности в регионах в некоторой степени послужило основанием издания Указа Президента Российской Федерации от 11.12.2010 г. № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка», которым фактически изменены конституционные правоотношения в сфере безопасности и федеральные органы безопасности стали подконтрольны главам субъектов.
Указом Президента Российской Федерации от 11.12.2010 г. № 1535 «О
дополнительных мерах по обеспечению правопорядка» высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации поручено образовать постоянно действующие координационные совещания по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации, одной из задач которых является и анализ эффективности деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации и территориальных органов иных федеральных органов исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка в субъектах
Российской Федерации. Решения
координационных совещаний оформляются актами высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, а в необходимых случаях - актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации [3].
Полагаем, что данным указом произведена передача организационных функций Президента Российской Федерации по координации деятельности федеральных органов государственной власти при обеспечении национальной безопасности органам государственной власти субъектов Федерации, что не согласуется с конституционной нормой о разграничении полномочий между Федерацией и субъектами.
Таким образом, за главами субъектов следовало оставить лишь вопросы социальноэкономической сферы обеспечения
безопасности в рамках имевшихся у них полномочий.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что федеральное законодательство должно только в случаях крайней необходимости устанавливать правотворческим органам низшего звена конкретные позиции, подлежащие
урегулированию, в рамках отведенных законом полномочий.
Литература
1. О безопасности: Федеральный закон от
28.12.2010 г. № 390-Ф3 // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2.
2. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
3. О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка: Указ Президента Российской Федерации от 11.12.2010 г. № 1535 // СЗ РФ. 2010. № 50. Ст. 6656.
4. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020. Утверждена Указом Президента Российской
Федерации от 12.05.2009 г. № 537 // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.
5. Официальный Интернет-сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации http://genproc.gov.ru/news/news-58455/ (дата обращения - 17.04.2011).
6. Петрова Н.А. Нужна ли субъектам Российской Федерации судебная ветвь
государственной власти? //
Конституционное и муниципальное право. 2008. № 21.
7. Юртаева Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. № 5.
Поступила в редакцию 25 апреля 2011 г.
