CC BY
27АЛЕКСАНДР ВАЛЕНТИНОВИЧ ЛЕБЕДЕВ,
начальник
Управления государственной защиты МВД России;
ДМИТРИЙ ВЛАДИМИРОВИЧ ФОМИЧЕВ,
начальник отдела Управления государственной защиты МВД России;
ЭДУАРД АНАТОЛЬЕВИЧ ВАСИЛЬЕВ,
доктор юридических наук, доцент, начальник управления организации ОРД ГУЭБиПК МВД России
ВОПРОСЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ЛИЦ, ПОДЛЕЖАЩИХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЗАЩИТЕ (ДИСКУССИОННЫЕ ВОПРОСЫ)
Рассматриваются проблемы реализации Федерального закона от 20 апреля 1995 г № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц контролирующих и правоохранительных органов, их близких» с учетом складывающейся оперативной обстановки и численности личного состава подразделений ОВД России, специализирующихся на обеспечении безопасности лиц, подлежащих государственной защите.
Ключевые слова: обеспечение безопасности лиц, подлежащих государственной защите, Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц контролирующих и правоохранительных органов, их близких», статус.
A.V. Lebedev, Head, Russia MI Office of State Protection; e-mail: mvduogz@yandex.ru, tel.: 8 (495) 667-98-00;
D.V. Fomichev, Section Head, Russia MI Office of State Protection; e-mail: mvduogz@yandex.ru, tel.: 8 (495) 667-98-00;
E.A. Vasiliev, DSc (Law), Assistant Professor, Head, Office of Organizing Police Operations, Russia MI Chief Department of Economic Crime and Counteracting Corruption; e-mail: vea62@rambler.ru, tel.: 8 (495) 667-20-20.
Questions of securing persons liable to state protection (debatable questions).
Problems of implementing Federal Law № 45-FZ dated 20 April 1995 «On the state protection of judges, officials of the law enforcement and monitoring bodies, their relatives» with due regard of the emerging operative situation and manpower strength of the Russia MI units specializing in securing persons liable to state protection, are examined.
Key words: securing persons liable to state protection, Federal Law № 45-FZ dated 20 April 1995 «On the state protection of judges, officials of the law enforcement and monitoring bodies, their relatives», status.
Опрос, анкетирование и интервьюирование респондентов, в том числе из числа сотрудников правоохранительных органов, показывают, что общество в целом позитивно оценивает деятельность государства по защите участников уголовного судопроизводства, а также должностных лиц контролирующих и правоохранительных органов (членов их семей)1. При этом 75% от числа опрошенных респондентов уверены, что данная правоохранительная функция всецело реализуется только подразделениями ОВД России2, но многие знают (так указали 65% респондентов), что подразделения государственной защиты являются
субъектами оперативно-розыскной деятельности. Такую информированность населения страны о деятельности сравнительно недавно созданного подразделения мы связываем с достаточно эффективной деятельностью сотрудников рассматриваемого подразделения, а также большим числом лиц, уже находившихся под программой государственной защиты. Так, за непродолжительный период функционирования подразделений государственной защиты ОВД (далее - ПОГЗ ОВД)3 ими обеспечена безопасность более 12,5 тыс. участников уголовного судопроизводства. Причем почти 82% защищаемых лиц участвовали
в процессах о тяжких и особо тяжких преступлениях (10 216), 19% - по расследованию преступлений, совершенных организованными группами и преступными сообществами (2388).
По данным статистики, число защищаемых лиц с момента создания службы ежегодно увеличивалось на 20-30%, что, с одной стороны, свидетельствует о востребованности данного вида правоохранительной практики, а с другой - о непомерно возросшей нагрузке на личный состав ПОГЗ ОВД, численность которого никак не кор-релируется с объемом выполняемых подразделениями задач. Так, исследование, проведенное в период 2013-2014 гг. научными и образовательными учреждениями системы МВД России, показало, что для эффективного обеспечения мер безопасности в отношении одного защищаемого лица в среднем необходимо задействовать восемь сотрудников. При реализации этого условия нужно увеличить штатную численность подразделений государственной защиты в 9,4 раза4. Причем выводы специалистов безапелляционны - при сохранении существующей динамики ближайшая перспектива потребует выделение дополнительных финансовых и людских ресурсов, а при невозможности их увеличения - произойдет снижение эффективности осуществляемых мер безопасности.
Реальная оценка оперативной обстановки и прогноз развития ситуации на ближайшую перспективу, в-первую очередь связанную с невозможностью увеличения штатной численности, финансирования, привели к необходимости поиска альтернативного выхода из сложившейся ситуации. К слову сказать, перед такой же непростой задачей в середине 80-х годов прошлого столетия стояли многие иностранные государства, чей опыт в последующем использовался другими странами. Дело в том, что практически все иностранные государства в первые годы создания службы по защите свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства ставили перед собой чересчур сложные задачи - охватить максимальное количество участников уголовного судопроизводства. Такой подход со временем привел к снижению эффективности применяемых мер безопасности и безусловному снижению эффективности работы, что потребовало принятия срочных мер. В США, Италии, Германии, и некоторых других странах было принято решение ужесточить требования к кандидатам, изъявившим получить право на включение в программу государственной защиты. Критерии для оценки были разнообразные. Например, учитывалась тяжесть преступления, в связи с которым даются свиде-
тельские показания, а также важность показаний для обвинения и отсутствие возможности получить их другим способом и др.
В настоящей работе авторы преследуют цель критической оценки реализации требований Федерального закона от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов». Рассматриваемый Закон возлагает на органы внутренних дел обязанность по осуществлению мер безопасности в отношении судей всех судов общей юрисдикции и арбитражных судов, арбитражных заседателей, присяжных заседателей; прокуроров; следователей; лиц, производящих дознание; сотрудников органов внутренних дел, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также исполнение приговоров, определений и постановлений судов (судей) по уголовным делам, постановлений органов расследования и прокуроров; военнослужащих внутренних войск МВД России, принимавших непосредственное участие в пресечении действий вооруженных преступников, незаконных вооруженных формирований и иных организованных преступных групп; судебных исполнителей; работников контрольных органов Президента Российской Федерации, осуществляющих контроль за исполнением законов и иных нормативных правовых актов, выявление и пресечение правонарушений; работников налоговых органов, федеральных органов государственного контроля, Федеральной службы по финансовому мониторингу, Счетной палаты Российской Федерации (ч. 1 ст. 12).
В соответствии с названным Законом в течение пяти лет (2009-2013 гг.) меры государственной защиты использовались для обеспечения безопасности 4455 лиц, в том числе 1548 представителей судейского сообщества, 746 должностных лиц надзорных и 671 контролирующего органа, 334 сотрудников СК России, а также 1156 их близких родственников.
В общей сложности за указанный период для обеспечения безопасности перечисленных лиц применено 6376 мер безопасности. Чаще всего применялась мера безопасности «обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемом лице» (51%, или 3243). Применение данной меры повсеместно было связано с наложением временного запрета на выдачу данных о личности защищаемого лица, месте его жительства и иных сведений из источников, указанных в ст. 9 ФЗ № 45-1995 г.
Одновременно следует указать, что в соответствии со ст. 9 рассматриваемого Закона конфиденциальность сведений в отношении большинства лиц может быть обеспечена одновременно с их вступлением в должность или назначением на должность (см.: пп. 1-12 ч. 1 ст. 2 Закона) и задействования для этих целей ПОГЗ ОВД необязательно.
Более трети от общего числа примененных мер безопасности приходится на меру безопасности «личная охрана, охрана жилища и имущества» (2136). Однако в связи с отсутствием возможности обеспечения столь распространенной меры безопасности немногочисленным подразделением физической защиты УОГЗ данная мера безопасности в соответствии с требованиями приказа МВД России от 27 сентября 2007 г. № 847 «Об организации работы органов внутренних дел Российской Федерации, внутренних войск МВД России по обеспечению безопасности судей, должностных лиц правоохранительных органов» повсюду реализуется сотрудниками отрядов специального назначения ОВД, а охрана жилища и имущества защищаемых лиц обеспечивается вневедомственной охраной при ОВД России на основе договора с органом, принявшим решение об осуществлении данной меры безопасности (договор заключается в соответствии с законодательством Российской Федерации).
В соответствии со ст. 7 ФЗ № 45-1995 г. применяется мера безопасности «выдача оружия, специальных средств индивидуальной защиты и оповещения об опасности». Порядок выдачи оружия лицам, подлежащим государственной защите, утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1996 г. № 831 «О порядке выдачи оружия лицам, подлежащим государственной защите» (в ред. от 17.11.2004 г.). Как показал анализ практической реализации данной меры на местах, в основном она связана с выдачей специальных средств индивидуальной защиты и оповещения об опасности. Чаще всего выдавались в качестве защитных средств бронежилеты, электрошоковое устройство, аэрозольный распылитель с раздражающим составом и др. Для обеспечения защищаемого лица средствами связи и оповещения об опасности орган, осуществляющий меры безопасности, выдает защищаемому лицу переносное портативное радиоустройство, телефон сотовой связи или пейджер. За период 2009-2011 гг. данная мера безопасности применялась 861 раз (13,5% от всех осуществленных мер безопасности).
Следует отметить, что на практике не получила широкого распространения реализация меры без-
опасности «временное перемещение в безопасное место». За вышеуказанный период (5 последних лет) данная мера применялась всего 106 раз, при этом в большей степени - в 2013 г (67 раз).
Аналогичное положение складывается и с применением меры безопасности «перевод на другую работу». Проблема применения данной меры безопасности в своем большинстве связана с тем, что решение о назначении и увольнении с должности субъектов, которым обеспечивается безопасность в соответствии с ФЗ № 45-1995 г., принимают Президент РФ, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, либо население соответствующего участка. Поэтому алгоритм действий по переводу защищаемого лица на другую работу не выработан, и мы можем констатировать, что ст. 10 ФЗ № 45-1995 г. сегодня носит декларативный характер.
В начале статьи мы указали, что подразделения государственной защиты ОВД являются субъектами оперативно-розыскной деятельности, допущенными к ней в полном объеме. Поэтому сотрудники ПОГЗ ОВД, используя силы, средства и методы данной деятельности, обязаны выявлять, предупреждать, пресекать и раскрывать преступления в отношении защищаемых лиц, а также выявлять и устанавливать лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших. Между тем практика показывает, что эффективность проведения сотрудниками оперативных подразделений государственной защиты оперативно-розыскных мероприятий по исполнению предписанных ст. 2 ФЗ «Об ОРД» задач в отношении указанных в ФЗ № 45-1995 г. должностных лиц крайне мала. Такое положение в первую очередь связано с тем, что многие из них являются специальными субъектами и проведение оперативно-розыскных мероприятий возможно только с их согласия, а заявлений от них не поступает.
Комплексный анализ работы подразделений государственной защиты ОВД позволяет сказать, что на протяжении 5 лет сотрудники наиболее активно выполняли возложенные на них задачи по обеспечению безопасности представителей судейского сообщества преимущественно только в регионах Центрального и Северо-Кавказского федеральных округов. За указанный период в двадцати пяти регионах России не было ни одного обращения в подразделения государственной защиты ОВД со стороны сотрудников надзорных инстанций и следственного комитета, в 45 регионах - от сотрудников контролирующих органов, в 50 регионах - от лиц из числа близких.
Такое положение дел отчасти объясняется
тем, что в последние годы принят ряд нормативных правовых документов, регламентирующих обеспечение защиты должностных лиц органов и подразделений, предусмотренных ФЗ № 45-1995 г. Так, действующими нормативными документами обеспечение деятельности судов возложено на Федеральную службу судебных приставов5, а в структуре Следственного комитета России в 2011 г. для обеспечения безопасности его сотрудников созданы подразделения физической защиты. Как показывает практика, подразделения государственной защиты ОВД и физической защиты СК России часто дублируют друг друга, выполняя одни и те же задачи.
Поэтому логично было обеспечение таких мер безопасности, как «обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемом лице»,«личная охрана, охрана жилища и имущества», «выдача оружия, специальных средств индивидуальной защиты и оповещения об опасности», от ПОГЗ ОВД передать соответствующим подразделениям указанных ведомств. Этой, с одной стороны, освободит личный состав ПОГЗ ОВД от излишней нагрузки, а с другой - обеспечит эффективность реализации названных мер безопасности на высоком уровне. Дополнительной аргументацией по этому поводу может служить и зарубежный опыт обеспечения безопасности судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, который показывает, что риск угрозы их жизни считается одним из элементов, связанных с должностью и исполнением своих служебных обязанностей. Поэтому они в программу защиты участников уголовного судопроизводства включаются только в исключительных случаях, а обеспечением их безопасности занимаются иные службы, но не подразделения, обеспечивающие
защиту свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства.
1 Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц контролирующих и правоохранительных органов, их близких» (далее - ФЗ № 45-1995 г.) и Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» (далее - ФЗ № 119-2004 г.) // СПС КонсультантПлюс. Всего авторами опрошено свыше 120 граждан из числа участников уголовного судопроизводства, в том числе защищаемых лиц, а также сотрудников оперативных и следственных подразделений ОВД России.
2 Реализацией государственной функции обеспечения безопасности лиц, подлежащих государственной защите, кроме МВД России, в пределах своей компетенции занимаются еще 6 правоохранительных органов (ст. 12 ФЗ № 45-1995 г.).
3 Напомним, что подразделения по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите (далее - УОГЗ МВД России), созданы в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 6 сентября 2008 г. № 1316 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации». В соответствии с приказом МВД России от 15 апреля 2010 г. № 282 «Об объявлении Дня подразделений системы МВД России по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите» - 12 сентября 2008 г. считается датой образования подразделений системы МВД России по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите (далее - ЦГЗ ОВД).
4 Речь, в частности, идет о расчете штатной численности подразделений государственной защиты ОВД России, проведенном специалистами ВНИИ и МосУ МВД России.
5 Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» (ред. от 05.05.2014 г.) // СПС Консультант-Плюс; Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1316 «Вопросы Федеральной службы судебных приставов» (ред. от 21.12.2013 г.) // СПС КонсультантПлюс; Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 1406 «О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2013-2020 годы» (ред. от 15.02.2014 г.) // СПС КонсультантПлюс.
05 К и
о <
о
X
к
К а
