CC BY
170
URL:http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/a7dcb001-28b3-47be-b51f-585c6222f81a/A12-18940-2012_20121023_ Postanovlenie%20apelljacii.pdf (дата обращения: 20.02.2013).
18 См.: ИващукИ.С. Проблемы совершенствования правового регулирования использования сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2011. № 4. С. 12-21.
19 См.: Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 6.
20 См.: ИващукИ.С. Указ. раб.
Ю.Ю. Митрошкина
ВОПРОСЫ НОРМАТИВНОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ ПРИНЦИПОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ СФЕРЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье исследуются вопросы нормативного закрепления принципов регулирования в области социального обеспечения в свете существенной дифференциации социального развития субъектов РФ. Анализируется реализация полномочий регионов в сфере формирования законодательной базы социально-обеспечительных отношений на примере нормативных актов различных регионов, в т.ч. Саратовской области.
Ключевые слова: принцип социального обеспечения, всеобщность, региональное законодательство, дифференциация правового регулирования, адресность.
U.U. Mitroshkina
QUESTIONS OF STANDARD FASTENING OF PRINCIPLES g
OF REGULATION OF SPHERE OF SOCIAL SECURITY |
IN THE LEGISLATION OF SUBJECTS р
OF THE RUSSIAN FEDERATION о
в
Article is devoted research of a question of standard fastening of principles of regulation °
of sphere of social security in the light of essential differentiation of social development of о
subjects of the Russian Federation. Realisation of powers of regions in sphere of formation of S
legislative base socially-obespechitelnyh relations on an example of statutory acts of various T
regions, including the Saratov area is analyzed. н
Keywords: a social security principle, generality, the regional legislation, differentiation о
of legal regulation, addressing. Ю
р
д
ф
Социальную направленность источников права социального обеспечения о предопределяет конституционная парадигма о том, что Российская Федера- к
а
ция - социальное государство, политика которого должна быть направлена М на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие и человека. Однако не всегда успешными оказываются попытки законодателя 6 обеспечить равноценный баланс развития рыночных отношений при необходи- 11
мости неуклонного соблюдения социальных прав личности. Наличие многооб- 22
0
разия видов и форм социального обеспечения в большинстве случаев не решает 4 проблему достойного качества и уровня жизни престарелых, семей с детьми, инвалидов, безработных и других категорий граждан, потерявших источник средств существования по не зависящим от них причинам.
© Митрошкина Юлия Юрьевна, 2014
Старший преподаватель кафедры трудового права (Саратовская государственная юридическая академия); [email protected]
Системообразующими признаками самостоятельной отрасли права наряду с предметом и методом служат принципы соответствующей правовой отрасли, в которых находят отражение цель правового воздействия на конкретную сферу общественной жизни, а также социальное назначение отрасли. Отметим, что принцип права «формулирует идеал, т.е. идеальный образ желаемой правовой действительности». В этом проявляется предназначение и внутреннее содержание принципа1. Данные утверждения применимы и к отраслевым принципам российского права социального обеспечения, система которых в настоящее время формируется исключительно доктринальным путем. Характерная особенность развития отрасли в настоящий момент заключается в том, что, с одной стороны, отсутствует единый кодифицированный акт, регулирующий отношения по социальному обеспечению, с другой - постоянно возрастает роль региональных актов (прежде всего, законов субъектов РФ) в системе источников права социального обеспечения. Таким образом, система принципов социального обеспечения может находить отражение в настоящее время лишь в федеральных законах и законах субъектов РФ. Однако законодатель во многих случаях не уделяет должного внимания формулировке такой системы ни в преамбуле, ни в тексте закона. В связи с передачей субъектам Федерации целого ряда полномочий по правовому регулированию общественных отношений в сфере социального обеспечения, с 1 января 2005 г. существенно расширилась система актов, формируемых на региональном уровне.
Основные трудности при реализации прав граждан на получение тех или иных видов помощи при наступлении страхового случая предопределяются, прежде всего, отсутствием кодифицированного источника в праве социального а обеспечения, что влечет за собой принятие законодателем большого количества ? подзаконных актов по основным институтам социального обеспечения (в т.ч. со-3 циального обслуживания, пособий, льгот, медицинскому страхованию), которые, | в свою очередь, отличаются нестабильностью, изобилием, противоречивостью, I фрагментарностью, сложностью формулировок основного понятийного аппарата,
1 разобраться в котором гражданину, не обладающему специальными познания-
го
| ми в данной сфере, становится практически невозможно. Отсутствие у законо-
| дателя комплексной концепции (программы) построения социальной защиты
| человека, которая представляла бы целостную, экономически обоснованную,
2 научно-выверенную, соответствующую международным стандартам и учиты-° вающую национальные особенности, исторический опыт развития материаль-£ ного обеспечения в России, модель, подлежащую неукоснительному исполнению | с персональной ответственностью, на наш взгляд, является одной из основных е причин несбалансированности и рассогласованности правового регулирования 1 в сфере социального обеспечения. Этим обусловливаются основные системные
0
° недостатки законодательства и его негативная оценка2.
го
Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в
1 законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу | некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием
федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» (в ред. от 28 декабря 2013 г.)3 значительно изменил
250
механизм финансирования льгот в свете реформы межбюджетных отношений в
Российской Федерации. Данный Закон более известен под сокращенным названием «Закон о монетизации льгот», тем не менее, значительная часть изменений законодательной базы коснулась вопросов межбюджетных отношений и перераспределения функций органов федерального управления, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Органам власти субъектов РФ были переданы полномочия по установлению мер социальной поддержки групп населения, представляющие собой особо социально-уязвимые группы в современном российском обществе, нуждающиеся в предоставлении государством отдельных социальных гарантий. К ним, прежде всего, относятся: граждане пожилого возраста; ветераны труда; лица, проработавшие в тылу в период с 22 июня 1941 г. по 9 мая 1945 г. не менее 6 мес., исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденные орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны; жертвы политических репрессий (реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий); инвалиды; малоимущие граждане; семьи, имеющие детей (в т.ч. многодетные, неполные); дети (в т.ч. дети-сироты, безнадзорные дети, дети без попечения родителей), а также иные категории граждан.
Модернизация механизма финансирования предоставляемых гражданину льгот в связи с реализацией Федерального закона № 122 привела, однако, не к ожидаемой оптимизации социальной защищенности, а лишь к перенесению бюджетного «бремени» обеспечения вышеуказанных категорий граждан на уровень субъектов РФ. Например, анализ изменений, внесенных в Федеральный закон от 12 января 1995 г. №5-ФЗ «О ветеранах» (в ред. от 28 июня 2014 г.)4 показывает, что льготы и меры социальной поддержки ветеранов и членов их семей, ранее установленные законодательством СССР и законодательством РФ, теперь могут быть отменены без равноценной замены, органы законодательной и исполнительной власти РФ, органы местного самоуправления, организации более не вправе принимать решения о дополнительных мерах социальной защиты ветеранов. При этом из системы мер социальной поддержки, включаемых в систему социальной поддержки ветеранов, были исключены налогообложение, приобретение и строительство жилых помещений, торговое обслуживание, санаторно-курортное лечение, обеспечение лекарствами, обеспечение транспортными средствами и оплата проезда, получение услуг социального обслуживания.
В Саратовской области нормативное закрепление руководящих принципов в сфере социального обеспечения осуществляется, в частности, в областном Законе от 10 января 2000 г. №7-ЗСО «О социальной защите населения в Саратовской области» (в ред. от 28 марта 2012 г.)5, в ст. 4 которого указывается, что основными принципами социальной защиты населения являются: адресность мероприятий, предусматривающих оказание социальной помощи отдельным категориям граждан, нуждающихся в ней, в соответствии с федеральным и областным законодательством; дифференцированный подход при определении размеров и видов социальной помощи; приоритетность предоставления социальных услуг несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации; комплексный характер социальной помощи, предполагающий возможность п редоставления одновременно нескольких видов помощи (денежной, натуральной помощи, помощи в виде услуг, правовой, психологической помощи); социальное реагирование, предполагающее пересмотр социальных нормативов
с ростом стоимости жизни, повышением минимального размера оплаты труда и прожиточного минимума; содействие самопомощи, самообеспечению человека; доступность форм и видов социальной защиты; преемственность всех форм и видов социальной защиты; добровольность, гуманность и конфиденциальность. Данный широкий перечень разработанных законодателем принципов является несомненным достоинством принятого нормативного акта, однако, на наш взгляд, представляется необходимым включение в указанный перечень такого принципа, как сочетание заявительного подхода при оказании государственной социальной помощи с ее предоставлением по инициативе государственного учреждения социальной поддержки и социального обслуживания населения по месту жительства или по месту пребывания малоимущего гражданина или малоимущей семьи (такой принцип оказания государственной помощи, в частности, закреплен ст. 3 Закона Магаданской области от 12 марта 2003 г. №320-03«0 государственной социальной помощи в Магаданской области» (в ред. от 10 июня 2014 г.)6), а также принципов: гарантированности адресной социальной помощи; ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления за обеспечение прав населения в сфере оказания адресной социальной помощи; доступности информации об условиях, критериях, нормах и видах оказания адресной социальной помощи; направленности на высвобождение и развитие собственного потенциала граждан; персональной ответственности получателя адресной социальной помощи за достоверность сведений, содержащихся в его заявлении на предоставление помощи; полисубъектности, взаимодействие государственных субъектов адресной социальной помощи с не-014 государственными организациями, благотворительными обществами (данные ? принципы предусматриваются в Концепции развития системы адресной соци-3 альной помощи населению Санкт-Петербурга7).
ц В Саратовских муниципальных целевых программах социальной поддерж-
1 ки населения, которые утверждаются ежегодно, указывается, что основными | принципами оказания социальной поддержки являются: адресность, диффе-
го
| ренцированность - возможность предоставления заявителю различных видов
| помощи, оперативность, публичность, открытость. Данную систему возможно
| развить дополнением таких принципов, как обеспечение сохранения ранее до-
2 стигнутого уровня социальной защиты граждан и постоянного его повышения, ° предоставление гражданам возможности адаптироваться к новым условиям в « связи с изменениями федерального законодательства, регулирующего вопросы | социальной защиты, поддержание доверия граждан к закону и действиям госу-
0 дарства путем сохранения стабильности правового регулирования8.
1 В Положении о порядке предоставления социальных услуг несовершеннолет-° ним гражданам в учреждениях социального обслуживания Саратовской области
го
3 устанавливается, что социальные услуги несовершеннолетним оказываются на 1 основе следующих принципов: соблюдения прав несовершеннолетнего в сфере I социального обслуживания и их государственных гарантий; добровольности социального обслуживания; доступности социальных услуг; адресности оказания услуг; межведомственного подхода к оказанию социальной помощи; приоритета содействия несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации; конфиденциальности в работе с несовершеннолетними9.
В настоящее время, исходя из социально-экономической ситуации в Саратов-
252
ской области и уровня жизни жителей региона, необходимо принятие Концеп-
ции развития системы социальной защиты населения Саратовской области на среднесрочную перспективу. Потребность развития отраслей социальной сферы, в частности системы социальной защиты населения Саратовской области, на сегодняшний день обусловлена такими факторами, как: передача большинства полномочий Российской Федерации по управлению социальной политикой в субъекты РФ; отсутствие механизмов, позволяющих иметь четкую нормативно регламентированную систему социальной защиты населения саратовской области. Дальнейшее развитие системы социальной защиты населения Саратовской области возможно строить на таких основных принципах, как: гаран-тированность получения населением Саратовской области социальных услуг и мер социальной поддержки; доступность (организационная, территориальная, финансовая, транспортная и т.д.) социального обслуживания населения; равенство граждан в получении социальных услуг и мер социальной поддержки; ответственность органов государственной власти Саратовской области за обеспечение прав граждан на социальную защиту10.
По мере появления у субъектов Федерации (в т.ч. Саратовской области) и муниципальных образований все больших экономических возможностей, позволяющих им реализовать дополнительные программы социальной поддержки населения, указанный вид источников права социального обеспечения будет интенсивно развиваться11. При дальнейшем совершенствовании законодательной техники принимаемых нормативных актов в социально-обеспечительной сфере на уровне субъекта Федерации необходимо учитывать необходимость и важность закрепления в тексте вышеуказанных актов принципов регулируемых институтов социального обеспечения населения. Закрепление таких принципов будет служить целям правильного, отвечающего потребностям такого регулирования, построения региональной системы законодательства в социальной сфере, уяснения направленности правового регулирования в указанной сфере как тенденции развития социально-обеспечительного законодательства субъекта Федерации, гарантии верного и должного применения соответствующих норм, собственно регулирования правоотношений по социальному обеспечению.
1 См: Трудовое право России: учебник / под ред. Ю.П. Орловского, А.Ф. Нуртдиновой. М., 2008. С. 39.
2 См.: Кобзева С.И. Повышение качества источников права социального обеспечения - гарантия реализации права на жизнь // Материалы Международной научно-практической конференции (1-3 февраля 2007 г.) / отв. ред. К.Н. Гусов. М., 2008. С. 311.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 35, ст. 3607; 2013. № 52, ч. 1, ст. 7010.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 3, ст. 168; 2014. № 26, ч. 1, ст. 3406.
5 См.: Саратовские вести. 2000. № 24 (2403); Собр. законодательства Саратовской области. 2012. № 8.
6 См.: Магаданская правда. 2003. № 30 (19103); 2014. № 48 (20700).
7 См: Концепция развития системы адресной социальной помощи населению Санкт-Петербурга: утв. постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 10 сентября 1998 г. №27 Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8 См., например: Закон города Москвы от 3 ноября 2004 г. №70 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы» (в ред. от 25 июня 2014 г.) // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2003. № 68; 2014. № 18.
9 См.: Постановление Правительства Саратовской области от 17 января 2005 г. № 13-П «Положение о порядке предоставления социальных услуг несовершеннолетним гражданам в учреждениях социального обслуживания Саратовской области» (в ред. от 21 декабря 2009 г.) // Саратов - столица Поволжья. 2005. № 14-15 (1237-1238); Собр. законодательства Саратовской области. 2009. № 32.
10 См., например: Концепция развития системы социальной защиты населения Санкт-Петербурга на 2006-2010 годы: утв. постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 мая 2006 г. № 559. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
11 См.: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. М., 2005. С. 139.
