CC BY
1394
УДК 349.3
Выдрина И.И.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. В статье анализируются особенности правового регулирования социальной работы и социальной защиты населения федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. Исследуется соотношение этих уровней законодательного регулирования, в котором безусловное первенство отводится федеральным законам и иным нормативным правовым актам, перечень которых в настоящее время исчисляется несколькими десятками документов. В их числе не только законы, но и указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти.
Ключевые слова: правовое регулирование, социальная работа, социальная защита, федеральные и региональные законы.
Vydrinа I.I.
LEGAL REGULATION OF SOCIAL WORK IN RUSSIAN FEDERATION
Abstract. The article analyzes the peculiarities of the legal regulation of social work and social protection of the population by the federal legislation and the legislation of the Russian Federation. We investigate the relationship between these levels of legal regulation, which is given absolute primacy of federal laws and other normative legal acts, the list of which is currently estimated at several dozens of documents. These include not only the laws but also decrees of the Russian President, the Russian Federation Government, the acts of the federal executive bodies.
Keywords: legal regulation, social work, social protection, federal and regional laws.
Правовое регулирование социальной работы есть особый вид деятельности органов государственной власти, цель которой состоит в нормативно-правовом обеспечении социально гарантированных интересов и потребностей различных групп населения, создании условий, содействующих восстановлению и улучшению способности людей к социальному функционированию через соблюдение норм законодательства [1, а 3]. Социальная работа и социальная защита подразумевает оказание помощи людям, нуждающимся в ней, не способным без посторонней помощи решить свои жизненные проблемы, а во многих и случаях и жить.
Цель и задачи правового обеспечения социальной работы определяют сформулированные в нормативно-правовой базе конкретные принципы, которые обозначают ее основные направления. Это соблюдение прав человека и гражданина в сфере социального обслуживания и обеспечения государственных гарантий; равные возможности для граждан при получении социальных услуг и добровольное согласие на их получение. К целям и задачам правового обеспечения социальной работы относится также обеспечение государственных гарантий на доступность социального обслуживания, определение и преемственность всех видов и форм социального обслуживания, их адресность. Через правовые нормы обеспечи-
вается приоритет социального содействия гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, содействие социальной реабилитации и адаптации.
Нормативно-правовая база социальной работы определяет межведомственный характер ее деятельности, территориальную организацию, формы, методы функционирования социальных служб, государственную поддержку добровольной общественной деятельности по оказанию услуг и помощи населению.
Конституция РФ 1993 г. определяет Российскую Федерацию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Главная задача социального государства состоит в деятельности по социальной защите всех социально-демографических групп населения и в первую очередь лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Конституция РФ в ст. 39 предусматривает право на социальное обеспечение всех граждан страны. Эта конституционная норма является основой социального обслуживания и социальной защиты населения.
Правовые документы, регулирующие вопросы социальной работы, принимаются на международном, федеральном, региональном и ведомственном уровнях.
На международном уровне принимаются обязательные и рекомендательные документы (учредительные акты, декларации, пакты, конвенции и резолюции). Среди таких международных актов можно выделить Всеобщую декларацию прав человека 1948 г., Конвенцию о правах ребенка 1989 г., Конвенцию о правах инвалидов 2006 г. и др. Эти документы имеют юридическую силу, поскольку они ратифицированы Российской Федерацией. В качестве свежего примера можно назвать Федеральный закон от 3 мая 2012 г. №46-ФЗ «О ратификации Конвенции о правах инвалидов» [2]. Конституционный Суд РФ расценил Конвенцию как неотъемлемую часть правовой системы России. В постановлении Суда от 1 июля
2014 г. сказано, что в силу Конституции РФ и международно-правовых актов при осуществлении правового регулирования необходимо учитывать интересы и потребности инвалидов как лиц, нуждающихся в повышенной социальной защите [3].
Основные федеральные акты в сфере социальной защиты населения - это Конституция РФ и федеральные законы. Среди них Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» [4], от 28 декабря 2013 г. №442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» [5], от 17 июля 1999 г. №178-ФЗ «О государственной социальной помощи» [6].
Федеральное законодательство о социальной защите граждан сложилось в основном к 2000-м годам. Предложивший, на наш взгляд, удачную классификацию социального законодательства В.М. Капицын разграничивает его общесоциальные, адресные и специальные законодательные акты. Первые имеют отношение ко всем гражданам страны в целом (пенсионное законодательство). Вторая группа законов регулирует социальную работу с определенными категориями граждан («О социальной защите инвалидов», «О государственной социальной помощи»). Специальные законы касаются правового регулирования деятельности социальных работников, управленческих аспектов обслуживания населения и даже отдельных технологий социальной работы («Об основах социального обслуживания граждан») [7, с. 392].
В научной среде не раз поднимался вопрос об объединении разрозненных законодательных актов социальной направленности в федеральный закон особого сорта -Социальный кодекс. В пользу такого решения приводились различные аргументы, общий смысл которых сводился к суждению о его желательности. В частности, признается, что отсутствие Социального кодекса негативно отражается на качественном состоянии социального обеспечения в контек-
ВЕСТНИК УРАЛЬСКОГО ИНСТИТУТА ЭКОНОМИКИ, УПРАВЛЕНИЯ И ПРАВА №3 2016
81
сте оказания помощи и содержания нуждающихся граждан [8, с. 3]. А председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин сетует, что идея принятия Социального кодекса «ушла в песок» [9, с. 268].
К нормативным документам также относятся акты Президента РФ, постановления и решения Правительства РФ, устанавливающие порядок осуществления социальной защиты и социального обслуживания населения. В их числе, например, постановление Правительства РФ от 18 мая 2009 г. №423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» [10].
На региональном уровне принимаются нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. Эти документы обеспечивают реализацию федеральных законов на территории регионов, а также отражают специфику субъектов Федерации. Они не должны противоречить федеральному законодательству, дополняют и конкретизируют его, исходя из региональных особенностей и возможностей. Поскольку субъектам РФ передан значительный блок социальных вопросов, то и региональное законодательство выглядит очень разнообразно. Скажем, субъекты РФ регламентируют вопросы, касающиеся правового положения приемных и патронажных семей. Так, законом города Москвы от 14 апреля 2010 г. «Об организации опеки, попечительства и патронажа в городе Москве» предусмотрено юридическое, медико-социальное сопровождение семей, принявших детей на воспитание. Закон от 10 декабря 2005 г. «О размере вознаграждения, причитающегося приемным родителям, и мерах социальной поддержки, предоставляемых приемной семье в Свердловской области» определяет размер помощи, идущей на питание, приобретение одежды, игрушек. Закон Ставропольского края от 27 декабря 2012 г. «О мерах социальной поддержки многодетных детей» определяет статус и критерии многодетной семьи.
Следует отметить опережающее законодательное регулирование социальных вопросов в отдельных регионах в сравнении с федеральным центром. Так, в Российской Федерации давно обсуждается вопрос о разработке и принятии общефедерального Социального кодекса, однако работа над его проектом заморожена. Между тем в ряде регионов подобные документы уже приняты. К примеру, Социальный кодекс Ярославской области регулирует комплекс мер по социальной поддержке различных категорий граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. Аналогичный документ в форме кодекса принят в Санкт-Петербурге. Соответствующая практика пока невелика, социальные кодексы приняты всего в пяти субъектах РФ.
На муниципальном уровне действуют нормативно-правовые документы муниципальных образований, принятые городскими, районными, сельскими и поселковыми органами местного самоуправления. Хотя в первой половине 2000-х гг. органы местного самоуправления лишись вопросов, связанных с социальной защитой населения, а вслед за этим и социальных учреждений, в некоторых регионах соответствующие вопросы возвращены муниципалитетам в виде отдельных государственных полномочий. Примером в этом отношении может служить Челябинская область. В соответствии с законом от 24 ноября 2005 г. «О наделении органов местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке отдельных категорий граждан» муниципальные образования в Челябинской области оказывают социальную поддержку ветеранам Великой Отечественной войны - труженикам тыла, ветеранам труда, ветеранам боевых действий (всего 16 категорий граждан). К мерам такой поддержки отнесены расходы по оплате жилья и коммунальных услуг, связи, проезда и т.д.
В соответствии с законом от 22 декабря 2005 г. «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по социальному обслу-
живанию населения и профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» муниципальным образованиям в Челябинской области предоставлены полномочия по социальному обслуживанию населения в муниципальных учреждениях социальной защиты. Для сравнения в Свердловской области все социальные полномочия осуществляет исполнительный орган власти (Министерство социальной политики Свердловской области) и его территориальные подразделения в городах и районах. Социальные учреждения не имеют статуса муниципальных.
На ведомственном уровне разрабатываются и реализуются решения, приказы, распоряжения непосредственно учреждений и организаций. Каждое ведомство социальной сферы выпускает собственные нормативные акты, обязательные для ис-
полнения всеми, кто работает в соответствующей системе. Здесь для примера следует назвать приказ Министерства труда и социальной защиты населения Российской Федерации от 17 апреля 2014 г. №258н «Об утверждении примерной номенклатуры организаций социального обслуживания» [11]. К этой же группе нормативных правовых актов следует отнести приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт) от 30 декабря 2005 г. №535-ст «Об утверждении национального стандарта «Социальное обслуживание населения»1.
Проблема социальной защищенности граждан решается несколькими отраслями права: трудовым правом, правом социального обеспечения, социальным правом. В настоящее время обсуждается вопрос о становлении новой отрасли - социального права [12].
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Холостова Е.И. Правовое обеспечение социальной работы: Учебник. М., 2013. С. 3.
2. Собрание законодательства РФ. 2012. №19. Ст. 2280.
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 1 июля 2014 г. №20-П «По делу о проверке конституционности абзаца первого пункта 2 постановления Верховного Совета РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» на граждан из подразделений особого риска в связи с жалобой гражданина В.Ф. Лякина» // СЗ РФ. 2014. №28. Ст. 4138.
4. Собрание законодательства РФ. 1995. №48. Ст. 4563.
5. Собрание законодательства РФ. 2013. №52 (часть 1). Ст. 7007.
6. Собрание законодательства РФ. 1999. №29. Ст. 3699.
7. Капицын В.М. Государственно-правовые основы социальной работы // Основы социальной работы / Под ред. П.Д. Павленка. М., 2006. С. 392.
8. Васильева Ю.В. Кодификация российского законодательства о социальном обеспечении: теоретические и практические проблемы: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 3.
9. Зорькин В.Д. Конституционно-правовое развитие России. М., 2011. С. 268.
10. Собрание законодательства РФ. 2009. №21. Ст. 2572.
11. Приказ Минтруда и социальной защиты населения Российской Федерации от 17 апреля 2014 г. №258н «Об утверждении примерной номенклатуры организаций социального обслуживания» // Российская газета. 20145. 4 июня.
12. Лепихов М.И. Право и социальная защита населения. М., 2000; Выдрин И.В., Выд-рина И.И. Социальное государство как фактор становления отрасли социального права России: опыт, проблемы, перспективы. Екатеринбург, 2016.
1 Текст приказа официально опубликован не был.
ВЕСТНИК УРАЛЬСКОГО ИНСТИТУТА ЭКОНОМИКИ, УПРАВЛЕНИЯ И ПРАВА №»3 2016
83
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
ВЫДРИНА Ирина Игоревна, магистрант I курса юридического факультета, Уральский институт экономики управления и права, г. Екатеринбург. е-таП: кеп [email protected]
