CC BY
78
УДК 368.4(571.51) А.А. Коленкина
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ В КРАСНОЯРСКОМ КРАЕ (2000-2008 гг.)
В статье дан анализ исторического обеспечения системы социальной защиты населения в Красноярском крае с 2000 по 2008 г. Раскрываются вопросы законодательного регулирования социальной защиты отдельных категорий граждан согласно принципу адресности. Особое внимание уделено социальной защите детства и материнства, инвалидов и ветеранов.
Ключевые слова: социальная защита, законодательное регулирование, принцип адресности, краевая целевая программа.
A.A. Kolenkina
DEVELOPMENT OF THE POPULATION SOCIAL PROTECTION SYSTEM IN KRASNOYARSK REGION (2000-2008)
The analysis of historical maintenance of the population social protection system in Krasnoyarsk region from 2QQQ to 2QQB is given in the article. The issues of legislative regulation of social protection of separate citizen categories according to the addressness principle are revealed. The special attention is given to social protection of the childhood and motherhood, disabled people and veterans.
Key words: social protection, legislative regulation,addressnessprinciple, regional target program.
Проблема становления и развития регионального законодательства в сфере социальной защиты населения является одной из самых актуальных в правовой теории и практике.
Современное социальное законодательство в Красноярском крае начинает свое формирование с 90-х гг. XX века, когда вследствие радикальных реформ произошел переход от административно-командной системы хозяйствования к рыночной модели экономики, сопровождающейся децентрализацией управления. Современная Россия также переживает переходный период, который затронул все сферы социальноэкономической жизни страны, обусловив появление многих социально незащищенных слоев населения.
Исходя из этого, социальная защита населения на современном этапе является важнейшим и приоритетным направлением социальной политики в Красноярском крае.
В связи с тем, что на рубеже веков в системе социальной защиты населения отсутствовал персонифицированный учет льготных категорий граждан, имеющих право на льготы, актуальным вопросом региональной политики социальной защиты населения становится принцип адресности. Следует отметить, что формирование нового адресного социального законодательства стало объективной необходимостью времени.
Целью данной работы является анализ развития системы социальной защиты населения в Красноярском крае по принципу адресности, то есть по правилу предоставления конкретному лицу либо определенной социально незащищенной категории населения пакета гарантий в виде льгот, субсидий и других субвенций. Работа посвящена не только анализу законодательства в области социальной защиты детства и материнства, лицам пенсионного возраста, ветеранам и инвалидами, особое внимание здесь уделяется различным социальным программам, грантам, также направленным на поддержку социально уязвимых граждан. Выбор данных групп не случаен - они являются самыми социально незащищенными категориями населения края.
Развитие системы регионального социального законодательства с 2000 по 2008 г. прошло два этапа:
I. 2000-2003 гг.
II. 2004-2008 гг.
Первый этап развивался в рамках реализации постсоветского социального законодательства, которое сложилось в 90-е гг. XX века. В этот период не происходило радикального реформирования системы социальной защиты населения, за исключением разработки и принятия определенного перечня региональных
законов и других нормативно-правовых актов, четко соответствующих федеральным социальным нововведениям.
Появление и развитие второго этапа было обусловлено рядом объективных причин, связанных, в первую очередь, с недостатками существующей системы управления социальной защиты населения в Красноярском крае. Эти причины создали предпосылки к ее реформированию. 4 июля 2003 года был принят Федеральный закон № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями от 11, 29 декабря 2004 г., 29 декабря 2006 г., 26 апреля 2007 г., 22 июля 2008 г.) 1, предполагающий разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в части предоставления мер социальной поддержки. 22 августа 2004 года был принят Закон № 122-ФЗ «О монетизации льгот», который заменил некоторые льготы денежными компенсациями, и стал также одним из определяющих законов в системе складывания нового законодательства в сфере социальной защиты населения.
Данные законы были призваны решить следующие проблемы:
- во-первых, ликвидировать нефинансируемые обязательства в различных сферах государственной деятельности, а также дефицит бюджетов всех уровней власти;
- во-вторых, избавиться от непрозрачности взаимоотношений федерального бюджета и предприятий-поставщиков льготных услуг;
- в-третьих, повысить уровень «адресности» льгот;
- в-четвертых, разработать подходы к предоставлению льгот сельским и городским жителям.
Поэтапно развивалось и законодательство в сфере социальной защиты отдельных категорий граждан.
Рассмотрим законодательство в сфере социальной защиты детства. Нормативная база, регулирующая данную сферу в Красноярском крае, начала складываться на рубеже XX-XXI веков. В 2001 г. был учрежден институт Уполномоченного по правам ребенка, обновлена юридическая база. Основополагающей нормой, регулирующей сферу защиты детства, является Закон Красноярского края от 02.11.2000 № 12-961 «О защите прав ребенка», регламентирующий гарантии прав детей, а также основные положения региональной политики в области их социальной защиты 2.
Основываясь на федеральном законодательстве, органы власти в регионе шли по пути расширения правового обеспечения социальной защиты детей. В крае продолжает совершенствоваться законодательная основа в отношении прав детей, реализуются краевые целевые программы, направленные на создание условий для сохранения их здоровья и развития 3. Уменьшается численность воспитанников в краевых государственных образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Это связано с развитием в крае семейных форм устройства воспитанников 4.
Следует привести неполный перечень основных региональных норм, формирующихся с конца 90-х гг. XX века и регулирующих сферу социальной защиты прав детей. Особого внимания заслуживают Законы Красноярского края «Об образовании» от 24.03.1997 г. (в ред. от 01.07.2004 г.); «Об организации летнего отдыха и оздоровления детей и подростков в Красноярском крае» от 05.07.2005 г.; «О системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (в ред. от 10.12.2004 г.); «О кадетских корпусах и Мариинских женских гимназиях-интернатах» от 28.10.2003 г.; «Об административных правонарушениях» от 24.04.2004 г. (ред. от 16.11.2005 г.), а также постановления Совета администрации края «Об утверждении Положения о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Совете администрации края» от 25.01.2001 г. (в ред. от 17.06.2005 г.), постановления администрации г. Красноярска от 30.04.1996 г. «О мерах по защите прав несовершеннолетних» от 19.01.2004 г., «О мерах по защите жилищных прав несовершеннолетних» и др. Следующие законы устанавливали дополнительные меры социальной поддержки, реализуемые в социальных программах - Закон Красноярского края от 26.12.2006. № 21-5664 «О краевой целевой программе «Дети» на 2007-2009 годы», Закон Красноярского края от 25.01.2007. № 21-5775 «О краевой целевой программе «Улучшение демографической ситуации в Красноярском крае».
1 Закон Красноярского края от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями от 11, 29 декабря 2004 г., 29 декабря 2006 г., 26 апреля 2007 г., 22 июля 2008 г.).
2 Закон Красноярского края от 02.11.2000 № 12-961 «О защите прав ребенка».
3 Закон Красноярского края от 26 декабря 2006 № 21-5664 «О краевой целевой программе «Дети» на 2007-2009 гг.».
4 Закон Красноярского края от 22 октября 1997 № 15-590 (в ред. Закона Красноярского края от 31.10.2002. № 4-611) «Об организации работы по опеке и попечительству в Красноярском крае».
Наиболее важной задачей указанных правовых актов и программ является обеспечение гарантий тех прав детей, что требуют специального финансирования и иной государственной поддержки и защиты. Это право на образование, свободу выбора учебного заведения, охрану здоровья и медико-психологическую помощь, на защиту наследственных прав, право на жилище, на участие детей в трудовой деятельности, на отдых, на объединение в детские и юношеские организации, на обращение за защитой и т.д. Особое внимание уделяется вопросам социальной защиты детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, де-тей-инвалидов, несовершеннолетних, освободившихся из мест лишения свободы, а также гарантиям для детей военнослужащих, погибших во время прохождения военной службы и другим категориям детей (детей, нуждающихся в стационарном лечении вне края, детей, воспитываемых в приемных семьях, одаренных детей общеобразовательных учреждений края) 5.
В Красноярском крае также существует нормативная система защиты прав семьи и материнства. Законодательная база семьи и материнства складывается в конце 90-х гг. XX века. В 1999 году вступил в силу Закон Красноярского края от 27.04.1999 № 6-388 «О краевой целевой программе «Безопасное материнство» на 1998-2000 годы», предусматривавший совершенствование нормативно-правовой базы охраны материнства и детства; улучшение системы подготовки и повышения квалификации медицинских кадров, работающих в области охраны материнства, совершенствование организации и качества акушерско-гинекологической помощи женщинам, укрепление материально-технической базы родовспомогательных учреждений 6. Следует отметить, что данный закон был неоднократно пролонгирован Законодательным Собранием края.
Второй этап развития социального законодательства декларировал целый ряд законов в сфере социальной защиты материнства: Закон Красноярского края от 26.10.2006. № 20-5293 «О социальной поддержке семей, имеющих детей в Красноярском крае», Указ губернатора Красноярского края от 29.12.2006. № 152-уг (ред. от 28.02.2008) «Об утверждении Порядка назначения и выплаты единовременной компенсационной выплаты при рождении одновременно двух и более детей» и др.
Реализуя Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», с 1 января 2006 года в 30 регионах, в том числе и в Красноярском крае, ежемесячное пособие на детей выплачивается в увеличенных размерах. Расходы в 2007 году на пособия по уходу за ребенком до 1,5 лет составили 1 млрд 194,5 млн руб. 7. Увеличение размеров пособий и изменение порядка их выплаты дают возможность женщинам чувствовать себя более защищенными и окажут положительное влияние на демографическую ситуацию в регионе.
Другое направление развития краевого законодательства - нормы, регулирующие социальную защиту лиц пенсионного возраста, ветеранов и инвалидов. Для данных категорий населения существуют отдельные законодательные нормы, позволяющие осуществить социальную защиту адресно, учитывая особенности конкретных категорий населения. В 2001 году вступил в действие Закон Красноярского края от 17.07.2001. № 15-1446 «О краевой целевой программе «Старшее поколение» на 2002-2005 гг.», предусматривающий улучшение качества жизни граждан пожилого возраста 8.
Реализуя Федеральный закон «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», политика регионов расширяет спектр социальных услуг для граждан пожилого возраста и инвалидов. Так, например, в Красноярском крае был создан Административный регламент предоставления Министерством социальной политики края государственной услуги по организации стационарного социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов в краевых государственных бюджетных учреждениях социального обслуживания (Дом-интернат для граждан пожилого возраста и инвалидов, Дом-интернат для ветеранов войны и труда, Дом-интернат специального типа) 9. В отдельных городах края действуют собственные муниципальные центры социального обслуживания населения. Постановлением администрации города Норильска от 29.06.2000 г. был создан «Комплексный центр социального обслуживания населения муниципального образования город Норильск» с целью улучшения социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, попавших в трудную жизненную ситуацию, а также в целях профилактики безнадзор-
5 Влаваикая Н.Ф., Первушина Н. Защита прав детей в системе образования Красноярского края // http://kraspubl.ru/content/view/20/1/ (27.11.2007).
6 Закон Красноярского края от 27.04.1999 № 6-388 «О краевой целевой программе «Безопасное материнство» на 1998-2000 годы».
7 Симакова В.М. О выплатах пособия на ребенка в субъектах Российской Федерации // www.socmir.ru.
8 Закон Красноярского края от 17.07.2001. № 15-1446 «О краевой целевой программе «Старшее поколение» на 2002-2005 гг.».
9 Министерство социальной политики Красноярского края. Проект Административного регламента «По организации стационарного социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов» / Министерство социальной политики Красноярского края Проект [Электронные ресурс] // http://szn24.ru/?q=node/842 (09.11.2009).
ности и правонарушений несовершеннолетних. На протяжении ряда лет Центр обслуживает более 3 тыс. граждан, что превышает 160% нормативной численности обслуживаемых 10.
Законодательная политика в Красноярском крае в области социальной защиты инвалидов определяется необходимостью обеспечения инвалидам равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества, социальной и правовой защищенности, поддержания их жизненного уровня, создания условий для активного участия инвалидов и их объединений в общественной и трудовой деятельности. Все перечисленные в Федеральном законе меры социальной защиты инвалидов полностью представлены в региональном законодательстве. Приоритетами социальной политики органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории Красноярского края в отношении инвалидов, согласно Закону Красноярского края № 6-379 от 27 апреля 1999 года «О социальной защите инвалидов в Красноярском крае», являются профилактика инвалидности среди детского и взрослого населения края; формирование единой системы реабилитации инвалидов, осуществление органами социальной защиты населения координации и контроля за реализацией реабилитационных мероприятий; развитие реабилитационной индустрии с целью производства изделий, облегчающих быт и труд инвалидов; обеспечение занятости инвалидов; дальнейшее развитие государственных и негосударственных организаций социальной защиты инвалидов (центров реабилитации), обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и др.11
Известно, что согласно Указу Президента РФ № 383 от 1 апреля 2003 года этот год в России был объявлен Годом инвалидов12. Но не все мероприятия, направленные на поддержку инвалидов, были реализованы на уровне регионов. Так, например, по свидетельству Красноярской краевой организации Всероссийского общества слепых, в крае не был принят закон о квотировании рабочих мест для инвалидов Красноярского края, не принят перечень технических и иных средств реабилитации инвалидов, в Год инвалидов приостановил свою деятельность единственный в крае Центр социокультурной реабилитации инвалидов по зрению в связи с отсутствием финансовых средств на оплату аренды помещения. В проекте бюджета Красноярского края не заложено финансирование на выполнение индивидуальных программ реабилитации инвалидов Красноярского края 13.
Необходимо обратить внимание на тот факт, что в крае действуют целевые социальные реабилитационные программы, направленные на социальную поддержку инвалидов. При всей их эффективности программы реализовывали не полностью. По заявлению руководителя Красноярской краевой организации Всероссийского общества инвалидов А. Кудрявцева, «в краевой казне заложено 200 тыс. рублей на сохранение рабочих мест инвалидов и создание художественного коллектива силами самих инвалидов. Кроме того, в бюджете заложены средства на покупку реабилитационной техники и создание станции проката реабилитационной техники (костыли, коляски) - 370 тыс. рублей. Однако на сегодняшний день все эти средства так и остались лишь записанными на бумаге» 14. Следует отметить недовольство незащищенных групп инвалидов проводимой в крае социальной политикой.
Таким образом, социальные мероприятия в Год инвалидов в большей степени не были реализованы в Красноярском крае. Следовательно, это вызвало объективную необходимость дальнейшего совершенствования законодательства в области их социальной защиты.
В связи с этим на втором этапе развития социального законодательства был принят ряд законов, защищающих права инвалидов: Закон Красноярского края от 27.12.2005. № 17-4383 «О выплате инвалидам компенсации страховых премий по договору обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств», Постановление Совета администрации края от 03.02.2005. № 37-п «Об утверждении перечня гарантированных государством социальных услуг, предоставляемым гражданам пожилого возраста и инвалидам», Постановление Совета администрации Красноярского края от 21.01.2005. № 13-п (с изм. от 30.12.2008) «Об утверждении Порядка и условий предоставления социального обслужива-
10 Отделы и подведомственные учреждения. Официальный сайт города Норильска [Электронные ресурс] // ^1р://\мш.поп^к city.ru/administration/subdivision/development/1489/index.shtml (27.05.2008).
11 Федеральный закон от 27 апреля 1999 № 6-379 (ред. от 25.12.2003. № 9-1655) «О социальной защите инвалидов в Красноярском крае».
12 Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 2003. № 383 «О проведении в Российской Федерации Года инвалидов» // http://www.rg.ru/oficial/doc/ykazi/383-03.shtm (15.04.2003).
13 Красноярская краевая организация Всероссийское общество слепых Год инвалидов в Красноярском крае / Красноярская краевая организация Всероссийское общество слепых // http://www.kraswos.ш/page.php?path=text&pg=1001 (15.04.2003).
14 Программа по социальной защите инвалидов в Красноярском крае не осуществляется // http://www.newslab.ru/news/6167 (03.09.2002).
ния на дому гражданам пожилого возраста и инвалидам, а также гражданам, частично утратившим способность к самообслуживанию в связи с болезнью» и др.
Вместе с этим также следует сказать, что региональным законодательством были установлены дополнительные меры социальной поддержки по проезду на междугородных маршрутах (внутрирайонных) при отсутствии пригородного сообщения для региональных льготников: инвалидов, ветеранов труда, тружеников тыла, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий.
В дополнение к действующему федеральному законодательству законами края предусмотрено полное освобождение от платы за жилье и коммунальные услуги для инвалидов и участников Великой Отечественной войны, льготы по оплате коммунальных услуг для членов семей граждан, подвергшихся воздействию радиации, а также бесплатное предоставление жилищной услуги, отопления и электроэнергии педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности. Жизненно необходимым является законопроект края, устанавливающий инвалидам (в том числе детям-инвалидам и сопровождающим их лицам) с терминальной стадией хронической почечной недостаточности, получающим лечение методом гемодиализа, ежемесячную денежную компенсацию расходов на проезд к месту лечения и обратно в пределах края. Данная мера социальной поддержки позволит значительно улучшить не только материальное положение, но и моральное состояние инвалидов.
Для отдельных категорий инвалидов устанавливается более широкий спектр мер социальной защиты. Так, Федеральный закон «О ветеранах» предусматривает меры социальной поддержки инвалидов войны 15. Согласно Закону Красноярского края № 12-2560 от 19.11.2004 «О мерах социальной поддержки ветеранов» для инвалидов войны, проживающих в Красноярском крае, расширен спектр предоставляемых социальных услуг 16.
Социальная защита ветеранов и законодательная регламентация их прав и гарантий являются одним из приоритетных направлений работы отрасли.
Региональное законодательство в этом плане пошло по пути расширения мер предоставления социальной помощи ветеранам. С 2004 года был принят ряд законов с целью обеспечения социальной защиты указанной категории: Закон Красноярского края от 10.12.2004. № 12-2703 «О мерах социальной поддержки ветеранов», Закон Красноярского края от 10.12.2004. № 12-2711 «О мерах социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий», Закон Красноярского края от 21.09.2006. № 20-5075 (с изм. от 20.12.2007) «О порядке и условиях присвоения звания «Ветеран труда», Закон Красноярского края от 06.07.2006. № 19-5013 «О порядке обеспечения жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий» и др.
Таким образом, анализ правового обеспечения социальной защиты наиболее уязвимых категорий населения края позволяет сделать следующий вывод: нормативная социальная база Красноярского края находится в процессе своего становления. Начиная свое формирование с 90-х гг. XX века, региональное законодательство проходит определенные этапы развития. Беспрекословно следуя федеральному социальному законодательству, органы власти региона, с одной стороны, расширяют систему норм, регулирующих социальные отношения наиболее незащищенных граждан края, с другой - не в достаточной степени реализуют некоторые социальные мероприятия федерального уровня. Отсюда следует, что совершенствование законодательства в сфере социальной защиты населения и контроль за его исполнением есть главная задача не только органов власти в регионе, но и социального государства в целом в целях реализации самой главной цели всей социальной политики - обеспечения высокого уровня жизни особо нуждающихся в этом людей.
15 Федеральный закон от 12.01.1995. № 5-ФЗ «О ветеранах».
16 Закон Красноярского края от 19.11.04 № 12-2560 «О мерах социальной поддержки ветеранов».
