Проблемы формирования социального законодательства субъектов России как комплексного структурного образования в условиях глобализации Текст научной статьи по специальности «Право»

Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст. 1792; № 30. Ст. 3024; 2003. № 27 (часть 2). Ст. 2709; 2004. № 25. Ст. 2484; № 50. Ст. 4950; 2005. № 1 (часть 1). Ст. 17.

Поступила 18.09.05.

ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИИ КАК КОМПЛЕКСНОГО СТРУКТУРНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ

С. В. ПОТАПОВА, кандидат юридических наук

Одной из ведущих тенденций со- адекватного соответствия в виде от-

расли права.

М. И. Милушин под отраслью го-

временного развития системы законодательства РФ в условиях глобализации является возрастание комп- сударственного управления понимает лексного межотраслевого регулирова- формально обозначенные и разграни-ния сложной ткани общественных от- ченные государством сферы государ-

о

ношении, примером чего служит соци- ственного вмешательства в регулиро-

альное законодательство, формируе- вание общественных отношений в

мое применительно к отрасли госу- сферах обеспечения жизнедеятельно-

дарственного управления — социаль- сти общества [3, с. 18]. Комплекс со-

ной сфере. Данный комплексный мае- циального законодательства, будучи

сив законодательства характеризует- более крупным элементом горизон-

ся как совокупность законов и иных тальной структуры законодательства

нормативных правовых актов, сгруп- РФ по сравнению с отраслью законо-

пированных в институты, подотрасли дательства, отличается и более широ-

законодательства, объединенная пред- ким кругом охватываемых отношений,

метно-функциональными связями ис- исключающим возможность управле-

ходя из задач социальной защиты и ния с помощью регламентирующих социального обеспечения населения.

его нормативных актов из единого

Понять природу социального зако- активного центра и соответственно

нодательства помогает соотнесение большей слабостью существующих

отраслевой структуры законодатель- между нормативными актами связей

ства с отраслевой структурой права, управления [5, с. 71]. В социальное

на что обоснованно обращает внима- законодательство тесно вплетаются

ние С. В. Поленина [6, с. 6 — 7]. Со- трудовое, пенсионное, жилищное, се-

циальному

законодательству

о

нет меиное, административное.

© С. В. Потапова, 2006

Наряду с общими социальными факторами законодательной деятельности (правообразующими и обеспечивающими) в создании его массива участвуют также специальные структурообразующие факторы, например целеполагания, основанием которого является обеспечение наиболее эффективного правового регулирования в отдельных сферах (отраслях) государственного управления [5, с. 57; 3, с. 17 — 19, 79] (в данном случае — в социальной).

Принятие федеральных законов от

4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ (вносящих изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [8]) и от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» (далее — Федеральный закон о монетизации льгот) [7] во многом определило содержание федеративной реформы, направленной на законодательное разграничение полномочий между уровнями публичной власти.

П. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (прбдставительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (данная статья вступила в силу с 1 января 2005 г.) к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет срРедств бюджета субъекта РФ, отнес решение ряда вопросов: социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей. Социальная поддержка ветеранов труда, лиц, работавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 — 1945 гг.,

семей, имеющих детей (включая многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан также включена в круг полномочий субъектов РФ.

Интересно заметить, что законодатель в указанном законе (в редакции

от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ) и Федеральном законе о монетизации льгот решил отказаться от использования термина «социальная защита», заменив его термином «социальная поддержка», несмотря на употребление первого в ст. 7 и 72 Конституции РФ. Семантическое толкование данных терминов свидетельствует о том, что содержание последнего, несомненно, уже, чем первого. Степень гарантированное™ государством поддержки ничтожно мала по сравнению

с предполагаемой всеобщностью защиты. Конечно, государству в условиях кризиса во многих сферах и отсутствия стабильности (в том числе и в экономике) проще ограничиться социальной поддержкой населения, а не гарантировать (а значит — претворять практически) социальную защиту, что налагает более весомые обязательства в отношении социально незащищенных граждан.

Представляется целесообразным как с практической, так и с теоретической точки зрения определить возможные тенденции развития регионального законодательства в русле принятия Закона о монетизации льгот, который устанавливает требования для субъектов РФ при переходе к новой системе социальной защиты. В соответствии с ними регионы должны:

1) при замене натуральных льгот денежными компенсациями вводить эффективный механизм, обеспечивающий сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения (ст. 153);

2) соблюдать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования;

3) предоставлять гражданам возможность в течение переходного периода адаптироваться к вносимым в

♦

законодательство изменениям, в частности посредством временного регулирования общественных отношений;

4) не допускать при реализации гражданами своих прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц.

Таким образом, Федеральным законом о монетизации льгот основная доля ответственности перед населением за обеспечение социальной стабильности возлагается на органы государственной власти субъектов РФ.

Социальное законодательство состоит из целого ряда подотраслей и институтов, интеграция которых обусловлена наличием предметно-функциональных связей. Оно включает подотрасли: социальной защиты с входящими в нее институтами социальной защиты материнства, семьи, детства, инвалидов, ветеранов труда, военнослужащих, реабилитированных лиц, малоимущих граждан; социального обеспечения; социального обслуживания граждан; опеки и попечительства; защиты трудовых прав граждан; законодательства о здравоохранении.

В ряде регионов приняты комплексные законы, закрепляющие меры социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории субъекта РФ, что свидетельствует о развитии подотрасли социальной защиты (поддержки) населения. Это законы «О государственной социальной поддержке отдельных категорий граждан в Кабардино-Балкарской Республике», «О социальной поддержке и социальном обслуживании отдельных категорий граждан в Республике Марий Эл», «О мерах социальной поддержки отдельных категорий населения, проживающего в Республике Мордовия», «Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан», «О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Тюменской области», «О

мерах социальном поддержки отдельных категорий жителей города Москвы», «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге».

9

В некоторых субъектах РФ действуют специальные законы, закрепляющие меры социальной поддержки региональных льготных категорий населения: «О мерах социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий», «О мерах социальной поддержки ветеранов» (Ставропольский край, Саратовская, Орловская области), «О мерах социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 г. по 9 мая 1945 г. не менее шести месяцев, исключая периоды работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны» (Калужская область), «О ежемесячном пособии на ребенка» (Ставропольский край, Калужская, Орловская области).

Законом Республики Мордовия от 28 декабря 2004 г. «О мерах социальной поддержки отдельных категорий населения, проживающего в Республике Мордовия» [2] предусмотрены ежемесячные денежные выплаты ветеранам труда, военной службы и государственной службы (220 рублей), труженикам тыла, а также репрессированным и реабилитированным лицам (330 рублей). Бесплатный проезд пенсионерам, учащимся образовательных учреждений из многодетных семей, детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, студен-

там дневной формы обучения государственных высших учебных заведений, многодетным матерям заменен выплатой денежной компенсации на транспортные расходы, выплачиваемой ежемесячно или ежегодно. Устанавливаются также ежемесячные денежные выплаты лицам, работающим и проживающим в сельской местности, для оплаты жилья, тепловой энергии при централизованном отоплении, газа, электрической энергии для освещения жилого помещения. В Республике Марий Эл и Саратовской области приняты законы о социальной поддержке некоторых категорий граждан по оплате жилищно-комму-нальных услуг (в отличие от Республики Мордовия, где эти вопросы урегулированы общим законом о мерах социальной поддержки).

Интересен тот факт, что в указанном законе Республики Мордовия наряду с введением денежных выплат сохранены некоторые натуральные льготы детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, которые позволяют поддерживать ранее достигнутый уровень социальной защиты граждан. Это освобождение от оплаты жилья и коммунальных услуг в случае проживания их отдельно от попечителей; от оплаты стоимости путевок в лагеря труда и отдыха, в сана-торно-курортные учреждения при наличии медицинских показаний, а также стоимости проезда к месту лечения и обратно; от оплаты жилья и коммунальных услуг семей, где проживают и воспитываются дети указанной категории, до их совершеннолетия или окончания учебы в образовательных учреждениях (в размере 50 %).

В настоящее время более чем в выплата в размере 300 рублей мало-

30 субъектах РФ имеются свои зако- имущим семьям, имеющим детей пер-

ны, регламентирующие отношения в вого-второго года жизни, ежемесяч-

сфере социального обслуживания на- ные социальные пособия ВИЧ-инфи-

селения (Вологодская, Ивановская, цированным в детском возрасте и ли-

Камчатская, Ленинградская, Ростовс- цам, ухаживающим за ними. Данным

кая, Тамбовская, Томская области, областным законом сохранена нату-

Краснодарский край, Красноярский ральная льгота для детей из многодет-

край, Республика Марий Эл и др.), что ных семей

бесплатный проезд на

и внутрираион-

свидетельствует о развитии подотрас- внутригородском транспорте и авто-ли социального обслуживания граж- бусах дан на региональном уровне.

Заметим, что далеко не во всех субъектах РФ ранее (до принятия за-

пригородных ных линий [4].

Органами государственной власти субъектов РФ при издании норма-конов от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ и тивных правовых актов соблюдаются от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) про- требования п. 2 ст. 153 Федерального

о

водилась политика социальной под- закона о монетизации льгот о том, что

держки многодетных семей, хотя для вновь устанавливаемые размеры де-

современного периода характерно нежных выплат не могут быть ниже

резкое снижение рождаемости. Ныне размеров этих выплат, предоставляв-

закон Самарской области от 16 июля шихся по состоянию на 31 декабря

2004 г. «О государственной поддерж- 2004 г., а также о недопустимости

ке граждан, имеющих детей», вступив- ухудшения материального положения

ший в силу с 1 января 2005 г., за- граждан, имеющих право на соци-

крепляет дополнительные к установ- альные льготы. Так, законами субъек-

ленным федеральным законодатель- тов РФ гражданам, имеющим детей,

ством меры поддержки семьи, мате- утверждено ежемесячное пособие на

ринства, отцовства и детства (допла- ребенка в размере от 70 рублей и

ты к ежемесячному пособию на ре- выше (например, законом Калинин-

бенка, ежемесячное пособие на пита- градской области «О пособиях граж-

ние беременным женщинам, единовре- данам, имеющим детей» оно составля-

менное пособие при усыновлении ет 100 рублей), т. е. не меньше ранее

(удочерении) ребенка, ежемесячное устанавливаемого Федеральным зако-

пособие по уходу за ребенком до до- ном от 19 мая 1995 г. «О государ-

стижения им возраста полутора лет ственных пособиях гражданам, имею-

неработающим матерям, ежегодное щим детей».

единовременное пособие на ребенка

В большинстве субъектов РФ в

к началу учебного года) [1]. Законом структуре комплексного массива со-

Ростовской области от 22 октября циального законодательства развита

2004 г. «О социальной поддержке подотрасль опеки и попечительства, о детства в Ростовской области», также чем свидетельствует принятие соот-вступившим в силу с 1 января ветствующих законов республик

2005 г., предусмотрена ежемесячная Адыгея, Коми, Кабардино-Балкарии,

Чувашии, Архангельской, Волгоградской, Вологодской, Воронежской, Калужской, Ленинградской, Липецкой, Пензенской, Псковской, Ростовской, Свердловской, Тульской, Ульяновской, Ярославской областей, Ставропольского, Хабаровского краев, в которых согласно ст. 150 Семейного кодекса РФ устанавливаются размер и порядок выплаты ежемесячных денежных средств на содержание ребенка опекуну, попечителю.

Примером унификации социального законодательства субъектов РФ является принятие почти во всех регионах законов об установлении мер социальной поддержки приемным семьям, размеров оплаты труда приемным родителям, что составляет комплексный институт защиты семьи.

Достаточно развита и подотрасль о защите трудовых прав граждан. Ее представляют законы субъектов РФ об охране труда (Москва, республики Марий Эл, Мордовия, Чувашия, Амурская, Брянская, Волгоградская, Московская, Нижегородская, Пензенская области), о квотировании рабочих мест для трудоустройства инвалидов и иных лиц, особо нуждающихся в социальной защите (республики Алтай, Мордовия, Чувашия, Владимирская, Вологодская, Кировская, Ленинградская, Липецкая, Тюменская, Челябинская области, Санкт-Петербург).

Несмотря на то что Россия (по данным Всемирной организации здравоохранения) находится на 130-м месте в мире по поддержке здравоохранения, законы об охране здоровья населения либо о медицинской помощи в дореформенный период были приняты в незначительном количестве субъектов

(Республика Алтай, Республика Саха (Якутия), Саратовская область). Сейчас они подверглись ревизии в части закрепления вопросов организации специализированной медицинской помощи, санитарно-авиационной скорой медицинской помощи, обязательного медицинского страхования неработающего населения, порядка и объемов предоставления отдельным группам населения социальной поддержки в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении.

На основе анализа законодательства о здравоохранении М. И. Милу-шин выделяет его в комплексную отрасль в системе федерального законодательства (находящуюся в стадии формирования, со слабыми связями управления). В ее структуре имеется комплексная подотрасль — законодательство об обращении лекарственных средств [3, с. 33 — 59].

Применительно к горизонтальной структуре системы законодательства субъектов РФ законодательство о здравоохранении выделять в самостоятельную отрасль, характеризуемую помимо внутреннего единства и определенной степенью единства формы, выражающегося в наличии основного, стержневого акта, устанавливающего связи управления системой соответствующих актов, весьма поспешно. В настоящее время это подотрасль комплексного массива социального законодательства субъектов РФ как относительно обособленное структурное подразделение системы законодательства, представляющая собой совокупность предписаний, объединенных в отдельные нормативные правовые акты, регулирующих обще-

ственных отношений в сфере здравоохранения и оказания медицинской помощи населению.

В свете проводимой государством социальной политики в субъектах Российской Федерации принимаются законы о передаче отдельных государственных полномочий субъекта РФ в сфере социальной защиты муниципальным образованиям (например, в Саратовской области, Республике Мордовия, Республике Татарстан).

Несомненным плюсом реформы по разграничению полномочий между уровнями публичной власти является то обстоятельство, что реализация ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и Федерального закона о монетизации льгот (принятого в соответствии с первым) будет способствовать развитию социального законодательства субъектов РФ, которые несут ответственность за выполнение своих расходных обязательств.

Таким образом, осуществляемая реформа, юридическим воплощением которой стало принятие вышеназванных федеральных законов, подтвердила, что государство на перспективу не только сохраняет, но и углубляет совместное ведение в области социальных вопросов. Очень важна унификация мер социальной поддержки, оказываемых населению в субъектах РФ, необходимая с точки зрения не только соблюдения принципов равенства и социальной справедливости, но и развития интеграционных процессов в рамках Российской Федерации.

Вместе с тем следует определить, что должно утвердиться — социальная защита или социальная поддержка населения. Приоритетным, на наш взгляд, представляется социальная защита, провозглашенная в ст. 7 и 72 Конституции РФ и предполагающая гарантированность со стороны государства не просто минимума материального достатка в виде выплаты денежных компенсаций наиболее социально незащищенным гражданам (на что направлена социальная поддержка), но и условий для достойной жизни и развития тех категорий граждан, которые не могут в силу объективных причин в полной мере позаботиться о себе сами (инвалиды, престарелые, многодетные семьи, дети-сироты и лица из их числа), тем более в период жесткой рыночной экономики. Необходимо проводить политику индивидуальной помощи людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию. Однако все это возможно лишь при преодолении кризиса в экономической сфере, что также должно стать одним из приоритетных направлений политики государства, особенно в период всепоглощающей глобализации.

Для предотвращения негативных последствий глобализации в сфере проведения социальной политики субъектов РФ приоритетным представляется следующее.

Во-первых, следует разработать стратегию адаптации субъектов РФ к глобализации, предполагающую развитое и эффективно реализующееся законодательство, что достижимо, в частности, при установлении ряда дополнительных, по сравнению с феде-

ральным законодательством, льгот для принятие целевых социальных про-

наиболее социально незащищенных грамм на федеральном уровне (приме-

слоев населения. Это позволит сгла- ром служит Федеральная целевая про-

дить существующее неравенство грамма «Социальная поддержка инва-

между имущими и малообеспеченны- лидов на 2000 ми категориями граждан, ослабить со- зование

2005 гг.»), исполь-

положительного

опыта

циальную напряженность в обще- субъектов РФ в правовом регулиро-

стве. Реализации этих целей и устра- вании вопросов, касающихся социаль-

нению недостатков монетизации ной сферы; во втором неоценимое со-

льгот будет способствовать сохране- действие может оказать Социальная

ние ряда натуральных льгот (в том хартия стран — участниц СНГ. числе на переходный период) для

В-четвертых, необходима продуман-адаптации граждан к условиям новой ная имплементация правовых стандар-социальной политики государства, а тов Совета Европы, иных международ-также четкое соблюдение принципа но-правовых актов в законодатель-адресности предоставления мер соци- ство РФ и ее субъектов, а также социальной поддержки. альная ориентация проводимых эконо-Во-вторых, принятие субъектами мических реформ. В соответствии с РФ комплексных законодательных Европейской социальной хартией на актов (что соответствует самой при- территории России должно быть обес-роде комплексного массива социаль- печено право всех работников на ного законодательства) усилит целе- справедливое вознаграждение, доста-направленность и эффективность со- точное для поддержания достойного циальной политики государства. Надо уровня жизни как их самих, так и их также предусмотреть четкий меха- семей. Европейская социальная хартия низм реализации социальных законов, подписана Российской Федерацией, но с тем чтобы они не были лишь выра- еще не ратифицирована. Ратификация жением благих намерений субъектов позволит установить четкие ориенти-РФ в отношении определенных соци- ры дальнейшего проведения реформ в альных категорий граждан. социальной сфере с учетом общеприз-В-третьих, гармонизация социально- нанных международных стандартов, го законодательства и, как следствие, привлечением опыта европейских госу-системы социального обеспечения — дарств. Это будет залогом социальной важный фактор региональной инте- стабильности российского общества в грации в рамках как субъектов РФ, условиях глобализации, которая вы-

так и

в перспективе

— стран нуждает давать единые (близкие) ре-

СНГ. В первом случае достижению шения, в том числе и социальных про-

обозначенной цели будут способство- блем, не только на уровне регионов

вать разработка модельных «соци- России, в рамках СНГ, но и в масшта-

альных» законов для субъектов РФ. бах Европы.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Волжская коммуна. 2004. 22 июля.

2. Известия Мордовии. 2004. 30 дек.

3. Милушин М. И. Проблемы формирования комплексных образований в законодательстве России / отв. ред. С. В. Поленина. М.: ЮНИКО-ИНФОРМ, 2003. 96 с.

4. Наше время. 2004. 28 окт.

5. Поленина С. В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М.: Наука, 1979. 206 с.

6. Поленина С. В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России / / Государство и право. 1999. № 9. С. 5 — 12.

7. Рос. газ. 2004. 31 авг.

8. Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 25; 2006. № 1. Ст. 10.

Поступила 05.07.06.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ МЕДИЦИНЫ И ЗДРАВООХРАНЕНИЯ СУБЪЕКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ СУБЪЕКТОВ ПРИВОЛЖСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА)

И. Г. ДУДКО, доктор юридических наук

Н. И. УЗДИМАЕВА, кандидат юридических наук

Законодательное регулирование вопросов медицины и охраны здоровья граждан — одно из приоритетных направлений государственной политики в современной России. И это не случайно, ибо жизнь и здоровье — высшие блага человека.

По справедливому замечанию ученых, «реальная правовая регламентация медицинской деятельности в нашей стране весьма длительное время отсутствовала... законодательство о здравоохранении носило чисто декларативный характер, а правила оказа-

ния медицинскои помощи содержались в не подлежащих публикации ведомственных актах. Последствия этого сейчас общеизвестны — пациенты были совершенно бесправны, а врачи достоверно не представляли круг своих прав и обязанностей и границы, за которой наступает ответственность» [3, с. 16].

Современное медицинское законодательство представлено системой законодательных актов Российской Федерации и ее субъектов, взаимо-действующих и регламентирующих

© И. Г. Дудко, Н. И. Уздимаева, 2006