CC BY
0УДК 34
Абдыкалыков А.А.
эксперт в сфере недропользования, практикующий юрист, LL.M Международного Бизнес и Финансового права Школа-права Чикаго-Кент Колледж (г. Бишкек, Кыргызская Республика)
ВОПРОСЫ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ В КЫРГЫЗСТАНЕ:
ТЕКУЩЕЕ СОСТОЯНИЕ, ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ, ВОЗНИКАЮЩИЕ ПРОБЛЕМЫ
Аннотация: на жизнь людей во всем мире независимо от их местонахождения все больше влияют глобальные тренды и события. К таким трендам относятся урбанизация, изменение климата, технологический прогресс, развитие кибербезопасности, создание новых экосистем взаимодействия и миграция. Эти так называемые «мегатренды» являются универсальными явлениями, которые кардинально изменяют мир с течением времени, открывают широкие возможности, в том числе для администрирования земельных ресурсов. Земля бесценный и ограниченный ресурс, и для справедливого распределения прав землепользования недостаточно просто установить, кому принадлежит земля и как ее следует использовать.
Ключевые слова: природные богатства, использование недр, глобальные тренды.
В публикации ЕЭК ООН по энергетике «Система управления ресурсами ООН: принципы и требования» отмечается, «что решения в области управления ресурсами принимаются в контексте отдельных проектов или секторов, причем, как правило, одним государственным органом и компаниями, работающими в соответствующем секторе - горнодобывающей, нефтегазовой отраслях, секторах возобновляемой энергетики, атомной энергетики, подземных вод и геологических ресурсов. Такой фрагментарный подход обладает существенными недостатками, так как при принятии решений не позволяет увидеть всю картину,
задействовать весь объем междисциплинарных знаний и учесть все разнообразие точек зрения. Ограничения, связанные с применением разобщенных методов управления, становятся все более очевидными. В них ощущается нехватка комплексного анализа, что приводит к принятию неоптимальных решений и возникновению риска серьезного ущерба для природного капитала. Мир нуждается в пересмотре практики планирования и управления ресурсами путем перехода от изолированных процессов к более комплексным подходам» [15].
Устойчивое использование природных ресурсов представляет собой один из наиболее серьезных вызовов, с которыми сталкиваются сегодня общества. Добыча полезных ископаемых является одной из ведущей отраслей экономики многих стран. Глобальное использование ресурсов ускоряется и выросло с 26,7 млрд. (1970г.) до 92,1 млрд. тонн (2017г.). Согласно прогнозам, использование природных ресурсов вырастет до 170-184 млрд. тонн к 2050 году. [1]
Недропользование в Кыргызской Республике: текущее состояние. Согласно законодательству Кыргызской Республики (ст.16 Конституции КР, ст.3 Закона КР «О недрах») «земля, ее недра, воздушное пространство, воды, леса, пастбища, растительный и животный мир, другие природные ресурсы являются исключительной собственностью Кыргызской Республики. Земля и природные ресурсы используются для сохранения единой экологической системы и устойчивого развития и находятся под контролем и особой охраной государства» [4].
Добыча полезных ископаемых остается ключевой составляющей промышленного комплекса и экономики Кыргызской Республики. Добывающая отрасль является важным источников наполнения государственного бюджета КР. В 2021 году вклад отрасли в ВВП страны составил - 29,6%, добывающая отрасль обеспечила 60,8% экспортных доходов КР. Вклад добывающей отрасли в налоговые и неналоговые поступления КР в 2022 году составили 19,6 млрд. сом, обеспечивая в среднем около 13% налоговых поступлений страны. [11,13]
В 2023 году налоговыми органами собран «налог за пользование недрами в сумме 4 840,2 млн. сом, или 101,5% к плану. По сравнению с аналогичным
периодом предыдущего года поступления выросли на 16% или на 662,4 млн. сом. Налог на валовый доход Кумтора составил 10 206,3 млн. сом» [14].
В Кыргызстане «подход к горнодобывающей политике сменявших друг друга правительств формировался под влиянием истории и сохранил некоторые советские черты, такие как акцент на государственную собственность и регулятивную интервенцию наряду с тем, что запасы полезных ископаемых рассматриваются как важный национальный и государственный актив. Постсоветская бизнес-модель горнодобывающей промышленности подчеркивает ведущую роль государства в геологоразведке для выявления месторождений и оценки запасов полезных ископаемых, которые впоследствии будут лицензированы инвесторам через аукционы. Последние изменения в законодательстве были направлены на усиление государственного контроля. При этом, государство в основном лицензирует хорошо известные месторождения полезных ископаемых, а не неизвестные свободные участки, которые частные компании считают высокоперспективными и готовы рисковать капиталом для их разведки» [2].
В 2021 году в добывающей отрасли Кыргызстана действовало свыше 1500 предприятий. Большинство добывающих предприятий зарегистрировано: г. Бишкек (22%), Джалал-Абадская область (20%), Баткенская область (15%), Ошская область (13%), Чуйская область (11%). Следует отметить, что указанное распределение основано на месте
государственной регистрации юридического лица, но не на основе фактической операционной деятельности. Фактически, в стране основная операционная добывающая деятельность в 2021 гг. была сосредоточена в Иссык-Кульской области (месторождение Кумтор), Таласской области (месторождение Джеруй), Чуйской области (месторождение Талды-Булак Левобережный) Джалал-Абадской области (месторождение Бозымчак). [11] «Самым значимым месторождением является Кумтор, на долю которого приходилось около 90% экспорта золота (2020 год). Рудник был разработан как
совместное предприятие между Кыргызалтын (100% государственная компания) и Cameco Corporations в 1993г. С 2003 года рудник оказался в центре споров между кыргызской стороной (Правительство КР и Кыргызалтын) и канадской компанией Centerra Gold Inc. по вопросам экологического менеджмента и разделения доходов, причем обе стороны выдвигали обвинения друг против друга, а Centerra инициировала международное арбитражное разбирательство. В конечном итоге споры были урегулированы в апреле 2022г., и полностью государственная горнодобывающая компания Кыргызалтын стала полноправным владельцем рудника. Тем не менее, эти споры нанесли значительный ущерб имиджу Кыргызстана среди международных горнодобывающих инвесторов» [2].
В марте 2023 года экспертами Всемирного банка была проведена диагностика горнодобывающего сектора Кыргызской Республики и подготовлен отчет. Основываясь на выводах указанного отчета, рассмотрим текущее состояние горнодобывающей отрасли Кыргызстана.
«Горнодобывающая промышленность Кыргызстана сталкивается с серьезными проблемами, от решения которых зависит, сможет ли она продолжать играть такую же важную роль в экономике Кыргызстана, как и в последние несколько десятилетий. Проблема связана с неопределенными перспективами сохранения объемов производства в отрасли в долгосрочной перспективе. Ожидается, что основной производитель Кумтор закроется в 2031 году. Другие рудники вряд ли смогут компенсировать потерю производства на Кумторе. Интенсивный поиск и оценка на новых месторождениях могла бы снять опасения, но для этого необходимо привлечь международных инвесторов. К сожалению, можно констатировать, что в Кыргызстане мало признаков того, что международные инвесторы проявляют интерес к геологоразведке. Поэтому в республике необходимо создавать условия, при которых международные компании будут желать и стремиться выделять ресурсы на разведку и разработку месторождений полезных ископаемых. Потенциал природных ресурсов Кыргызской Республики активно изучался в ходе проведения геологических
изыскания в 1950-1980-х годах в советское время. В результате такого изучения на государственный геологический баланс были поставлены около двухсот месторождений. В советский период Кыргызская ССР занимала одно из первых мест в мире по производству ртути и сурьмы. После распада Советского Союза внимание было сосредоточено на золоте. В Кыргызстане также имеются значительные запасы меди, олова, вольфрама и сурьмы. Разработка месторождений, открытых в советский период, началась, а в некоторых случаях и возобновилась, в последнее десятилетие, в основном с 2015 года. К ним относится второе по величине в стране месторождение золота Джеруй, добыча на котором официально началась в марте 2021 года. Другие значительные проекты - это золотодобывающие Талды-Булак Левобережный и Терексай, медно-серебряно-золотой рудник Бозымчак и золото-серебряно-медное месторождение Куру-Тегерек» [2]. Существуют иные месторождения, которые были выявлены и разведаны ранее, но рано или поздно запасы месторождений иссякнут. Тогда стране придется полагаться на новую разведку для выявления будущих рудников.
Большинство компаний по добыче металлов сосредоточены на золоте. «Все действующие в настоящее время рудники либо работали еще в советское время, либо разрабатывали месторождения, которые были найдены и оценены в этот период. Ни один из них не работает на основе данных недавно проведенных работ по геологоразведке. средние и крупные компании по добыче металлов принадлежат либо государству, либо иностранным инвесторам, что отражает отсутствие интереса и возможностей отечественного частного сектора, а также отсутствие источников капитала. В то же время угольные шахты и карьеры по добыче строительных материалов в основном эксплуатируются отечественными компаниями» [2].
Принимая во внимание геологические особенности Кыргызстана, можно утверждать, что «в стране присутствует богатый потенциал месторождений полезных ископаемых, которые еще не были обнаружены, и что разведка с использованием современных методов и ориентация на полезные ископаемые,
которые ранее не были приоритетными, будут иметь хорошие перспективы на успех. Правительство КР определило отсутствие разведки как одну из самых серьезных проблем в области добычи полезных ископаемых. В проекте Концепции развития геологической и горнодобывающей отрасли Кыргызской Республики на 2023-2035 годы отмечается, что из-за недостатка финансирования геологоразведочных работ замедлился прирост запасов и необходимо активизировать проведение опережающих геологоразведочных работ для укрепления минерально-сырьевой базы страны, а также для стабильной и долгосрочной деятельности действующих рудников. Однако разведка не будет проводиться, если разведочные компании не будут уверены, что они смогут возместить свои затраты на разведку. К сожалению, политическая и нормативная нестабильность привела к тому, что крупные международные горнодобывающие компании, проявив определенный интерес в начале 2000-х годов, в последние годы очень неохотно и осторожно делают капиталовложения» [2,9].
«Негативное впечатление о Кыргызской Республике как о «пункте назначения» для международных инвестиций в горнодобывающую промышленность иллюстрирует ежегодное исследование Института Фрейзера (2021г.), в котором страна заняла 76-е место из 84 юрисдикций по «Индексу восприятия политики» (Казахстан занял 56-е место, а Россия - 46-е)» [2].
Еще одна проблема связана с конфликтами, иногда с применением насилия, возникавшими в отношении горнодобывающих проектов и их влияния на местные сообщества. «Горнодобывающим проектам трудно получить благосклонное отношение со стороны местного населения. В стране проведен ряд реформ с целью увеличения доли доходов от добычи полезных ископаемых, поступающих местному населению, и инвестирования в местное развитие. Однако реализация этих реформ сталкивается с трудностями, вызванными нехваткой квалифицированных кадров, а также более общими проблемами управления. Необходимо усилить положительное социально-экономическое воздействие на местном уровне и укрепить доверие местных сообществ» [2].
Многочисленные исследования показывают, что «замедление развития горнодобывающей промышленности, уменьшение иностранных и национальных инвестиций обусловлены следующими основными причинами:
неустойчивость политической ситуации в стране негативно сказывается на международной репутации горнодобывающей отрасли, это влечёт приостановление и отток капитала,
относительное несовершенство и непостоянство законодательной базы горнодобывающей отрасли,
несовершенство системы взаимодействия между государственными органами, управляющими отраслью, пассивная позиция государства при спорах, конфликтных ситуациях недропользователей с местными органами власти и населением» [9],
«чрезмерное вмешательство местных органов власти и органов местного самоуправления в деятельность недропользователей, в том числе путём создания искусственных и бюрократических препятствий при получении доступа к земельным участкам горного отвода,
неэффективное взаимодействие между органами местного самоуправления и населением, препятствующее развитию горнодобывающей отрасли,
протестные действия местного населения против недропользователей, проявления коррупция в государственных и местных органах власти, обилие контрольных процедур, экспертиз, которые затрудняют продвижение любых проектов» [9].
Правовое регулирование вопросов недропользования в Кыргызстане. В соответствии с Конституцией Кыргызской Республики земля находится в государственной, муниципальной и частной формах собственности.
Порядок недропользования, порядок оформления прав землепользования, управление горнодобывающей отраслью регулируется рядом нормативных правовых актов, ключевыми из которых являются Закон КР «О недрах», Закон КР «О соглашениях о разделе продукции при недропользовании», Закон КР «Об
охране окружающей среды», Закон «Об экологической экспертизе», Положение о порядке лицензирования недропользования (утверждено постановлением Правительства КР от 29 ноября 2018 года № 561), Положение о порядке предоставления земельных участков под недропользование (утверждено постановлением Правительства КР от 15 декабря 2017 года № 810), Положение о рекультивации земель, нарушенных в процессе пользования недрами (утверждено постановлением Правительства КР от 18 августа 2017 года № 517), Земельный кодекс и другие соответствующие нормативные правовые акты.
Положение о порядке Закон Кыргызской Республики
предоставления земельных «О недрах»
участков под
недропользование
Согласно ст.17 Закона
Согласно п.2 Положения «недра в пользование предоставляются для:
«земельные участки под геологического картирования и региональных
недропользование геологических, геофизических и других научных
предоставляются для: исследований,
геологического изучения недр геолого-поисковых работ,
(проведение геолого- геологоразведочных работ,
поисковых, разработки месторождений полезных ископаемых,
геологоразведочных, включая отбор и использование подземных вод,
региональных геолого- строительства и эксплуатации подземных сооружений,
съемочных, геологических, не связанных с разработкой полезных ископаемых (для
геофизических и других видов хранения нефти, газа и других веществ, и материалов,
работ), захоронения вредных веществ, использования тепла
разработки полезных земли и иных нужд),
ископаемых и строительства образования особо охраняемых объектов, имеющих
объектов инфраструктуры при научное, культурное, историческое, эстетическое,
пользовании недрами» [12]. санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и
учебные полигоны, геологические заповедники,
пещеры и другие подземные полости)» [4].
Определение права собственности на недра и на ресурсы недр является одной из сложных и дискуссионных проблем в сфере недропользования. Недропользователь - добывающая компания, как правило, выступает субъектом одновременно двух самостоятельных прав - недропользования и землепользования:
право недропользования не создает автоматически права на земельный участок,
разведка и добыча полезных ископаемых невозможна без приобретения прав на земельный участок,
право недропользования непосредственно вытекает из права на земельный участок,
победа на аукционе и получение лицензии на недропользование -основание для оформления земли.
Следует отметить, что в формулировках законодательства не ясно, что нужно сделать раньше - оформить права на землю или получить лицензию на недра. Вроде бы очевидно, что сначала предоставляется лицензия, а потом оформляются права на землю. «Но в ч.3 ст.32 Закона КР о недрах, указано, что лицензионное соглашение, как неотъемлемая часть лицензии на право пользования недрами, должно содержать координаты угловых точек и размер лицензионной площади. А лицензионная площадь, согласно понятийному аппарату Закона - это участок земной поверхности, соответствующий горному и геологическому отводам, на которые выдана лицензия на право пользования недрами, и определяемый в графической документации в прямоугольной двухмерной системе координат его угловыми точками (п.23 ст.4)» [4]. То есть, предполагается, что при получении лицензии добывающая компания не только знает точные границы лицензионной площади, но и обладает правом пользования этой самой площадью. Но право пользования недрами не предоставляет право на земельный участок, то есть после получения прав на недра, недропользователь-добывающая компания обязана получить право
пользования земельным участком, на котором расположена лицензионная площадь.
Порядок оформления прав землепользования предусмотрены Законом КР «О недрах», Земельным кодексом КР и Положением «О порядке предоставления земельных участков под недропользование» (утвержденным постановлением Правительства КР от 15 декабря 2017 года № 810).
В соответствии с нормами Положения «О порядке предоставления земельных участков под недропользование»:
«предоставление земельных участков при геологическом изучении недр (раздел 2):
осуществляется без отчуждения земельного участка и без оформления правоудостоверяющих документов,
осуществляется недропользователем на основании письменного согласия уполномоченного органа на предоставление земельного участка, письменного согласия собственника или лица, являющегося пользователям земельного участка, находящегося в частной собственности, удостоверенного нотариально, недропользователю не может быть отказано в предоставлении письменного согласия на предоставление земельного участка для геологического изучения недр,
письменное согласие на предоставление земельного участка не является сделкой по аренде земельного участка и плата за его предоставление с недропользователя не взимается [12].
Предоставление земельных участков для разработки месторождений полезных ископаемых и строительства объектов инфраструктуры при пользовании недрами (раздел 3):
«земельные участки для разработки месторождений полезных ископаемых и строительства объектов инфраструктуры предоставляются недропользователю во временное пользование,
земельные участки, за исключением особо ценных сельскохозяйственных угодий и особо охраняемых природных территорий, предоставляются без перевода (трансформации) в другую категорию земель,
документом, удостоверяющим право срочного (временного) пользования земельным участком является удостоверение на право срочного (временного) пользования земельным участком,
земельные участки предоставляются уполномоченным органом» [12]. В соответствии с законодательством, «собственник земельного участка обязан предоставить свое согласие и (или) права землепользования недропользователю и может отказать только в том случае, если запрашиваемый участок уже предоставлен другому недропользователю, но на практике многие недропользователи-добывающие компании сталкиваются с трудностями в получении прав землепользования по одной или нескольким из следующих причин:
трудности с определением собственника земли, уполномоченного предоставлять права землепользования, и/или существует спор между несколькими собственниками земли, государственными и/или муниципальными органами власти (сельские власти, органы по лесному хозяйству) о границах и правах на землю,
земля находится в собственности частных лиц, и они устанавливают коммерчески неприемлемые условия для недропользователей,
из-за существующего и потенциального риска противодействия геологоразведочным работам и разработке месторождений местные власти не хотят (боятся) выдавать недропользователям свое согласие или права на землепользование» [2].
«Для решения проблемы обеспечения прав землепользования лицензиатами Правительство КР и Регулятор горнорудной отрасли предпринимали попытку выдавать права землепользования/недропользования одновременно с правами недропользования, и внесли соответствующие изменения в законодательство. Однако, хотя законодательные изменения были
внесены, на практике они не сработали, так как Регулятор горнорудной отрасли не имел доступа к национальным единым реестрам земельных участков и не обладал кадровым ресурсом для выдачи прав землепользования вместе с лицензией. В то же время государственные органы, ответственные за ведение земельного кадастра и регистрацию любых сделок, связанных с землей, не поддержали инициативу Регулятора горнорудной отрасли, в результате чего изменения были отменены» [2].
При расположении земельных участков, необходимых для разработки месторождений полезных ископаемых и строительства объектов инфраструктуры при пользовании недрами «в границах особо ценных сельскохозяйственных угодий и особо охраняемых природных территорий, их предоставление недропользователю производится после перевода (трансформации) земель в порядке, определяемым земельным законодательством Кыргызской Республики» [12]. (п.20 раздела 3 Положения «О порядке предоставления земельных участков под недропользование») Геологоразведочные работы на особо охраняемых природных территориях должны разрешаться «с согласия природоохранных органов, а добыча полезных ископаемых может быть разрешена в исключительных случаях по решению правительства. Данные работы должны соответствовать более строгим экологическим требованиям, должно быть предусмотрено четкое разграничение территорий, на которых работы по недропользованию запрещены или ограничены, например, природные парки, заповедные территории, подземные водоемы, населенные пункты, могильники и т.д.» [2].
«Право пользования недрами возникает на основании лицензии, государственной регистрации, концессионного договора, соглашения о разделе продукции. Пользователями недр могут быть юридические лица, созданные в соответствии с законодательством КР, а также физические лица, в том числе иностранные граждане, зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей по законодательству КР» [4]. (ч.1 ст.19 Закона КР «О недрах»).
Количество лицензий на геологопоисковые и геологоразведочные работы за период 2018-2022 гг. [9].
Вид ПИ Поисковые лицензии Разведочные лицензии
2018 2019 2020 2021 2022 2018 2019 2020 2021 2022
Золото 159 140 98 63 56 245 234 257 232 202
Металлы 25 21 26 19 17 61 58 65 66 65
Уголь 4 10 11 11 11 142 141 178 164 166
Нерудные ПИ 16 14 4 3 3 550 428 309 294 261
Нефть и газ 39 38 21 16 8 4 6 6 5 21
Подземные воды 1 7 7 6 7 7
Итого: 244 223 160 112 95 1009 874 821 768 722
Юридическое или физическое лицо, в том числе иностранное, «признанное победителем аукциона или конкурса по предоставлению права пользования крупными и средними месторождениями золота и серебра, обязано создать в Кыргызстане юридическое лицо с обязательным долевым участием государства не менее 30% для оформления на него лицензии на право пользования недрами» [4]. (ч.41 ст.19 Закона КР «О недрах»).
«Одним из недостатков существующего законодательства в сфере недропользования, по-прежнему, является недостаточность открытости данных в вопросах лицензирования. Контроль выполнения условий лицензионного соглашения и технического проекта осуществляется уполномоченным государственным органом в сфере регулирования природных ресурсов и местными органами власти. Однако, из-за большого количества лицензий и ограниченных ресурсов государственных и муниципальных органов власти, существует вероятность того, что оценка технического проекта не проводится
достаточно тщательно. По тем же самым причинам ограничены и возможности контроля - в некоторых случаях государственным органам приходится опираться на отчеты, представляемые компаниями, а не на независимо полученные и/или проверенные данные» [9].
Существенной проблемой также являются протестные настроения местных сообществ против деятельности горнодобывающих компаний, которые приводили к остановке геологических и горных работ. Основной причиной конфликтов была обеспокоенность местных сообществ по поводу негативного воздействия работ на окружающую среду.
Органы местного самоуправления недостаточно активно вовлечены в разработку нормативных правовых актов, особенно касающихся вопросов охраны окружающей среды, рекультивация и консервация горного имущества.
Несмотря на то, что «законодательством республики предусмотрены обязательства государства по обеспечению экологической защиты, на практике охрана окружающей среды не обеспечивается в полной мере из-за несовершенства законодательства, ограниченных возможностей государственных органов (недостаток кадровых ресурсов и современного лабораторного оборудования) по осуществлению экологического мониторинга и контроля, включая требование о проведении ежегодного мониторинга самими компаниями. Фактически, в некоторых случаях система охраны окружающей среды ограничивается платежами добывающих компаний за загрязнение окружающей среды (включая штрафы за превышение нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ)» [9].
В проекте Концепции развития геологической и горнодобывающей отрасли Кыргызской Республики на 2023-2035 годы отмечается, что «наличие протестного потенциала, отсутствие системного подхода к проведению консультаций между государственными органами и местными сообществами и ограниченные возможности государственных органов по защите окружающей среды указывают на важность повышения значимого участия местных сообществ и создания условий для общественного контроля принимаемых
решений в области недропользования. Необходимо законодательно закрепить обязанность горнодобывающих компаний проводить разъяснительную работу, встречи с местными сообществами. Учитывая потенциал местных сообществ и местных органов власти в области защиты окружающей среды, для его повышения следует проводить обучение представителей местных сообществ основам природоохранного законодательства, а также привлекать специализированные неправительственные организации на время проведения оценки воздействия на окружающую среду и экологического мониторинга. Законодательство предусматривает возможность проведения общественного экологического мониторинга и общественной экологической экспертизы. Но на практике, как общественный экологический мониторинг, так и общественная экологическая экспертиза проводятся редко ввиду нехватки финансовых ресурсов в местных бюджетах. Одним из потенциальных источников финансирования таких мероприятий могут стать средства республиканского и местных фондов охраны окружающей среды» [9].
Помимо этого, «действующее законодательство о недрах, к сожалению, утратило своё логическое единство и системность, разработано много различных подзаконных актов, регламентирующих тот или иной вопрос отрасли. В этой связи, в январе 2021 года был принят Указ Президента Кыргызской Республики о вопросах реформирования горнодобывающей отрасли Кыргызской Республики, одним из требований которого было создание прозрачной системы правового регулирования, направленной на повышение прозрачности производительности горнодобывающей промышленности, раскрытия ее потенциала, обеспечения безопасности граждан и минимизации нагрузки на окружающую среду, а также создания благоприятного инвестиционного климата. Стабильность законодательства является ключевым фактором снижения рисков для инвесторов. Для создания благоприятного инвестиционного климата необходимо разработать четкие, простые и прозрачные законодательные правила» [9].
Регулирование вопросов недропользования в некоторых странах.
Горнодобывающая промышленность является одним из главных факторов экономического роста и социального развития в странах, богатых природными ресурсами, таких как Россия, Украина, Казахстан, Кыргызстан, Монголия и др., где местное население нередко получает значительную выгоду от горной добычи.
В статье «Проблемы землепользования добывающих компаний и пути их решения» Комаров С. и Бородина О. отмечают, что «добыча полезных ископаемых является одной из ведущей отраслей российской экономики: за последние 12 лет доля добывающих предприятий в структуре ВВП страны по данным Росстата не опускалась ниже 8,5 %. Но даже в такой экономикообразующей отрасли остается множество нерешенных проблем, связанных с предоставлением земельных участков недропользователям. В последнее время в ряде научных публикаций уже поднимался вопрос о недостатках действующего законодательства в части отсутствия информации при получении лицензии о земельных участках, необходимых для разработки месторождений полезных ископаемых. Существующие неточности нормативных правовых актов становятся большой проблемой недропользователей, приводящей к увеличению расходной части проектов, росту рисков и т. п. Основной причиной этих негативных явлений является несогласованность между государственными органами, реализующими лицензии на пользование участками недр, и государственными органами, осуществляющими предоставление земельных участков и оформление прав на них. В настоящее время решение указанных проблем лежит либо в судебных разбирательствах, либо в значительном увеличении затрат на разработку месторождения, связанных с приобретением прав на земельный участок, или и с тем и с другим одновременно. Судебная практика подобных споров неоднозначная: с одной стороны, российские арбитражные суды часто принимают сторону недропользователей, с другой - такие решения основываются не на правовых нормах, а на общих тенденциях в оценке мер
государственного воздействия. При этом следует учитывать, что суды занимают сторону недропользователя лишь в том случае, когда последний предпринимал меры к оформлению прав на земельный участок, но лицо, уполномоченное на распоряжение земельными участками, неправомерно отказало в предоставлении испрашиваемого земельного участка» [8].
Земельный кодекс Республики Казахстан устанавливает правила и условия предоставления права землепользования на земельный участок в соответствии с типом работ по недропользованию (пункт 4 статьи 32). «В соответствии с Земельным кодексом местный исполнительный орган резервируют отдельные земли для различных целей, в том числе для проведения работ по недропользованию. Право использования земельного участка предоставляется после получения соответствующего разрешения, лицензии на пользование недрами или заключения контракта на недропользование. Проведение геологоразведочных или иных работ по добыче полезных ископаемых на частной земле требует достижения соглашения с собственником земли и установления сервитута, утвержденного местным исполнительным органом. Однако Кодекс РК о недрах и недропользовании не устанавливает никаких правил или указаний, облегчающих достижение соглашения о порядке и размерах компенсации за причиненный ущерб. Горнорудные компании утверждают, что в отсутствие таких указаний или правил частные землевладельцы запрашивают очень высокие цены за предоставление доступа к недрам, находящимся под их собственностью. Также выражают недовольство тем фактом, что в Земельном кодексе РК присутствуют нормы по резервированию земель для недропользования, но порядок их реализации в земельном законодательстве отсутствует. Отсутствие в законодательстве норм или требований по расчету компенсации и ущерба, причиненных геологоразведочной деятельностью, иногда приводит к необоснованным ожиданиям и завышению их размеров, что препятствует разведке на частных землях. В горнорудном секторе Казахстана отсутствует нормативно-правовая база для регулирования вопросов переселения населения. Кодекс РК о недрах и
недропользовании лишь минимально затрагивает вопрос переселения, когда речь идет о так называемых Соглашениях о развитии местных сообществ, которые должны заключаться между недропользователями и местными исполнительными и представительными органами в случае, если район разведки или добычи находится на расстоянии менее 1000 метров от любого населенного пункта. В данных соглашениях устанавливаются меры социально-экономического характера по поддержке затронутого населения, в том числе в части переселения. Однако четких указаний или требований на этот счет нет. Случаи переселения, вызванные добычей полезных ископаемых, в Казахстане редки, но организации гражданского общества разделяют негативное мнение о способе, которым руководствуются крупные промышленные компании для осуществления переселения. Они считают, что довольно часто их работа не оправдывает ожиданий затронутого населения. С другой стороны, продажа земли иностранным инвесторам вызывает споры и в прошлом приводила к проблемам» [3].
Горные ледники - неотъемлемая часть привычного горного пейзажа, а также важный компонент природной среды и индикатор изменения климата. Горные ледники играют значимую роль в хозяйственной деятельности, науке, туризме и культуре людей по всему миру. Горнодобывающая деятельность, которая влияет на ледники, не является новым явлением. В 2009г. в Канаде горнодобывающие и энергетические компании подготовили технико-экономическое предложение об освоении богатых минеральных ресурсов вблизи
Национального парка ледников, на границе штата Монтана (США) и провинций Альберта и Британская Колумбия (Канада). Предполагалось начать добычу нефти, газа (метана), угля и рудных минералов в долине реки Флатхед. Однако экологи обеих стран заявили, что развитие горнодобывающей промышленности и энергетической отрасли вблизи ледников станет губительным для природных ресурсов и дикой природы. Спор между горнодобывающими компаниями с одной стороны и экологами с другой обострился после того, как компания MAX Resource Corp открыла в 2009г. в
долине богатое месторождение золота Краузнест. Компания заявила, что будет разрабатывать месторождение исключительно подземным способом с нулевыми выбросами в реку Флатхед. Однако, руководствуясь тем, что в 1995г. Национальный парк ледников был признан объектом Всемирного наследия, международная группа ученых ЮНЕСКО рекомендовала ввести мораторий на добычу полезных ископаемых в 6-мильной (10 км) зоне от границ Национального парка ледников, что перекликалось с давними протестными настроениями местных жителей по обе стороны границы. В итоге под международным давлением экологов и правительств США и Канады руководство провинции Британская Колумбия было вынуждено отклонить проекты добычи угля и золота на расстоянии менее 10 километров от Национальных парков ледников. [16]
В некоторых странах существует порядок корректировки размеров платежей природопользователей с учетом освоения ими средств на выполнение природоохранных мероприятий, что стимулирует природопользователей вкладывать средства в модернизацию очистных сооружений, систем вентиляции и другие природоохранные мероприятия, и исследования.
Рекомендуемые действия для изменения ситуации в горнодобывающей отрасти.
Недропользование является одним из самых конфликтных отраслей экономики. В реалиях Кыргызской Республики недропользование не только отрасль экономики, но и часть большой политики (Кумтор, Чаткал, Джеруй, Казахмыс), что лишний раз подтверждает высокую степень риска любой деятельности в рамках нее. В рамках рассматриваемой в статье темы, на наш взгляд, следует говорить не о каких-то точечных изменениях, предлагаемых для внесения в ту или иную норму закона, здесь важны системные изменения и в правовом регулировании, и в вопросах выработки государственных политик и изменений правоприменительных практик в горнодобывающей отрасли. Эксперты ОЮЛ Ассоциация «Международный деловой совет» в 2023 году провел анализ законодательства и правоприменительной практики Кыргызской
Республики и разработал рекомендации по стимулированию зеленых решений в бизнесе и уменьшению конфликтов, связанных с использованием природных ресурсов, [16] которые были использованы при подготовке настоящей статьи.
Нормы охраны окружающей среды всегда были одной из ключевых тем, волнующих как местное население, так и бизнес. Высокий уровень безработицы в регионах, отсутствие промышленных предприятий и рабочих мест, высокая миграция, отсутствие планомерной социальной помощи нередко толкают народ на справедливые требования. Но, к сожалению, эти требования предъявляются не правительству, а компаниям. Различного рода «лидеры», используя неустойчивость в отношениях между компаниями и местными сообществами, пробелы в законодательстве, а также политическую и социально-экономическую нестабильность, преследуют личные интересы. Еще одной причиной конфликтов между горнорудными компаниями и местным населением является информационный вакуум или недостаточное информирование местного населения. Компании не всегда представляют своевременную и полную информацию о планах и результатах своей деятельности, об оказанной помощи населению регионов, где они осуществляют деятельность. Отсутствует информация по платежам и налогам в республиканский и местный государственный бюджет, местные фонды. Многие компании проводят экологический мониторинг, но информация об этом также не доходит до населения.
Авария с цианидом в 1998 году на Кумторе привлекла внимание общественности не только к этому руднику, но и ко всей горнодобывающей промышленности. Известно немало случаев, когда компании, осуществляющие свою деятельность в полном соответствии с действующим законодательством, понесли большие потери по причине сжигания их офисов и представительств или не были допущены к работе заинтересованными сторонами по разным, не предусмотренным законом причинам, в основном из-за отсутствия «социальной лицензии». Основные претензии местных жителей - это нарушение экологической ситуации и вопрос трудоустройства. Так, например, в Баткенской
области местные жители выражали недовольство разработкой месторождений Апрельское и Шамбесай. Пять освещенных в СМИ конфликтов были между местными жителями и правительством - жители требовали прекращения разработки из-за опасений вреда экологии.
В Джалал-Абадской области зафиксировано 13 конфликтов. Местные жители выходили на митинги против разработки месторождений Жамгыр, Терексай (Терек, Тереккан и Перевальное), Иштамберды, Соломо, фабрики «Макмал Алтын». Инвестор обратился к президенту по прииску «Нижний Чандалаш».
Жители Иссык-Кульской области выходили на митинги, протестуя против разработки уранового месторождения в Тонском районе.
В Нарынской области жители выражали недовольство разработкой месторождений Жетим-Тоо и Солтон Сары.
В Таласской области все конфликты происходят вокруг месторождения Джеруй.
В последние годы взаимосвязь между экологическими угрозами и конфликтами становится все более очевидной, при этом многие конфликты вызваны конкуренцией за ограниченные ресурсы, такие как вода, земля и полезные ископаемые. Предприятия могут сыграть жизненно важную роль в смягчении таких конфликтов, применяя передовые методы, учитывающие экологические риски и потенциальное воздействие их деятельности. Вот некоторые из передовых практик, которые предприятия могут использовать для смягчения конфликтов, связанных с экологическими угрозами: [16]
Оценка экологических рисков, связанных с деятельностью предприятий. Это включает в себя выявление потенциальных воздействий на окружающую среду (загрязнение, вырубка лесов, нехватка воды), а также оценку вероятности и серьезности этих воздействий. Выявляя и снижая экологические риски, предприятия могут избежать потенциальных конфликтов с местными сообществами и заинтересованными сторонами.
Взаимодействие предприятий с местными сообществами и другими заинтересованными сторонами для того, чтобы понять их опасения и ожидания в отношении экологических рисков. Вовлекая заинтересованные стороны в процессы принятия решений, предприятия могут обеспечить социальную и экологическую ответственность своей деятельности.
Предприятия могут смягчать конфликты, применяя методы устойчивого управления ресурсами. Это включает в себя эффективное использование ресурсов, сокращение отходов и внедрение методов ответственного поиска поставщиков. Таким образом, предприятия могут гарантировать, что природные ресурсы, от которых они зависят, не истощатся, а местные сообщества смогут продолжать извлекать выгоду из этих ресурсов в долгосрочной перспективе.
Для бизнеса важно иметь механизмы разрешения конфликтов. Эти механизмы должны быть прозрачными, справедливыми и доступными для всех заинтересованных сторон, включая местные сообщества. Предоставляя платформу для разрешения конфликтов, предприятия могут помочь предотвратить эскалацию конфликтов и ущерб их репутации.
Важно сотрудничество предприятий с местными сообществами в рамках экологических инициатив: это может включать в себя поддержку экологических проектов под руководством сообщества, обеспечение обучения и образования, а также обмен знаниями и передовым опытом. Работая вместе, предприятия и местные сообщества могут укреплять доверие, укреплять сотрудничество и предотвращать конфликты.
Если говорить о возможных изменениях в вопросах правового регулирования, то следует отметить, что за последние пять лет законодательство по горнорудной отрасли претерпело значительные изменения. Была увеличена финансовая нагрузка на недропользователей, введены новые платежи (налоговые и неналоговые), увеличены ставки некоторых платежей, установлены монопольные права для госпредприятий на некоторые виды услуг, законодательной властью регулярно предлагаются инициативы по монополизации рынка с выделением преференций для госкомпаний.
Для улучшения законодательства и условий ведения деятельности в горнорудной отрасли необходимо:
выработать концепцию развития горнорудной отрасли, которая поможет сформировать общее видение дальнейших действий по совершенствованию условий деятельности в отрасли. Проект Концепции был разработан и вынесен на общественное обсуждение, но, к сожалению, по прошествии года, проект так и остался проектом,
разработать стратегию с пошаговым планом мероприятий, с учетом периодов строительства и производственной деятельности каждого значимого горного предприятия, программы освоения малых месторождений. Стратегия в последующем будет являться базой для разработки Горного кодекса КР, необходимость создания которого обсуждается в Кыргызстане также уже не первый год.
Только при наличии таких документов, как концепция и стратегия у законодательной и исполнительной власти будет четкое понимание по разработке нормативно-правовой базы горнорудной отрасли.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Взаимосвязанные области по природным ресурсам в регионе ЕЭК. - ООН, Женева, 2021г;
2. Диагностика горнодобывающего сектора: Кыргызская Республика. Всемирный банк. Отчет (март 2023 года);
3. Диагностика горнорудного сектора - Казахстан. Всемирный банк. Отчет (февраль 2023 года);
4. Закон Кыргызской Республики «О недрах»;
5. Закон Кыргызской Республики «Об охране окружающей среды»;
6. Земельный кодекс Кыргызской Республики;
7. Земельные ресурсы: всемирный обзор. Первое издание. - Секретариат Конвенции ООН по борьбе с опустыниванием. КБОООН - 2017г;
8. Комаров С., Бородина О. Управление природопользованием. Проблемы землепользования добывающих компаний и пути их решения;
9. Концепция развития геологической и горнодобывающей отрасли Кыргызской Республики на 2023-2035 годы. Проект;
10. Окружающая среда в Кыргызской Республике. 2018-2022. Статистический сборник. Годовая публикация. - Национальный статистический комитет КР -Бишкек, 2023г;
11. Отчет Инициативы прозрачности добывающих отраслей Кыргызской Республики за 2021 год. - https://keitiweb.wordpress.com/отчёты-ипдо;
12. Положение о порядке предоставления земельных участков под недропользование (утверждено постановлением Правительства КР от 15 декабря 2017 года № 810);
13. Пояснительная записка к Отчету об исполнении государственного бюджета Кыргызской Республики за 2022 год. - https://www.minfin.kg;
14. Пояснительная записка к Отчету об исполнении государственного бюджета Кыргызской Республики за 2023 год -https: //www. minfin. kg/posts/show/otchet-ob-ispolnenii-byudzheta-kr-za-2023-god;
15. Система управления ресурсами ООН: принципы и требования. Серия публикаций ЕЭК ООН по энергетике, № 74 - Женева, 2022г;
16. Стимулирование зеленых решений в бизнесе и уменьшение конфликтов, связанных с использованием природных ресурсов: анализ законодательства и правоприменительной практики Кыргызской Республики и рекомендации. -ОЮЛ Ассоциация «Международный деловой совет», Бишкек, 2023г
Abdykalykov A.A.
expert in the field of subsoil use, practicing lawyer, LL.M of International Business and Financial Law Chicago-Kent College School of Law (Bishkek, Kyrgyz Republic)
ISSUES OF SUBSOIL USE IN KYRGYZSTAN: CURRENT STATUS, LEGAL REGULATION, EMERGING PROBLEMS
Abstract: the lives ofpeople all over the world, regardless of their location, are increasingly influenced by global trends and events. Such trends include urbanization, climate change, technological progress, the development of cybersecurity, the creation of new ecosystems of interaction and migration. These so-called "megatrends" are universal phenomena that radically change the world over time and open up wide opportunities, including for the administration of land resources. Land is an invaluable and limited resource, and for a fair distribution of land use rights, it is not enough to simply establish who owns the land and how it should be used.
Keywords: natural resources, subsoil use, global trends.
