CC BY
0УДК 504.064.47
Абдыкалыков Аскар Абдыкалыкович
Эксперт в сфере недропользования, Практикующий Юрист LL.M Международного Бизнес и Финансового права Школы-права Чикаго-Кент Колледж Кыргызская Республика, г. Бишкек
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОТХОДОВ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ: В КЫРГЫЗСТАНЕ И ИНОСТРАННЫХ ЮРИСДИКЦИЯХ
Аннотация: Статья рассматривает различия в восприятии и использовании земельных ресурсов в разных странах, подчеркивая их многоаспектный характер, основное внимание уделяется важности сохранения функциональности земельных ресурсов. Законодательство Кыргызской Республики определяет землю и природные ресурсы как исключительную собственность государства, что обусловливает особую охрану и управление. Проблемы связаны с отходами недропользования, которые являются значительным источником экологического загрязнения, поскольку горнодобывающая промышленность отвечает за значительный процент всех промышленных отходов. В Кыргызстане, несмотря на наличие законодательства о недрах, отсутствует четкое регулирование отходов недропользования, статья рекомендует провести геологическое изучение отходов, ревизию хвостохранилищ, улучшение правовой базы, общественное обсуждение горнодобывающих проектов и развитие государственного кадастра отходов. Для улучшения экологической ситуации и эффективного использования ресурсов необходимо внедрение единой государственной политики и уточнение законодательных терминов.
Ключевые слова: Отходы недропользования, горнодобывающая промышленность, экологическая безопасность, правовое регулирование, техногенные образования, международный опыт, хвостохранилища, переработка отходов.
Abdykalykov Askar
Mining Industry Expert, Legal Practitioner LL.M in Global Business and Financial Services Law
Chicago-Kent College of Law Kyrgyz Republic, Bishkek city
SOME ISSUES OF THE LEGAL REGIME FOR THE USE OF MINING WASTE: IN KYRGYZSTAN AND FOREIGN JURISDICTIONS
Abstract: The article examines differences in the perception and use of land resources across various countries, emphasizing their multifaceted nature and the importance of maintaining their functionality. According to the legislation of the Kyrgyz Republic, land and natural resources are considered the exclusive property of the state, necessitating special protection and management. Issues are associated with mining waste, a significant source of environmental pollution, as the mining industry is responsible for significant percentage of all industrial waste. Despite existing mining legislation in Kyrgyzstan, there is no precise regulation for mining waste. The article recommends conducting geological studies of waste, auditing tailings storage facilities, improving the legal framework, public discussion of mining projects, and developing a national waste registry. To enhance environmental conditions and effective resource use, it is necessary to implement a unified state policy and clarify legislative terms.
Keywords: Mining waste, mining industry, environmental safety, legal regulation, technogenic formations, international experience, tailings storage, waste recycling.
ВВЕДЕНИЕ
В различных странах и культурах понятие «земля» воспринимается и оценивается по-разному, любой участок земли может использоваться для достижения множества целей. В этом суть многоаспектного характера земельных ресурсов: там, где одни видят ландшафты, непригодные для обитания, другие чувствуют себя абсолютно комфортно; там, где одни видят дикую местность, которую нужно «приручить», другие замечают величие и красоту, которые необходимо сберечь. Все эти факторы влияют на отношение к землепользованию, а также на способы управления земельными ресурсами. Сохранение функциональности природных ресурсов рассматривается как вклад в обеспечение безопасности человечества: это доступность продовольствия и воды, стабильная занятость и жизнеобеспечение, устойчивость к изменению климата и экстремальным погодным явлениям, и в конечном итоге социальная и политическая устойчивость [1].
Согласно законодательству Кыргызской Республики [2], земля, ее недра, воздушное пространство, воды, леса, пастбища, другие природные ресурсы являются исключительной собственностью Кыргызской Республики. Земля и природные ресурсы используются как основа жизни и деятельности народа Кыргызстана; для сохранения единой экологической системы и устойчивого
ХОЛОДНАЯ НАУКА №9/2024
развития они находятся под контролем и особой охраной государства. (см. ст.16 Конституции КР [2], ст.3 Закона КР «О недрах» [3]).
Недра, земля, леса, воды в правовой литературе рассматриваются в двух аспектах: как элементы природного окружения и, как природные ресурсы. Эти различия определяются отношением человека к ним. Если речь идет о среде его обитания и деятельности, то земля, леса, недра, воды выступают как элементы природного окружения, а когда речь идет об удовлетворении жизненных потребностей человека их следует классифицировать как разновидности природного ресурса. При рассмотрении ресурса как объекта права собственности, законодательство определяет правовой статус недр именно как одного из видов природных ресурсов.
Общеизвестно, что земля, водные бассейны, недра, в той или иной мере обладают полезными для человека свойствами. Однако полезными свойствами обладает не вся земля, не все недра, а лишь определенная их часть. Именно по отношению к этой части возникают отношения землепользования, недропользования, проблемы определения права собственности и ряд других.
В экономике любой страны вопросы долгосрочного обеспечения запасами полезных ископаемых, эффективного и рационального их использования являются одними из приоритетных направлений развития.
Горнодобывающая промышленность - одна из самых традиционных и исторически значимых отраслей промышленности в мире, обеспечивающая добычу и переработку ценной руды и полезных ископаемых. Добыча полезных ископаемых сопровождается образованием большого количества отходов ее деятельности. Хвосты и мелкозернистые отходы являются одними из видов горных отходов, получаемых на горно-обогатительных предприятиях, которые в дальнейшем транспортируются в хвостохранилища и обрабатываются в них. Согласно проведенным исследованиям в мире насчитывается от 18 до 30 тысяч горнодобывающих объектов. Хотя не существует единого и общедоступного глобального реестра хвостохранилищ, но, согласно некоторым источникам, количество хвостохранилищ во всем мире составляет около 3500 [4].
ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ. ПРОБЛЕМЫ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОГО РЕЖИМА ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОТХОДОВ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
Добыча полезных ископаемых является лидером в части отрицательного влияния на элементы окружающей среды: атмосферный воздух, водный бассейн, недра, ландшафт, почву и др. Самый главный вред окружающей среде данный вид экономической деятельности наносит образованием отходов производства. В среднем на него приходится 91% всего объема отходов [5]. В связи с этим необходимо более активное и рациональное управление отходами недропользования. C точки зрения времени и ресурсов управление отходами -это затратный процесс, а при неправильной организации приводит к истощению полезных ископаемых и загрязнению окружающей среды. В промышленном секторе образуются разнообразные потенциальные потоки отходов, которые сильно различаются в зависимости от организации. Интегрированный подход к планированию управления отходами как ресурсом позволяет организациям создавать комплексную стратегию, которая может оставаться гибкой в свете меняющихся экономических, социальных, материальных и экологических условий [6].
По мнению специалистов [7], вовлечение отходов недропользования в хозяйственный оборот позволит:
-повысить комплексность использования минерального сырья; -увеличить материально-сырьевую базу (прежде всего по стратегическим видам полезных ископаемых);
-сократить потери ценных металлов и других полезных компонентов; -расширить материально-сырьевую базу промышленности строительных материалов;
-сократить необходимость поиска, разведки и освоения новых месторождений общераспространенных полезных ископаемых;
-снизить загрязнение окружающей среды за счет утилизации отходов недропользования;
ХОЛОДНАЯ НАУКА №9/2024
-предотвратить будущий экологический вред за счет снижения объемов отходов горнодобывающих и перерабатывающих производств.
Но, прежде чем говорить о значимости и важности отходов недропользования, необходимо определиться, что понимается под «отходами недропользования»?
Следует отметить, что принципиальная основа правоприменения заключается в правильном, единообразном толковании терминов и определений, которые содержатся в правовых предписаниях нормативных актов. В этой связи законодательные акты должны содержать ясно сформулированные дефиниции явлений и процессов, которые не допускают различного применения норм права при регулировании однотипных социальных связей. Использование однообразных понятий в определенной отрасли законодательства позволяет избежать ошибок в правоприменительной практике и создать единую систему правового регулирования определенной группы общественных отношений. С позиции рационального использования природных ресурсов важное значение приобретает юридическое закрепление понятия и признаков отходов недропользования, позволяющее определить их отличие от отходов производства и потребления и как следствие - разграничить сферу правового регулирования данных объектов [8].
Так как в законодательстве не содержится однозначного определения понятия отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ним перерабатывающих производств, в связи с этим, возникает сложность разграничения их с техногенными месторождениями. В литературе приводится следующее определение [9]:
• Под отходами горнодобывающего производства понимается часть добытых полезных ископаемых, которые в процессе их подготовки, обработки или первичной переработки превращаются в отходы.
В специализированной литературе отходы недропользования часто обозначаются как «отходы горного производства». В горной энциклопедии под отходами горного производства понимаются неиспользуемые продукты добычи
ХОЛОДНАЯ НАУКА №9/2024
и переработки минерального сырья, которые выделяются из массы добытого полезного ископаемого при разработке месторождения, обогащении полезных ископаемых и их химико-металлургической переработке [10].
Определение отходов горнодобывающей промышленности с позиции раскрытия видов соответствующих отходов содержит стандарт РФ - ГОСТ Р 55100-2012, согласно которому к отходам горнодобывающей промышленности отнесены пустые породы, извлекаемые при добыче вместе с полезным ископаемым, а также хвосты, образуемые при переработке полезных ископаемых. В научной литературе скопление таких отходов называется техногенными образованиями, техногенными объектами или техногенными месторождениями. При этом к техногенным минеральным объектам (образованиям) принято относить скопления отходов горного производства прошлых лет, а ту их часть, имеющую промышленное значение, - к техногенным месторождениям [11].
В Модельном кодексе о недрах и недропользовании для государств-участников СНГ [12] и в понятийном аппарате Закона КР «О недрах» [3] закреплено определение понятия техногенных образований (объектов, месторождений), а именно:
-Модельный кодекс о недрах и недропользовании для государств-участников СНГ (принят постановлением МПА государств-участников СНГ от 07.12.2002г.). Статья 246. Понятие техногенных месторождений минерального сырья.
Техногенными месторождениями минерального сырья считаются скопления минеральных образований, горных масс, жидкостей и смесей, содержащих полезные компоненты, являющиеся отходами горнодобывающих и обогатительных производств, находящиеся в отвалах, эфелях, терриконах, прудах-накопителях, разливах и иных специальных формах, а также оставленные (потерянные) в транспортных системах [12].
-Закон Кыргызской Республики «О недрах».
Статья 4. Термины, используемые в настоящем Законе.
50) техногенные образования - это скопление минеральных образований, горных масс, содержащих полезные компоненты, являющихся отходами горнодобывающих, обогатительных и металлургических производств [3].
Но наиболее полное и содержательное определение понятия «техногенные образования», на наш взгляд, дано в Кодексе Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» [13]:
-Статья 13. Техногенные минеральные образования, права на техногенные минеральные образования.
Техногенными минеральными образованиями признаются скопления отходов горнодобывающих, горно-перерабатывающих и энергетических производств, содержащих полезные компоненты и (или) полезные ископаемые.
К техногенным минеральным образованиям горнодобывающих производств относятся отходы добычи твердых полезных ископаемых, образуемые в результате выделения твердых полезных ископаемых из горной массы в процессе их извлечения из недр (вскрыша, вмещающая порода, пыль, бедная (некондиционная) руда).
К техногенным минеральным образованиям горно-перерабатывающих производств относятся отходы переработки, образуемые в результате деятельности горно-обогатительных производств (хвосты и шламы обогащения) и (или) химико-металлургических производств (шлаки, кеки, клинкеры и другие аналогичные виды отходов металлургического передела).
К техногенным минеральным образованиям энергетических производств относятся твердые отходы, образующиеся в результате сгорания топлива при производстве электрической и (или) тепловой энергии генерирующими установками (золы и золошлаки) [13].
Рациональное применение полезных ископаемых предусматривает, в числе прочего, комплексное использование недр и наиболее полное извлечение хозяйствующим субъектом основных и попутных полезных ископаемых. Указанная цель не будет осуществима без вовлечения в технологический
процесс добычи ресурсов недр, отходов недропользования, в которых могут содержаться как недоизвлеченные, так и попутные полезные ископаемые.
По мнению специалистов [7], использование отходов недропользования возможно по двум направлениям:
1. доизвлечение полезных ископаемых (компонентов), не извлеченные ранее при существовавшем уровне развития технологий;
2. нетрадиционное использование техногенного сырья, не предполагавшееся ранее при утверждении запасов природных месторождений (например, в качестве стройматериалов и др.).
В результате увеличения количества отходов, развития технологий в их утилизации и обезвреживании, а также заинтересованности государств в экологической безопасности стран значительно вырос интерес бизнеса к данной сфере. Отходы производства приобретая экономическую ценность, становятся объектами в гражданско-правовых договорах. Отходы горного производства и связанные с ним перерабатывающие производства требуют особого внимания по причине их преобладания и специального законодательного регулирования недропользования. В связи с этим исследование правового режима отходов в недропользовании, включая их подвид - отходы горного производства и связанные с ним перерабатывающие производства - в настоящее время весьма актуально [14].
Новейшее время характеризуется появлением новых эффективных технологий извлечения ценных компонентов из техногенного минерального сырья. Это создает реальные перспективы применения инновационных и доступных технологий для комплексной переработки отходов недропользования, формирования техногенных месторождений и вовлечения их в промышленное освоение, улучшения экологической ситуации в горнодобывающих регионах. Одной из основных проблем вовлечения отходов недропользования в промышленную переработку является несовершенство правового регулирования сферы обращения с такими отходами.
ХОЛОДНАЯ НАУКА №9/2024
Гражданское законодательство содержит широкий перечень объектов гражданских прав, являющийся открытым благодаря возможности отнесения тех или иных объектов к иному имуществу. Данное обстоятельство позволяет вовлечь в гражданский товарооборот имущество, которое не нашло своего законодательного закрепления в нормативных предписаниях (см. ст.ст.22 и 24 ГК КР [15]). Возможность установления гражданско-правового режима в отношении определенных объектов имеет существенное значение при определении порядка их участия в гражданском обороте, установлении требований к собственнику данного имущества, реализации правомочий собственника и т.п. Четкое нормативное закрепление правового режима объектов, возникающих при осуществлении деятельности по добыче полезных ископаемых, имеет особое социально-экономическое значение. Указанное обстоятельство обусловлено проводимой государственной политикой, направленной на восполнение минерально-сырьевой базы, рациональное использование природных ресурсов, ликвидацию объектов накопленного вреда. В действующих правовых предписаниях отсутствует закрепление правового режима отходов недропользования в силу специфики данных объектов, что негативно влияет на возможность их гражданско-правового оборота и дальнейшего использования [16].
Проблема нормативно-правового обеспечения управления отходами добычи и переработки в некоторых странах, включая Кыргызстан, заключается в том, что деятельность недропользователей по использованию отходов, одновременно попадает под действие двух законов - «О недрах» [3] и «Об отходах производства и потребления» [17]. При этом указанные законы относятся к различным отраслям права и предназначены для различных целей государственного регулирования такой деятельности - рациональное использование и расширение минерально-сырьевой базы за счет отходов горного производства и снижение негативного воздействия отходов на окружающую среду. На практике хозяйствующие субъекты, а также органы государственной власти в сфере недропользования, как правило, отождествляют данные
категории, что является неприемлемым с позиции рационального использования недр. Неприемлемость связана с тем, что отходы производства и потребления не содержат полезных компонентов и подлежат утилизации, обезвреживанию и захоронению в целях защиты окружающей природной среды, а отходы недропользования в большинстве случаев содержат недоизвлеченные и попутные полезные ископаемые [18].
Анализ существующего определения понятия «отходы» говорит о том, что они являются материальными объектами. Учитывая, что современные технологии позволяют выгодно утилизировать отходы, в связи с этим, с юридической точки зрения, сложно разграничить понятие «отходы» от понятия «вторичное сырье».
К проблемам гражданско-правового режима отходов в недропользовании можно отнести [14]:
-раздробленность правового регулирования управления отходами добычи и переработки;
-отсутствие четких и понятных критериев разграничения понятий «отходов» и «вторичного сырья»;
-отсутствие базовых специальных норм об отходах производства и потребления в гражданском законодательстве.
Важно понимать, что законодательное закрепление правового режима и механизма вовлечения отходов недропользования в технологический процесс добычи полезных ископаемых будет способствовать реализации программы рационального использования природных ресурсов.
РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОПРОСОВ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОТХОДОВ
НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ В РАЗЛИЧНЫХ СТРАНАХ Система устойчивого управления отходами предусматривает учет различных аспектов: социальных, экономических, нормативно-правовых, управленческих, технических. Кроме того, принципы устойчивого развития определяют основное направление управления отходами, формируют иерархию методов обращения с отходами, отраженных в нормативных документах.
ХОЛОДНАЯ НАУКА №9/2024
Комплексность, безотходность производства и использование вторичных ресурсов являются значительным резервом увеличения природно-ресурсного потенциала и снижения негативных последствий влияния на окружающую среду.
Управление отходами в странах ЕС в настоящее время направлено на снижение количества отходов и обеспечение того, чтобы отходы использовались и обезвреживались способами, не наносящими вред окружающей среде. Внедрение целесообразности тех или иных технологий определяется на основе выбора наилучших с точки зрения экологии экономически целесообразных технологий с учетом как экономических, так и социальных аспектов [6].
Учитывая схожесть правовой системы и общность исторического развития стран, входящих в состав Содружества Независимых Государств (СНГ) российскими экспертами, был сделан сравнительный анализ положений, регулирующих вопросы недропользования. Рассмотрим некоторые выводы, содержащиеся в статье «Сравнительная характеристика правового режима отходов недропользования в странах СНГ», подготовленной экспертом в недропользовании Бесланеевой М.С. [19].
Минерально-сырьевой комплекс России характеризуется значительными объемами горнодобывающих работ и непропорционально низким уровнем использования вторичных ресурсов на фоне огромного количества неиспользуемых отходов. Вовлечение последних в хозяйственный оборот является важным инновационным фактором недропользования, значительным резервом ресурсосбережения, а также природоохранным ресурсом. При этом эффективное использование отходов горнодобывающей промышленности не только уменьшит остроту проблемы истощения природных ресурсов, но и принесет существенный эколого-экономический эффект [6]. В настоящее время в Российской Федерации полноценный правовой режим отходов недропользования не сложился ввиду несовершенства нормативного регулирования в данной сфере. Возможность использования отходов недропользования в РФ обусловлена публично-правовым характером
отношений недропользования, основанных на лицензионной форме пользования недрами.
Законодательство Казахстана представляет собой яркий пример нормативного закрепления правового режима отходов недропользования на основе сочетания частноправовых и публично-правовых методов регулирования. Отношения, связанные с отходами недропользования, отнесены к сфере регулирования законодательства о недрах с дифференциацией их режима. Осуществление такого регулирования в Казахстане стало возможным благодаря выделению в Кодексе РК «О недрах и недропользовании» самостоятельного объекта - техногенных минеральных образований [13].
В соответствии с Законом Республики Узбекистан о недрах право собственности на техногенные минеральные образования, полученные в ходе добычи полезных ископаемых и переработки минерального сырья, сохраняется за пользователем недр на срок пользования участком недр. Прекращение срока пользования участком недр предусматривает установление государственной собственности на техногенные минеральные образования и возможность их предоставления для использования в порядке положений Закона РУ о недрах (как самостоятельный вид пользования недрами).
Примером же консервативного подхода к регулированию вопросов использования отходов недропользования, является азербайджанское законодательство. В соответствии с положениями Закона Азербайджанской Республики «О недрах» в состав понятия «недра» включаются техногенные образования, представленные отходами горнодобывающей, перерабатывающей промышленности и других отраслей производства, которые накапливаются на поверхности земли или в недрах и содержат минеральные вещества. При этом недра являются собственностью Азербайджанской Республики. Указанным Законом предусмотрены две формы вовлечения в разработку отходов недропользования: предоставление права использования отходов производства, связанных с горными работами, в качестве самостоятельного вида пользования
недрами и предоставление права на использование этих отходов как субъективного права пользователя недр.
Включение техногенных месторождений в государственный фонд недр предусмотрено Кодексом Украины «О недрах». Техногенными месторождениями полезных ископаемых признаются места скопления отходов добычи, обогащения и переработки минерального сырья, запасы которых оценены и имеют промышленное значение, а также объекты, возникшие в результате потерь при хранении, транспортировке и использовании продуктов переработки минерального сырья. Такие месторождения включаются в государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственный баланс запасов полезных ископаемых. С учетом положений Кодекса Украины о недрах передача разведанных техногенных месторождений полезных ископаемых для промышленного освоения осуществляется в том же порядке, в каком передаются традиционные месторождения полезных ископаемых.
В Республике Беларусь, как и в других странах СНГ, недра и содержащиеся в них полезные ископаемые признаются исключительной государственной собственностью. Вместе с тем в законодательных актах в области недропользования такие категории объектов, как техногенные минеральные образования или техногенные месторождения не выделяются, но отходы недропользования охватываются сферой регулирования данных актов.
В большинстве стран СНГ в отношении отходов добычи и переработки полезных ископаемых установлен общий правовой режим недр со всеми вытекающими из этого особенностями публично-правового регулирования использования таких объектов. При этом, несмотря на отсутствие в некоторых актах прямого отнесения отходов недропользования к недрам и государственной собственности, последнее является следствием самой концепции прав на недра, принятой в большинстве стран СНГ, в которой отходы являются производными от недр, в связи с чем в случае отсутствия специальной оговорки отходы недропользования в собственность пользователя недр не переходят [19].
ХОЛОДНАЯ НАУКА №9/2024
ОТХОДЫ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ В КЫРГЫЗСТАНЕ: ТЕКУЩЕЕ СОСТОЯНИЕ И ПРАВОВАЯ БАЗА
В 2021 году в добывающей отрасли Кыргызской Республики действовало 1522 предприятия. Большинство добывающих предприятий зарегистрировано: г. Бишкек (22%), Джалал-Абадская область (20%), Баткенская область (15%), Ошская область (13%), Чуйская область (11%). При этом указанное распределение основано на месте государственной регистрации юридического лица, но не на основе фактической операционной деятельности. Фактически, в стране основная операционная добывающая деятельность в 2021 гг. была сосредоточена в:
-Иссык-Кульской области (месторождение Кумтор);
-Таласской области (месторождение Джеруй);
-Чуйской области (месторождение Талды-Булак Левобережный);
-Джалал-Абадской области (месторождение Бозымчак) [20].
Объем добычи полезных ископаемых в 2022 году составил более 47 млрд. сомов, в 2023 году составил 56 млрд. сомов. В обрабатывающих производствах объем продукции в 2022 году сложился в сумме 338,6 млрд. сомов, в 2023 году составил 372,3 млрд. сомов [21, 22].
Все горные предприятия в Кыргызской Республике относятся к опасным производственным объектам, среди которых наибольшую опасность для окружающей среды представляют хвостохранилища - объекты складирования токсичных и радиоактивных промышленных отходов. Расположение промышленных предприятий на больших высотах, в зонах формирования водного стока, вызывает повышенную потребность в предупреждении и управлении техногенными авариями, эффективном и оперативном реагировании на них, согласованности и координации действий при ликвидации последствий аварий. К сожалению, следует отметить, что при проектировании и заложении хвостохранилищ в прошлом не были предусмотрены долгосрочные меры по защите объектов от действия опасных природных процессов (оползни, паводковые и селевые явления), противофильтрационные решения, меры по
ХОЛОДНАЯ НАУКА №9/2024
защите населения (санитарно-защитные зоны и др.). Многие регионы, где расположены хвостохранилища Кыргызстана, являются сейсмически активными и оползнеопасными. Эти риски, в связи с изменением климата, усугубляются увеличением частоты и интенсивности экстремальных погодных явлений и опасных природных процессов. Поэтому крайне важно повысить безопасность хвостохранилищ Кыргызстана, чтобы в случае аварии предотвратить сброс опасных веществ в окружающую среду, и ограничить риск, которому может быть подвержено население.
Разведка и разработка полезных ископаемых является одним из приоритетных направлений развития экономики Кыргызстана. На территории республики на протяжении более 80 лет интенсивно велась добыча полезных ископаемых и как следствие этого в стране на сегодня существуют множество хвостохранилищ. В 2020-2021 годах в рамках международного проекта было инвентаризовано 62 хвостохранилища общим объемом 307.12 млн. м3, 25 горных отвалов объемом 11 млн. м3, из них 6.2 млн. м3 радиоактивные, 5.7 млн. м3 токсичные, детально изучено их состояние по определенным критериям (Отчёт «Повышение безопасности хвостохранилищ в Кыргызстане», Бишкек, 2022). По сути, отвалы и хвостохранилища Кыргызстана являются техногенными месторождениями. Повторная переработка отвалов и хвостохранилищ широко применяется во многих зарубежных странах [23].
Большинство хвостохранилищ и горных отвалов расположены в бассейнах рек Нарын, Майлуу-Суу, Чу, Сумсар и имеют трансграничный характер (Узбекистан, Таджикистан и Казахстан). На сегодняшний день большая часть хвостохранилищ подвергается воздействию опасных природных процессов. При проектировании и строительстве хвостохранилищ не были учтены долгосрочные мероприятия, потенциально опасные природные процессы. Многие хвостохранилища расположены вблизи населённых пунктов. Ниже приведены статистические данные, подготовленные Национальным статистическим комитетом КР «Окружающая среда в Кыргызской Республике. 2018-2022 гг.» [24] и «Состояние окружающей среды в Кыргызской Республике, включая
экологическую обстановку в районе озера Иссык-Куль в 2021 году» [25], характеризующие образование отходов производства по видам экономической деятельности и по территориальности.
Таблица 1 содержит данные о наличии отходов производства и потребления по видам экономической деятельности, начиная с 2018 г. в статистические данные включаются отходы от «горных отвалов».
Таблица 1. Наличие отходов производства и потребления по видам экономической деятельности (с 2018 г. - включая отходы от «горных отвалов»),
на конец года, тыс. тонн в год [24]
2018 2019 2020 2021 2022
Всего из них: 2 130 053,7 2 275 789,2 2 383 152,5 2 589 713,2 2 777 679,3
Добыча полезных ископаемых 2 123 488,2 2 269 105,6 2 376 341,2 2 582 752,7 2 753 587,1
Обрабатывающая промышленность 1 539,8 1 537,7 1 543,1 1 549,6 18 608,4
На конец 2022 года на территории республики насчитывалось 2,8 млрд. тонн отходов производства и потребления. При этом, наибольшая доля таких отходов (98,8%) приходится на предприятия Иссык-Кульской области [25]. Таблица 2 содержит информацию, характеризующую образование отходов производства и потребления по территории (с 2018г. - включая отходы от «горных отвалов»).
Таблица 2. Образование отходов производства и потребления по территории
(с 2018г. - включая отходы от «горных отвалов»), в расчете на одного человека, кг [24]
2018 2019 2020 2021 2022
Кыргызская Республика 30 115,7 24 485,0 18 042,1 33 189,7 30 892,9
Баткенская область 5,9 1 608,3 352,9 1 368,3 1 989,3
Джалал-Абадская область 12,8 8,3 9,1 8,0 6 224,3
Иссык-Кульская область 385 774,9 314 523,9 226 800,1 422 468,4 352 688,2
Нарынская область 153,5 152,4 31,5 2,3 3,7
Ошская область 1,1 0,3 139,6 415,9 2,8
Таласская область 0,4 0,7 12 923,0 18 494,7 38 885,9
Чуйская область 8,9 8,6 8,1 8,9 8,5
г. Бишкек 152,9 137,2 173,6 194,5 176,5
г. Ош 0,4 0,5 0,3 0,4 0,3
Бурное развитие промышленности, сельского хозяйства ведет к увеличению техногенного и антропогенного влияния на окружающую среду, и эта тенденция будет нарастать в будущем. Природа Кыргызстана с ее географическими и климатическими особенностями очень чувствительна к таким внешним влияниям. Для долгосрочного мониторинга окружающей среды страны, особенно в местах сосредоточения населения, промышленных объектов, хвостохранилищ необходимо на регулярной основе (5-10 лет) проводить плановые геоэкологические исследования окружающей среды (почва, воздух, вода, фауна, флора). При сравнении полученных данных будут определены «особо опасные, опасные» места, динамика влияния человеческой деятельности на природу, что позволит своевременно принимать соответствующие меры.
ВЫВОДЫ
В рамках проведенного краткого анализа законодательной базы КР о недрах и недропользовании можно сделать следующие выводы и рекомендации.
Для увеличения эффективности процесса недропользования необходимо:
• проведение работ по геологическому изучению накопленных отходов недропользования, оценке их ресурсного потенциала и степени негативного воздействия на окружающую среду;
• проведение ревизии хвостохранилищ и отвалов, с определением содержания, запасов и оценку их воздействия на окружающую среду и здоровье людей, изучение возможности и создание условий для их переработки, рекультивации;
• совершенствование правовой базы для того, чтобы вся деятельность в сфере недропользования проводилась в соответствии с законом и была открыта и прозрачна для общественности;
ХОЛОДНАЯ НАУКА №9/2024
• при реализации масштабных проектов в горнодобывающей отрасли создание правовых условий для широкого общественного обсуждения, учёта мнений, интересов общественности при принятии решений;
• совершенствование государственного кадастра отходов недропользования, обеспечивающего недропользователей необходимой информацией для принятия инвестиционных решений по разработке и реализации проектов промышленной переработки и утилизации отходов недропользования.
Решение вышеуказанных задач позволит обеспечить использование ресурсного потенциала отходов недропользования для воспроизводства минерально-сырьевой базы страны и значительно улучшить экологическую обстановку в горнодобывающих регионах Кыргызстана.
Выявление некоторых пробелов правового регулирования отношений по пользованию недрами позволяет рекомендовать внесение следующих изменений в законодательство:
1. в понятийном аппарате Закона КР «О недрах» содержится термин «техногенные образования», но в законодательстве не определен правовой режим использования, следовательно, необходимо выделение понятия «техногенные образования» в самостоятельный объект с определением классифицирующих характеристик и правового режима использования;
2. необходимо четкое законодательное закрепление понятия отходов недропользования;
3. рассмотреть возможность продолжения работы над проектом Горного кодекса КР, направленного на создание целостной системы законодательства в сфере недропользования (см. Указ Президента КР от 29 января 2021 года УП № 5 «О вопросах реформирования горнодобывающей отрасли Кыргызской Республики»).
Резюмируя вышеизложенное, можно сделать вывод о необходимости выработки и реализации единой государственной политики в сфере обращения с отходами недропользования, которая предусматривает совершенствование
законодательства, проведение масштабных работ по геологическому изучению накопленных отходов недропользования, адекватную оценку имеющегося ресурсного потенциала и формирование комплексной системы обращения с отходами недропользования.
ЛИТЕРАТУРА
1. Земельные ресурсы: всемирный обзор. Первое издание // Секретариат Конвенции ООН по борьбе с опустыниванием. КБОООН. 2017.
2. Конституция Кыргызской Республики: принята на референдуме 11 апреля 2021 г. - Бишкек: Юридическая литература, 2021. - 48 с. URL: https://cbd.minjust.gov.kg/112213/edition/1202952/ru (дата обращения: 13.07.2024).
3. О недрах: Закон Кыргызской Республики от 19 мая 2018 г. № 49. Внесены изменения Законом от 23 июня 2022 г. № 48. URL: https://cbd.minjust.gov.kg/112407/edition/1179552/ru (дата обращения: 17.07.2024).
4. Методология обеспечения безопасности хвостохранилищ. Проект: «Повышение безопасности хвостохранилищ в Кыргызстане» // проект финансировался Программой консультативной помощи Федерального министерства окружающей среды Германии для защиты окружающей среды в странах Центральной и Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии, и других странах, граничащих с ЕС. 2021.
5. Мочалова Л.А., Соколова О.Г. Систематизация отходов недропользования с целью экономически эффективного управления ими. 2020.
6. Петухов В.И. и др. Комплексное устойчивое управление отходами: учебное пособие // Горнодобывающая промышленность. Москва, 2016.
7. Уланов А.Ю., Бахмин В.И., Коробова О.С. О совершенствовании системы обращения с отходами недропользования // Горный информационно-аналитический бюллетень. 2020. № 6.
8. Прощалыгин Р.А. Юридические признаки и дефиниция отходов недропользования // Хозяйство и право. 2024. № 05.
9. Перчик А.И. Горное право: учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. Москва, 2002.
10. Горная энциклопедия. Том 1 // URL: https://gornaya-entsiklopediya.slovaronline.com (дата обращения: 22.07.2024).
11. Бесланеева М.С. Отходы недропользования: подходы к определению // Аграрное и земельное право. 2021. № 6(198).
12. Модельный кодекс о недрах и недропользовании для государств-участников СНГ: принят постановлением МПА государств-участников СНГ от 7 декабря 2002 г. № 20-8. - Санкт-Петербург: МПА СНГ, 2002. - 120 с. URL: https://example.com/modelcodeCIS (дата обращения: 17.07.2024).
13. Кодекс Республики Казахстан «О недрах и недропользовании»: принят Законом Республики Казахстан от 27 декабря 2017 г. № 125-VI. URL: https://example.com/kzsubsoilcode (дата обращения: 18.07.2024).
14. Левочко В.В. Проблемы гражданско-правового режима отходов в недропользовании: теория и практика // Власть и управление на Востоке России. 2017. № 1.
15. Гражданский кодекс Кыргызской Республики. Часть I: принята Законом Кыргызской Республики от 8 мая 1996 г. № 15. Включены изменения по состоянию на текущую дату. URL: https://example.com/kgcivilcode (дата обращения: 19.07.2024).
16. Прощалыгин Р.А. Проблема определения правового режима отходов недропользования // Хозяйство и право. 2024. № 01.
17. Об отходах производства и потребления: Закон Кыргызской Республики от 13 ноября 2001 г. № 89. URL: https://example.com/kgwastelaw (дата обращения: 20.07.2024).
18. Прощалыгин Р.А. Некоторые правовые проблемы вовлечения отходов недропользования в технологический процесс добычи полезных ископаемых. 2023.
19. Бесланеева М.С. Сравнительная характеристика правового режима отходов недропользования в странах СНГ // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т. 18.
20. Отчет Инициативы прозрачности добывающих отраслей Кыргызской Республики за 2021 год.
21. Сборник «Промышленность Кыргызской Республики» 2018-2022 // Национальный статистический комитет КР. Бишкек, 2023.
22. Статистический сборник «Кыргызстан в цифрах» // Национальный статистический комитет КР. Бишкек, 2024.
23. Концепция развития геологической и горнодобывающей отрасли Кыргызской Республики на 2023-2035 годы. Проект.
24. Окружающая среда в Кыргызской Республике. 2018-2022. Статистический сборник // Национальный статистический комитет Кыргызской Республики. Бишкек, 2023.
25. Состояние окружающей среды в Кыргызской Республике, включая экологическую обстановку в районе озера Иссык-Куль в 2021 году: статистический бюллетень // Национальный статистический комитет Кыргызской Республики. Бишкек, 2022.
