CC BY
15
УДК 347.29:349.6(47+57) DOI: 10.12737/jflcl.2022.052
Сравнительная характеристика правового режима отходов недропользования в странах СНГ
Марьят Сергеевна Бесланеева
Российский государственный университет нефти и газа (национальный исследовательский университет) им. И. М. Губкина, Москва, Россия, [email protected]
Аннотация. В статье представлен анализ законодательства стран СНГ в области регулирования использования отходов недропользования.
Цель исследования — выявление закономерностей формирования и законодательного закрепления правового режима отходов недропользования в странах СНГ
В основу исследования положены нормативные правовые акты Республики Казахстан, Республики Армения, Азербайджанской Республики и иных стран СНГ, регулирующие отношения в области пользования недрами и обращения с отходами недропользования. По итогам проведенного анализа выявлены закономерности формирования и особенности правового режима отходов недропользования в рамках отношений недропользования (горных отношений). Результаты проведенного исследования составляют теоретическую и практическую основу для формирования и реализации правового режима отходов недропользования в Российской Федерации.
Ключевые слова: правовой режим, правовое регулирование, недра, пользование недрами, отходы недропользования, законодательство, горные отношения, горное право, страны СНГ
Для цитирования. Бесланеева М. С. Сравнительная характеристика правового режима отходов недропользования в странах СНГ // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т. 18. № 4. С. 93—101. DOI: 10.12737/ jflcl.2022.052
Comparative Characteristics of the Legal Regime of Subsoil Use Waste in the CIS Countries
Maryat S. Beslaneeva
National University of Oil and Gas "Gubkin University", Moscow, Russia, [email protected]
Abstract. The article provides an analysis of the CIS countries legislation in the field of regulation of the subsoil use waste.
The purpose of the study is to identify the patterns of formation and legislative consolidation of the legal regime of subsoil use waste in the CIS countries.
The study is based on the regulatory legal acts of the Republic of Kazakhstan, the Republic of Armenia, the Republic of Azerbaijan and other CIS countries governing relations in the field of subsoil use and management of its waste. According to the results of the analysis, the author revealed the regularities of the formation and features of the legal regime of subsoil use waste in the framework of relations on the use of subsoil (mining relations). The results of the study form the theoretical and practical basis for the formation and implementation of the legal regime of mining waste in Russian Federation.
Keywords: legal regime, legal regulation, subsoil, subsoil use, subsoil use waste, legislation, mining relations, mining law, CIS countries
For citation. Beslaneeva M. S. Comparative Characteristics of the Legal Regime of Subsoil Use Waste in the CIS Countries. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2022, vol. 18, no. 4, pp. 93—101. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcl.2022.052
Постановка проблемы и актуальность. Увеличение объемов потребления минеральных ресурсов, рост общественного производства являются ключевыми факторами интенсивного использования природных ресурсов и ежегодного повышения уровня добычи полезных ископаемых. При этом закономерным следствием прогрессирующего изъятия минеральных ресурсов для удовлетворения потребностей общества становится деградация окружающей среды, в том числе на фоне истощения месторождений полезных ископаемых и накопления большого количества отходов недропользования, являющихся источником существенного негативного воздействия на окружающую среду.
Вместе с тем помимо оказываемой этими отходами высокой степени экологической нагрузки на окружающую среду отходы недропользования могут обладать потенциально ценными потребительскими свойствами ввиду содержания в них полезных ископаемых и полезных компонентов, не извлеченных на момент первичной переработки и иногда даже обогащения полезных ископаемых, а также возможности их использования в качестве природного материала в различных целях, например для закладки выработанного подземного пространства при ликвидации горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами.
Указанное позволяет рассматривать отходы недропользования, представленные отходами геологиче-
ского изучения, разведки, добычи и первичной переработки минерального сырья, содержащие или не содержащие полезные ископаемые и полезные компоненты, в том числе представленные техногенными объектами, в качестве отдельного объекта прав, применительно к которым складывающиеся общественные отношения должны являться самостоятельным предметом правового регулирования, например, наряду с геологической информацией о недрах1.
При этом избираемый законодателем характер правового регулирования конкретных общественных отношений по поводу отходов недропользования порождает формирование особенностей порядка реализации прав и обязанностей участников этих отношений и, соответственно, правового режима отходов недропользования.
В настоящее время в Российской Федерации полноценный правовой режим отходов недропользования не сложился ввиду несовершенства правового регулирования в данной сфере. Вместе с тем формирование правового режима отходов недропользования необходимо в целях создания оптимальных условий для эффективного вовлечения в производственную деятельность отходов недропользования с учетом обеспечения принципа рационального использования и охраны недр и обеспечения таким образом экологических и экономических целевых ориентиров государства и субъектов предпринимательской деятельности.
Примеры формирования правового режима отходов недропользования можно найти в законодательстве зарубежных стран. В частности, учитывая схожесть правовой системы и общность исторического развития отечественного законодательства и стран, входящих в состав Содружества Независимых Государств (СНГ), представляется целесообразным исследование формирования и реализации правового режима отхо -дов недропользования в указанных странах.
Исторические и правовые аспекты формирования правового режима отходов недропользования в странах СНГ. Выявление исторических особенностей становления и развития правового регулирования отношений по использованию отходов недропользования в сравнительно-правовом контексте представляется необходимым условием для наиболее полного понимания сущности таких отношений как правового явления, а также определения содержания правового режима таких отходов.
В историко-правовом плане в основе формирования правового регулирования использования отходов недропользования лежит принятая в государстве концепция использования природных ресурсов, основанная на признании права государственной или частной собственности на такие ресурсы и перво-
1 См.: МельгуновВ. Д. Теоретические основы горного права России. М., 2015. С. 174, 211—215.
степенности того или иного природного ресурса (земельного участка, недр) по отношению к полезным ископаемым, что, в свою очередь, определяет соотношение частноправовых и публично-правовых начал в регулировании рассматриваемых отношений.
Для большинства постсоветских стран характерно правовое регулирование данных вопросов на основе отграничения пространства недр от земной поверхности, где полезные ископаемые следуют судьбе недр. Исключением является Латвия, где недра и все содержащиеся в них полезные ископаемые принадлежат собственнику земли2, и Эстония, где право собственника недвижимости (земельного участка) распространяется на землю и воздушное пространство над ней, а также подземное пространство до такой высоты или глубины, на которую есть заинтересованность собственника в использовании недвижимой вещи (за тем исключением, что право собственности на недвижимость не распространяется на полезные ископаемые, относящиеся к государственным минеральным ресурсам и выступающие в качестве самостоятельного объекта прав: минеральные ресурсы коренных пород и полезные ископаемые, расположенные в водоеме общего пользования)3.
В науке концепцию прав на природные ресурсы, принятую в России и иных странах СНГ, предлагается выделять как самостоятельную — советскую концепцию4.
Так, принципиальное значение в контексте формирования правового режима отходов недропользования в странах СНГ имеет установление неразделенной исключительной государственной собственности на недра, истоки которой были заложены в структуре социалистической собственности.
Отметим, что до установления советской власти горное право в России и других странах, входивших в состав Союза ССР, развивалось с учетом принципов горной регалии и горной свободы5, основы которых в период Российской империи были заимствованы у стран Западной Европы и заложены Петром I
2 См. п. 1 ст. 3 Закона Латвийской Республики от 2 мая 1996 г. «О недрах земли» (Par zemes dzflem) (URL: https:// likumi.lv/ta/id/40249#piel0 (дата обращения: 05.04.2020)).
3 См. п. 1 ст. 50 Закона Эстонской Республики от 27 марта 2002 г. «Об общей части Гражданского кодекса» (Tsiviilseadustiku üldosa seadus); п. 1 ст. 127 и ст. 130 Закона Эстонской Республики от 9 июня 1993 г. о вещном праве (Asjaöigusseadus); § 11 Закона Эстонской Республики от 27 октября 2016 г. «О недрах» (Crustal Act) (URL: https://www. riigiteataja.ee/index.html (дата обращения: 05.04.2020)).
4 См.:МиркеримоваН. Ф. Правовое регулирование геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых в зарубежных странах: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2018. С. 57.
5 См.: Павлов И. И. Правовой режим использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 7, 11.
в основополагающие начала горного дела6, а в последующем — с учетом формирования при Екатерине II системы прав на земельный участок, согласно которой признавалось право собственности землевладельцев не только на поверхность земли, но и на ее недра: на «все сокровенные минералы и произращения, и на все делаемые из того металлы»7.
С установлением советской власти были осуществлены коренные изменения в отечественном горном законодательстве, вызванные изменением общественно-политического строя. Одним из первых актов того времени стал Декрет от 26 октября 1917 г. «О земле», принятый Вторым Съездом Советов. Документ провозглашал отмену частной собственности на землю и переход в исключительное пользование государства недр, водных объектов и лесов, имеющих общегосударственное значение. В дополнение к нему был принят Декрет от 6 февраля 1918 г. «О социализации земли», который установил отмену всякой собственности на землю, леса, недра и воду8.
В ходе дальнейшего развития горного законодательства союзных стран и принятия Горного положения СССР, утвержденного постановлением ЦИК и СНК СССР от 9 ноября 1927 г., недра земли были признаны государственной собственностью. При этом установившееся в советское время понимание государственной собственности на недра нашло прямое отражение в современном законодательстве стран СНГ и легло в основу формирования правового режима отходов недропользования.
Правовой режим отходов недропользования в странах СНГ. Наиболее ярким примером законодательного закрепления правового режима отходов недропользования на основе сочетания частноправовых и публично-правовых методов регулирования является законодательство Казахстана. Отношения, связанные с отходами недропользования, отнесены к сфере регулирования законодательства о недрах с дифференциацией их режима.
Осуществление такого регулирования в Казахстане стало возможным в том числе благодаря выделению в Кодексе Республики Казахстан от 27 декабря 2017 г. № 125^1 «О недрах и недропользовании»9
6 Провозглашение принципов горной регалии и горной свободы было осуществлено благодаря изданию 10 декабря 1719 г. Берг-Привилегии Петра Первого «Об учреждении Берг-Коллегиума для ведения в оном дел о рудах и минералах».
7 См. п. 1 Манифеста Екатерины Второй от 28 июня 1782 г. (Полное собрание законов Российской империи [Собрание 1-е. С 1649 по 12 декабря 1825 г.]. Т. 21: С 1781 по 1783. № 15447. СПб., 1830).
8 См.: Перчик А. И. Горное право: учеб. пособие / науч. ред. В. Д. Мельгунов. 3-е изд. М., 2008. С. 60.
9 URL: https://online.zakon.kz/Lawyer (дата обращения:
04.04.2021).
(далее — Кодекс РК о недрах и недропользовании) самостоятельного объекта — техногенных минеральных образований, представленных в виде скопления отходов горнодобывающих, горно-перерабатываю-щих и энергетических производств, содержащих полезные компоненты и (или) полезные ископаемые, а именно отходы добычи твердых полезных ископаемых, образуемые в результате выделения твердых полезных ископаемых из горной массы в процессе их извлечения из недр (вскрыша, вмещающая порода, пыль, бедная (некондиционная) руда); отходы переработки, образуемые в результате деятельности горно-обогатительных производств (хвосты и шла-мы обогащения) и (или) химико-металлургических производств (шлаки, кеки, клинкеры и другие аналогичные виды отходов металлургического передела); твердые отходы, образуемые в результате сгорания топлива при производстве электрической и (или) тепловой энергии генерирующими установками (золы и золошлаки).
Непосредственная связь техногенных минеральных образований с недрами и недропользованием подчеркивается признанием таких образований в зависимости от вида принадлежностью участка недр или химико-металлургических, или энергетических производств.
К рассматриваемому типу правового режима отходов недропользования можно отнести и правовой режим техногенных минеральных образований, представляющих собой отходы горнодобывающих и перерабатывающих производств, содержащие полезные компоненты, пригодные для использования, реализуемый в соответствии с Законом Республики Узбекистан от 23 сентября 1994 г. № 2018-Х11 «О недрах»10 (далее — Закон РУ о недрах).
Решение вопросов собственности на техногенные минеральные образования и техногенные месторождения предопределено их принадлежностью недрам как государственной собственности и главной вещи, судьбе которой следуют данные объекты.
Вместе с тем в целях развития рыночных отношений и гармонизации правового регулирования вопросов обращения с отходами недропользования в той степени, в которой это допускается признанной в государстве правовой парадигмой и системой законодательства, в ходе совершенствования законодательства в области регулирования недропользования в Казахстане были закреплены правовые нормы циви-листического характера.
В частности, в структуре государственной собственности на недра установлен механизм временного исключения из нее указанных отходов недропользования и предоставления права собственности на техногенные минеральные образования, возник-
10 URL: https://lex.uz/uz/docs/77646 (дата обращения: 04.04.2021).
шие в результате деятельности недропользователя на участке недр в период действия срока пользования недрами, данному недропользователю (в отношении химико-металлургических или энергетических производств (далее — производства), право собственности на техногенные минеральные образования сохраняется за собственником таких производств до момента закрытия полигона (части полигона) размещения данных образований).
При этом прекращение права пользования недрами в случае оставления на участке недр техногенных минеральных образований предполагает прекращение права частной собственности на такие объекты и их безвозмездный переход в собственность государства. Так, в силу положений ч. 5 ст. 13 Кодекса РК о недрах и недропользовании после прекращения права пользования недрами техногенные минеральные образования включаются в состав недр и в отношении этих объектов применяется правовой режим твердых полезных ископаемых.
В соответствии со ст. 6 Закона РУ о недрах право собственности на техногенные минеральные образования, полученные в процессе добычи полезных ископаемых и переработки минерального сырья, сохраняется за пользователем недр на срок пользования участком недр. Прекращение срока пользования участком недр предполагает установление государственной собственности на техногенные минеральные образования и возможность их предоставления для использования в порядке ст. 19, 26, 27 Закона РУ о недрах (как самостоятельный вид пользования недрами).
Таким образом, изменение собственника в отношении указанных объектов является переходным моментом в изменении и правового режима техногенных минеральных образований.
По результатам анализа положений законодательства о недрах Казахстана и Узбекистана можно заключить, что в этих странах закрепление правового режима отходов недропользования основывается на достаточно либеральном (компромиссном) подходе в правовом регулировании, предполагающем:
выделение самостоятельного объекта регулирования в виде техногенных минеральных образований;
закрепление права собственности на отходы недропользования за пользователями недр, в процессе деятельности которых они образовались, на период действия срока пользования недрами, и перенос вопросов, связанных с использованием этих отходов, в правовое поле гражданских отношений;
закрепление права собственности государства на отходы недропользования от прошлой деятельности и на отходы, остающиеся на участке недр после истечения срока пользования недрами.
Указанный подход имеет существенные позитивные стороны, поскольку предполагает баланс эконо-
мических, экологических интересов государства и пользователей недр, а также способствует повышению заинтересованности недропользователей по отношению к таким отходам ввиду создания условий для самостоятельного выбора ими наиболее оптимальных и эффективных способов обращения с отходами недропользования, включая вовлечение их в хозяйственный оборот.
Примером консервативного подхода к регулированию вопросов, связанных с отходами недропользования, является азербайджанское законодательство.
В соответствии со ст. 1, 4 Закона Азербайджанской Республики от 13 февраля 1998 г. № 439-Щ «О недрах»11 (далее — Закон АР о недрах) в состав понятия «недра» включаются техногенные образования, представленные отходами горнодобывающей, перерабатывающей промышленности и других отраслей производства, которые накапливаются на поверхности земли или в недрах и содержат минеральные вещества. При этом недра являются собственностью Азербайджанской Республики.
Указанным Законом предусмотрены две формы вовлечения в разработку отходов недропользования: предоставление права использования отходов производства, связанных с горными работами, в качестве самостоятельного вида пользования недрами и предоставление права на использование этих отходов как субъективного права пользователя недр.
В целях повышения заинтересованности в отходах недропользования и поощрения вовлечения их в разработку пользователи недр могут быть частично освобождены от платежей за пользование недрами при использовании отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств (ст. 44 Закона АР о недрах).
Кроме того, положениями ст. 16 Закона АР о недрах установлен запрет на предоставление недр для добычи общераспространенных полезных ископаемых при условии возможности использования отходов горнодобывающего и иных производств, являющихся альтернативными источниками сырья. Аналогичный запрет в отношении обозначенных отходов предусмотрен ст. 14 Закона Республики Таджикистан от 20 июля 1994 г. № 983 «О недрах»12 (далее — Закон РТ о недрах).
При этом в соответствии со ст. 1, 7 Закона РТ о недрах право на использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств предоставляется в составе вида пользования недрами — добыча полезных ископаемых, под которым понимается весь комплекс работ, связанных с извлечением полезных ископаемых из недр на поверхность, а также из техногенных минеральных
11 URL: http://continent-online.com/ (дата обращения: 11.04.2021).
12 URL: http://ncz.tj/legislation (дата обращения: 04.04.2021).
образований, находящихся в государственной собственности, в том числе в местах временного хранения минерального сырья.
Предоставление техногенных образований в пользование осуществляется в том же порядке, что и классические участки недр. Недропользователи, в ходе деятельности которых сформовались техногенные образования, наделяются только правом их использования, если иное не установлено лицензией, без возможности распоряжения.
В Армении виды отходов недропользования, подпадающих под регулирование Кодекса Республики Армении от 17 декабря 2011 г. № ЗР-280 «О недрах»13 (далее — Кодекс Армении о недрах), определены производственными отвалами, представляющими собой образовавшиеся в результате изучения, добычи или переработки полезных ископаемых отходы пользования недрами (в том числе хвосты — твердые или полужидкие отходы, которые образуются в процессе обработки полезных ископаемых), располо -женные на поверхности земли или в горных отвалах.
Ранее в ст. 14 указанного Кодекса содержалось прямое закрепление права собственности пользователя недр на образовавшиеся в ходе его деятельности производственные отвалы. В настоящее время указанная норма утратила силу, и пользователю недр, имеющему право на добычу полезных ископаемых, согласно п. 5 ч. 1 ст. 59 Кодекса Армении о недрах предоставлено право на использование возникших в результате собственной деятельности производственных отвалов.
Аналогичная ситуация, характеризующаяся переходом к более консервативному регулированию в отношении техногенных образований, возникла в ходе изменений в законодательстве Кыргызстана о недрах. Согласно п. 50 ст. 4 Закона Кыргызской Республики от 19 мая 2018 г. № 49 «О недрах»14 (далее — Закон КР о недрах) техногенными образованиями признаются скопления минеральных образований, горных масс, содержащих полезные компоненты, являющиеся отходами горнодобывающих, обогатительных и металлургических производств. В ранее действовавшей редакции ч. 1 ст. 35 Закона КР о недрах пользователь недр по лицензии на право пользования недрами для разработки месторождений полезных ископаемых приобретал право на разработку в том числе техногенных образований, и только после прекращения права пользования недрами в соответствии с ч. 5 ст. 27 Закона КР о недрах предусматривался переход государству техногенных образований, если иное не было предусмотрено тех-
13 URL: http://www.parliament.am/legislation.php (дата обращения: 17.08.2022).
14 URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/111782 (дата обращения: 04.04.2021).
ническим проектом или специальным проектом ликвидации, консервации или рекультивации.
После внесенных Законом КР от 26 июня 2021 г. № 8115 поправок в ст. 27 и 35 Закона КР о недрах указанные правомочия пользователя недр существенно изменились. В соответствии с действующей редакцией ч. 1 ст. 35 Закона КР о недрах пользователь недр приобретает право на разработку полезных ископаемых, за исключением права разработки техногенных образований, при этом за полезными ископаемыми, содержащимися в техногенных образованиях, закрепляется собственность Кыргызской Республики, а преимущественное право на вторичную переработку техногенных образований предоставляется Кабинету министров Кыргызской Республики.
Включение техногенных месторождений в государственный фонд недр прямо предусмотрено и в ст. 5 Кодекса Украины от 27 июля 1994 г. № 132/94-ВР «О недрах»16 (далее — Кодекс Украины о недрах). Техногенными месторождениями полезных ископаемых признаются места скопления отходов добычи, обогащения и переработки минерального сырья, запасы которых оценены и имеют промышленное значение, а также объекты, возникшие в результате потерь при хранении, транспортировке и использовании продуктов переработки минерального сырья. Такие месторождения, запасы и проявления полезных ископаемых подлежат учету в государственном кадастре месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственном балансе запасов полезных ископаемых.
С учетом положений ст. 40 Кодекса Украины о недрах передача разведанных техногенных месторождений полезных ископаемых или их участков, по которым оценены запасы полезных ископаемых, для промышленного освоения осуществляется в том же порядке17, в каком передаются традиционные место -рождения полезных ископаемых.
Вопросы использования отходов недропользования урегулированы также в законодательстве Туркменистана о недрах, где использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств включено в правомочия лица, которому недра (являющиеся исключительной собственностью государства) предоставляются для добычи полезных ископаемых.
15 URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/ 112261?cl=ru-ru (дата обращения: 17.08.2022).
16 URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/132/94-%D0% B2%D1%80#Text (дата обращения: 11.04.2021).
17 Указанная процедура урегулирована Порядком передачи разведанных месторождений полезных ископаемых для промышленного освоения, утвержденным постановлением Кабинета министров Украины от 14 февраля 1995 г. № 114 (URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/114-95-%D0%BF#Text (дата обращения: 11.04.2021)).
При этом отходы горнодобывающих, горно-обогатительных, металлургических и других видов производств, представленные скоплениями минеральных образований, горных пород, жидкостей и смесей, содержащих полезные компоненты и пригодных для промышленного использования, Законом Туркменистана от 20 декабря 2014 г. № 160-У «О недрах»18 отнесены к категории техногенных минеральных образований, которые подлежат паспортизации, государственному учету в целях рационального использования, охраны недр и окружающей среды, а также включению в соответствующий кадастр.
В Республике Беларусь и Республике Молдова, как и в других странах СНГ, недра и содержащиеся в них полезные ископаемые признаются исключительной государственной собственностью. Вместе с тем в законодательных актах указанных стран в области недропользования такие категории объектов, как техногенные минеральные образования или техногенные месторождения не выделяются, но отходы недропользования охватываются сферой регулирования данных актов.
Согласно положениям ст. 24 Кодекса Республики Молдова от 2 февраля 2009 г. № 3 «О недрах»19 (далее — Кодекс РМ о недрах) при пользовании недрами в целях добычи полезных ископаемых допускается осуществление переработки отходов горнодобывающего предприятия и связанных с ним перерабатывающих производств. Такая переработка возможна на основании договора о добыче полезных ископаемых, в соответствии с которым участок недр предоставлен в пользование, или путем заключения дополнительного договора.
В целом пользователь недр вправе использовать результаты своей деятельности, в том числе добытое минеральное сырье и отходы горнодобывающего производства, по своему усмотрению, если иное не предусмотрено договором, с соблюдением требований по обеспечению учета, рационального использования, складирования и сохранения временно не используемых отходов производства и переработки (ст. 38, 57, 61 Кодекса РМ о недрах).
Кодексом Республики Беларусь от 14 июля 2008 г. № 406-З «О недрах»20 (далее — Кодекс РБ о недрах) поименованы следующие виды отходов недропользования и объекты их размещения: вскрышные породы — горные породы, которые необходимо удалить при открытой разработке месторождения полезного ископаемого; отвал, представленный в виде насыпи из горных пород, извлеченных из недр при разработ-
18 URL: http://continent-online.com/ (дата обращения: 11.04.2021).
19 URL: https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id= 106633&lang=ru (дата обращения: 11.04.2021).
20 URL: https://etalonline.by/document/?regnum=hk0800406
(дата обращения: 11.04.2021).
ке или разведке месторождений; а также хвостохра-нилище — сооружение или комплекс сооружений, которые предназначены для приема и хранения побочных и сопутствующих продуктов первичной обработки (очистки, обогащения) полезных ископаемых (хвостов).
Использование указанных объектов как самостоятельный вид права недропользования в указанном кодексе не выделяется, но исходя из общего содержания его положений, такое использование допускается с соблюдением некоторых требований в части постановки запасов полезных ископаемых, содержащихся в отходах, на государственный баланс (ч. 3 ст. 79 Кодекса РБ о недрах), включения в ежегодный план развития горных работ порядка добычи и складирования временно не используемых полезных ископаемых, добычи совместно залегающих или находящихся во вскрышных породах полезных ископаемых (при их наличии), а также схемы размещения вскрышных пород, побочных и сопутствующих продуктов первичной обработки (очистки, обогащения) полезных ископаемых в отвалах, хвостохранилищах (п. 3.12, 3.13 ч. 3 ст. 55 Кодекса РБ о недрах).
Несмотря на прекращение членства Грузии в СНГ, для формирования целостной картины подходов к правовому режиму отходов недропользования полагаем необходимым рассмотреть и грузинское законодательство в данной сфере. В соответствии с Законом Грузии от 17 мая 1996 г. № 242 «О недрах»21 выделяются категории естественных и техногенных месторождений, которые охватываются понятием «недра». В частности, техногенным месторождением признается участок недр, образованный отвалом, терриконом, шламо-накопителем, хвостохранилищем, специальным складом, природным или техногенным резервуаром или другим способом, в которых накапливаются технологические или иные виды отходов, возникших в результате горных работ и (или) металлургической деятельности, в том числе отходы, отложенные в природных и техногенных резервуарах, и минеральные ресурсы, оставшиеся в качестве потерь при транспортировке полезных ископаемых, объем, состав, свойства, и другие параметры которых полезны для использования после их прямой добычи и (или) обработки.
С учетом положений указанного Закона недра Грузии, включая естественные и техногенные месторождения, являются государственной собственностью, а отходы добычи и переработки полезных ископаемых могут предоставляться только в пользование, если в лицензии нет соответствующих ограничений (п. 2, 5, 6, 7 преамбулы, ст. 2, подп. «г» п. 1 ст. 12 Закона Грузии «О недрах»).
Обобщая рассмотренные формы законодательного закрепления правового режима отходов недрополь-
21 URL: https://matsne.gov.ge/ka/document/view/33040? publication=18 (дата обращения: 11.04.2021).
зования, можно сделать вывод, что в большинстве стран СНГ в отношении отходов добычи и переработки полезных ископаемых установлен общий правовой режим недр со всеми вытекающими из этого особенностями публично-правового регулирования использования таких объектов.
При этом, несмотря на отсутствие в некоторых актах прямого отнесения отходов недропользования к недрам и государственной собственности, последнее является следствием самой концепции прав на недра, принятой в рассмотренных странах, в которой отходы являются производными от недр, в связи с чем в случае отсутствия специальной оговорки (как, например, в отношении добытых полезных ископаемых) отходы недропользования в собственность пользователя недр не переходят.
В контексте такого консервативного подхода отходы предоставляются для использования в рамках реализации права пользования недрами с соблюдением административных процедур, предусмотренных в области недропользования.
В основе обозначенного подхода — преобладание интересов государства, являющегося собственником недр, предполагающее наиболее полный учет всех минеральных ресурсов — как природных (естественных), так и техногенных, более жесткий контроль за их использованием22.
При этом отрицательной стороной формирования правового режима в указанном ключе являются: снижение заинтересованности пользователей недр в использовании отходов недропользования ввиду отсутствия возможности свободного распоряжения ими и наличия различных административных барьеров; ограничение доступа иных субъектов предпринимательской деятельности к таким отходам, следствием чего являются низкие темпы вовлечения в разработку отходов недропользования и увеличение объемов отходов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.
Отметим, что рассмотренный консервативный подход в правовом регулировании вопросов, связанных с отходами недропользования, характерен и для Российской Федерации.
В частности, согласно ст. 12, 11, 15 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (далее — Закон РФ о недрах) недра являются государственной собственностью и могут предоставляться в пользование только в рамках реализации государственной системы лицензирования. На основании ч. 3 ст. 12 Закона РФ о недрах в различных формах собственности, включая частную, по
22 См.: Невская М. А. Проблемы нормативно-правового обеспечения управления отходами добычи и переработки полезных ископаемых // Горный информационно-аналитический бюллетень (научно-технический журнал). 2015. № 2. Спец. вып. 8. С. 46.
условиям лицензии могут находиться только добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы. При этом с учетом общих положений законодательства о недрах отходы недропользования к таким ресурсам не отнесены.
Так, в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 6 Закона РФ о недрах использование отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств23 включено в состав вида пользования недрами — разведка и добыча полезных ископаемых. Кроме того, в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 22 Закона РФ о недрах использование отходов добычи полезных ископаемых, образовавшихся в результате деятельности данного пользователя недр, и связанных с ней перерабатывающих производств, если иное не оговорено в лицензии или в соглашении о разделе продукции, является одним из основных правомочий пользователей недр24.
Таким образом, возможность использования отходов недропользования в Российской Федерации обусловлена публично-правовым характером отношений недропользования, основанных на лицензионной форме пользования недрами.
Пределы частноправового и публично-правового регулирования в правовом режиме отходов не -дропользования. Рассматривая частноправовые подходы в правовом регулировании отходов недропользования, отметим, что они допускаются в той мере, в какой не противоречат законодательству о недрах.
По своей природе отходы являются объектом вещных прав, но с учетом обозначенного разделения подходов к формированию правового режима отходов недропользования в странах СНГ в первом случае можно сделать вывод о свободе пользователя недр — собственника таких отходов в определении их юридической судьбы по сравнению со вторым, где правомочия пользователя недр существенно ограничены, поскольку отходы недропользования в собственность ему не передаются.
Например, законодательство Казахстана о недрах не ограничивает в обороте техногенные месторожде-
23 Техногенные минеральные образования (объекты, месторождения) как самостоятельный объект регулирования в Законе РФ о недрах не выделяются.
24 Анализ законодательства о недрах Российской Федерации был подготовлен автором настоящей статьи до принятия Федерального закона от 14 июля 2022 г. № 343-ФЭ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации», предусматривающего установление специального правового режима отходов недропользования в целях стимулирования их использования. Указанный Закон вступает в силу с 1 сентября 2023 г. (за исключением отдельных положений). Особенности устанавливаемого данным Законом правового режима отходов недропользования не входят в предмет исследования настоящей статьи.
ния, право собственности на которые принадлежит недропользователю. Недропользователю предоставляется право владеть, пользоваться и распоряжаться техногенными минеральными образованиями, а также отчуждать их третьим лицам. Единственным ограничением в силу абз. 3 п. 3 ст. 13 Кодекса РК о недрах и недропользовании является недопущение отчуждения указанных техногенных минеральных образований третьим лицам без изъятия из участка недр или полигона их размещения, кроме случаев перехода права недропользования или, соответственно, права собственности на производства.
В свою очередь в гражданском законодательстве ряда стран, где установлено право государственной собственности на отходы недропользования, содержатся положения о возможности обращения в собственность таких отходов иными лицами. В частности, согласно п. 2 ст. 179 Гражданского кодекса Республики Армения от 5 мая 1998 г. № ЗР-23925 лицо, в собственности, владении или пользовании которого находится земельный участок, водоем или иной объект, где находятся брошенные лом металлов, бракованная продукция, отвалы, образуемые при добыче полезных ископаемых, отходы производства и другие отходы, имеет право обратить это имущество в свою собственность, приступив к его использованию или совершив иные действия по обращению имущества в собственность. В отношении производственных отвалов исключение из указанного общего правила не предусмотрено.
Аналогичная норма сохранена и в Гражданском кодексе Кыргызской Республики от 8 мая 1996 г. № 1526 (п. 2 ст. 258), однако возможность применения данной нормы необходимо рассматривать с учетом положений законодательства о недрах указанных стран, не допускающего перехода в частную собственность отходов недропользования, включая отвалы горных пород.
Заключение. На основе проведенного сравнительного анализа законодательства стран СНГ в области регулирования вопросов, связанных с отходами недропользования, можно сделать следующие выводы:
правовой режим отходов недропользования в странах СНГ основывается на признании недр публичным благом и установлении права государственной собственности на недра, на принципе рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений27;
формирование правового режима отходов недропользования осуществляется на основе норм зако-
25 URL: http://www.parliament.am/law_docs/050598HO239rus. html?lang=rus (дата обращения: 16.04.2020).
26 URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/4?cl=ru-ru (дата обращения: 11.04.2021).
27 Подробнее о принципах горного права см.: Мельгу-нов В. Д. Указ. соч. С. 89—161.
нодательства о недрах, в первом случае — с соблюдением баланса частноправовых и публично-правовых методов регулирования (Казахстан, Узбекистан), и во втором случае — с доминированием публично-правовых методов регулирования (остальные страны СНГ);
характер законодательного закрепления правового режима отходов недропользования определяет объем необходимых организационно-управленческих мер (властное императивное юридическое воздействие с использованием административных механизмов лицензирования недропользования, включая государственный учет, обязательное проектирование работ, прохождение экспертиз и согласований проектных документов, на основе которых осуществляется использование отходов недропользования, и проч. или минимизация государственного участия и допущение правовой саморегуляции пользователей недр — собственников таких отходов) и пределы реализации прав и обязанностей недропользователей по отношению к отходам недропользования (возможность самостоятельного определения юридической судьбы таких отходов, находящихся в собственности недропользователя, или их использование таким способом и в той мере, в какой допускается законодательством о недрах).
При этом результаты проведенного исследования позволяют говорить о наличии преимуществ в выборе компромиссного подхода при формировании правового режима отходов недропользования с позиций экономических и экологических целевых ориентиров государства и пользователей недр. Вместе с тем, учитывая общую государственную политику Российской Федерации в области использования природных ресурсов и признанных методов правового регулирования в данной сфере, осуществление быстрого перехода к системе прав на отходы недропользования с возможностью установления частной собственности на них в течение срока пользования недрами и снятию многих административных барьеров, как, например, в Казахстане, представляется затруднительным. В связи с этим в качестве первого этапа совершенствования отечественного законодательства для формирования правового режима отходов недропользования, направленного на активизацию вовлечения в промышленное использование отходов недропользования, полагаем целесообразным прямое закрепление в Законе РФ о недрах самостоятельной категории отходов — отходы недропользования, права пользователей недр по добыче полезных ископаемых из таких отходов в период действия лицензии на пользование недрами и их использование для собственных производственных и технологических нужд на основании технических проектов без получения дополнительных разрешений, а также обязательства по проведению консервационных и ликвидационных работ в отношении объектов раз-
мещения отходов недропользования при прекращении права пользования недрами. При этом отметим, что указанные преобразования потребуют осуществ-
ления гармонизации положений законодательства об отходах производства и потребления и законодательства о недрах.
Список литературы
Мельгунов В. Д. Теоретические основы горного права России. М., 2015.
Миркеримова Н. Ф. Правовое регулирование геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых в зарубежных странах: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2018.
Невская М. А. Проблемы нормативно-правового обеспечения управления отходами добычи и переработки полезных ископаемых // Горный информационно-аналитический бюллетень (научно-технический журнал). 2015. № 2. Спец. вып. 8.
Павлов И. И. Правовой режим использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
Перчик А. И. Горное право: учеб. пособие / науч. ред. В. Д. Мельгунов. 3-е изд. М., 2008.
References
Mel'gunov V. D. Teoreticheskie osnovy gomogo prava Rossii. Moscow, 2015. 328 p.
Mirkerimova N. F. Pravovoe regulirovanie geologicheskogo izucheniya, razvedki i dobychi poleznykh iskopaemykh v zarubezhnykh stranakh. Cand. diss. Moscow, 2018. 253 p.
Nevskaya M. A. Problems of the legal provision of waste management in mining and mineral processing. Gornyy informatsionno-analiticheskiy byulleten' (nauchno-tekhnicheskiy zhurnal), 2015, no. 2, iss. 8, pp. 42—50. (In Russ.)
Pavlov I. I. Pravovoy rezhim ispol'zovaniya nedr dlya geologicheskogo izucheniya i dobychi nefti i gaza v Rossiyskoy Federatsii. Cand. diss. thesis. Moscow, 2008. 29 p.
Perchik A. I. Gornoe pravo. Ed. by V. D. Mel'gunov. 3rd ed. Moscow, 2008. 392 p.
Информация об авторе
М. С. Бесланеева, аспирант кафедры горного, земельного и экологического права РГУ нефти и газа (НИУ) им. И. М. Губкина, начальник отдела обеспечения предоставления недр в пользование и мониторинга исполнения условий лицензий ФГКУ «Росгеолэкспертиза»
♦
