CC BY
578 ! № 3 (15) 2009 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан
М.С. БЕЙБИТОВ
директор Института правосудия Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан, доктор юридических наук, профессор
ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
В разных странах существуют неодинаковые док-тринальные подходы к рассмотрению сущности конституционного контроля на современном этапе.
После первой мировой войны возникла континентальная (европейская) модель судебного конституционного контроля, имеющая существенные отличительные черты, главной из которых является наличие специализированной судебной (квазисудебной) инстанции, созданной специально для осуществления функции конституционного контроля: Конституционные суды, Конституционные советы, Конституционные палаты высших судебных органов общей юрисдикции, органы конституционно-религиозного контроля в ряде мусульманских стран - в Иране, Пакистане и др.
В Европе конституционное правосудие осуществляет орган (главным образом, Конституционный суд), которому принадлежит исключительное право рассматривать конституционные вопросы. Страны, относящиеся к европейской форме организации конституционного контроля, имеют более обширную базу нормативных форм, источников правового регулирования. В конституциях стран европейской группы содержатся соответствующие разделы, действует специальное законодательство, регламентирующее статус органов конституционного контроля.
Конституция Австрии 1920 г., где впервые был учрежден специальный орган конституционного контроля, как один из гарантов республиканского строя, конституционной законности и прав граждан, наделяет его широкой сферой надлежащих полномочий. В соответствии с федеральным конституционным законом от 10 ноября 1920 года и законом «О Конституционном суде» 1953 года, специализированный орган Австрии имеет широкие полномочия в рассмотрении дел о конституционности федерации земель; о противоправности государственных договоров; по имущественно-правовым требованиям, предъявляемым к федерации, землям, районам, общинам и союзам общин; о спорах между землей и федерацией; о спорах между судебными органами и органами управления; об опротестовании выбо-
ров федерального президента, выбора в общие, в представительные органы; в связи с обвинениями, которые внесут предусмотренную конституцией ответственность верховных органов федерации земель за допущенные ими в ходе официальной деятельности правонарушения; о нарушении норм права; рассматривает жалобы на решение органов управления, в случае нарушения этим решением права, гарантированного конституционным законом.
Подобная форма контроля после второй мировой войны была воспринята всеми западноевропейскими странами (Италия, Испания, ФРГ и другие). Так, в итальянской конституции (1947 года) глава 4 «Конституционные гарантии» содержит раздел «Конституционный суд», в статье 134 которой (измененной Конституционным законом № 1 от 18 января 1989 года) обозначен в сущности аналогичный круг дел, по которым данный орган вправе выносить решения:
- споры о конституционности законов и имеющих силу закона актов государства и областей;
- споры о компетенции между различными властями государства, между государством и областями и между областями;
- обвинения, выдвигаемые в соответствии с Конституцией против Президента Республики.
Кроме этого, деятельность органа дополнительно регламентируется в главе 5 «Области, Провинции, Коммуны», в переходных и заключительных постановлениях. Специальный раздел конституции Испании (1978 г.) посвящен Конституционному суду, кроме того, соответствующие нормы содержатся в главе о гарантиях основных прав и свобод, в разделах о палатах генеральных кортесов, о разработке законов, о международных договорах и др.
Конституция Федеративной Республики Германия - одна из немногих в перечне стран, где имеются Конституционные суды, но в Основном законе нормы об этом органе в особом разделе не введены, хотя регулируются во многих частях: об основных правах, о федерации и землях, о Бундестаге, о президенте республики, о выпол-
Конституционное, административное и бюджетное право
ОИ7
нении федеральных законов, о состоянии обороны, о государственной судебной палате, об охране конституции, о правосудии. Согласно конституции, любой суд, признавший определенный закон неконституционным в процессе рассмотрения конкретного дела, приостанавливает процесс, наделенный правомочием разрешать данный конституционный спор - суд земли, либо Федеральный конституционный суд.
Следует особо выделить полномочия Федерального конституционного суда, выносящего решения: об утрате и лишении основных прав; об антиконституционности партий; по жалобам на решения Бундестага, которые касаются действительности выборов, либо приобретения или утраты мандата депутата Бундестага; по обвинениям, предъявленным Бундестагом и Бундесратом Федеральному президенту; о соответствии федерального права или права земли конституции; о разногласиях относительно прав и обязанностей Федераций и земель; по конституционным жалобам; по обвинениям против судей федеральных судов и судов земель; в случае сомнения относительно того, является ли норма международного права и порождает ли она непосредственно права и обязанности для отдельного лица... Как видно из данного перечня, Федеральный конституционный суд наделен не только конституционно-контрольными функциями, но и большим числом других полномочий вплоть до указания в своих актах исполнителей, вида и способа исполнения решений.
Органы конституционного контроля ФРГ вправе осуществлять абстрактный контроль - без конкретного повода и вне конкретного случая. Данный вид контроля проводится по инициативе Федерального Правительства, правительства земли, либо не менее 1/3 членов парламента. Органу конституционного контроля, таким образом, предоставлено преимущественное право неограниченного контроля правовых актов всех уровней. Более того, Федеральный конституционный суд вправе вносить предложения о поправках в текст самой Конституции.
Для конституций названных государств характерно, что перечень о подсудности дел не ограничен, он может быть и расширен; называется круг субъектов конституционной инициативы, имеющих право на постановку вопроса о конституционности; содержатся положения о юридической силе органа конституционного контроля, а также о механизме исполнения решений Конституционного суда.
Помимо конституции в государствах существует специальное законодательство об органах конституционного контроля, а ссылки на специальные законы содержатся в тексте конституции (Испании, Австрии, Италии, Франции). Наряду с обширным конституционным регулированием института конституционного контроля, в соответствии с требованием бланкетных норм конституций, в странах европейской системы функционирует развито специальное законодательство об органах конституционного контроля: Федеральный закон Австрии 1925 года об организации и производстве Конституционного суда в редакции от 26 июня 1984 года - Закон о Конституционном суде. В Италии действуют два закона: Закон № 87 от 11 марта 1953 года «Положения об образовании и деятельности Конституционного суда», и конституционный закон № 2 от 22 ноября 1967 года «Положения о Конституционном суде», Органический закон Испании 1979 года о Конституционном суде Испании; Закон ФРГ 1951 года «О Федеральном Конституционном суде»; Ордонанс 1958 года Франции, содержащий органический закон о Конституционном совете.
В отличие от органов неспециализированного, судебного конституционного контроля, которым не уделяется в законодательствах большего внимания как контрольным, проблемы и компетенции специализированного конституционного контроля разработаны в конституциях и других нормативно-правовых актах. Данная тенденция вполне закономерна, поскольку при неспециализированном контроле судебные органы лишь фрагментарно, при рассмотрении конкретных дел, участвуют в анализируемом процессе, а в случае осуществления конституционно-контрольных функций специально создаваемыми органами - данные органы расценивают надзорную деятельность как собственное поле работы согласно своему предназначению.
Европейская модель конституционного контроля в процессе развития приобретала новые черты, модифицируясь, претерпевая серьезные изменения. Уместно проанализировать эволюцию другой разновидности модели в странах, которые для осуществления конституционного контроля создали специальные органы с целевым назначением - Франция, Алжир, Марокко, Мозамбик, Сенегал, Нигер, Коста-Рика, Эфиопия, а позже - Югославия, Польша, Венгрия, Казахстан, где контрольные функции возлагались на специальный орган несудебного характера. Данная разновидность получила название Французской модели: согласно конституции 1958 года, органом конституционного контроля является
~JQ 7 M 3 (15) 2009 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан
Конституционный совет, которому в государственной системе отводится особая роль. Основной функцией данного органа является высший надзор за конституционностью нормативных актов, создаваемых в государстве, в частности, оперативному контролю подлежат органические законы, принятие которых предусмотрено конституцией, регламенты палат парламента и законы в области реализации личных прав и свобод. Контроль должен касаться утвержденных парламентом и переданных президенту для промульгации законов, но в ряде случаев возможно осуществление контроля в более ранний период - во время обсуждения законопроекта в парламенте. Вместе с тем закон допускает возможность последующего контроля, который распространяется на ранее изданные законодательные акты, чтобы определить, не входят ли содержащиеся в них «положения в область компетенции правительства. Правительство в подобном случае может запросить мнение Конституционного совета о конституционности не всего закона, а только его части. Орган конституционного контроля осуществляет контроль по двум направлениям:
1) нормативные акты проверяются с точки зрения соответствия конституции, органическим законам, а также основополагающим принципам правовой системы Франции;
2) контроль осуществляется за применением закона (Конституционный совет может указать правительству рамки правоприменения по конкретному акту, если закон содержит бланкетные положения).
Функции Конституционного совета Франции не ограничиваются контролем за конституционностью актов. Конституционный совет рассматривает также конституционность регламентов палат; подлежащие ратификации международные договоры и соглашения, заключенные в рамках французского сообщества; вопросы контроля, связанные с проведением референдумов и выборов президента Республики. Как закономерный результат: Конституционный совет вправе объявлять нормативные акты противоречащими конституции и признать их недействительными; издавать решения об аннулировании выборов.
Если анализировать процесс распространения конституционного контроля по европейскому континенту, целесообразно обратиться к данным о сроках создания, к примеру, института конституционного контроля в современном варианте его деятельности: Конституционный суд Австрии -1920 года (воссоздан в 1945 г.); Федеральный конституционный суд ФРГ - 1951 года; Конституци-
онный суд Италии - 1955 года (начало практической деятельности-1965 года); Конституционный совет Франции - 1959 года; Конституционный суд Португалии - 1976 года (с 1983 года - Конституционная комиссия); Конституционный суд Испании - 1980 года; Конституционный трибунал в Польше - 1982 года; Арбитражный суд Бельгии -1983 года; Конституционный суд Российской Федерации - 1991 года; Конституционный суд Болгарии - 1991 года и т.д.
Таким образом, в развитых зарубежных странах обе рассматриваемые модели конституционного контроля - и американская, и европейская -получили самое активное практическое применг-ние и теоретическое обоснование. Порожденные интенциями народов к достойной социально -правовой жизни, они детерминированы в своей деятельности одной общезначимой целью. И в этом заключается их общность. Но, подводя итоги, считаем необходимым вновь подчеркнуть кратко присущие им главные различительные признаки. Они состоят в следующем:
1. Американская модель есть:
а) децентрализованная (поскольку контроль осуществляется всеми судами страны),
б) конкретная (поскольку вердикты суда основываются на применении закона в частных случаях),
в) носящая последующий характер - действующая a posteriori (поскольку контроль осуществляется применительно к уже утвержденным законам).
2. Европейская модель характеризуется от противного, т.е. в противовес американской она является:
а) централизованной (поскольку контроль осуществляется специальным и единственным судом);
б) абстрактной (поскольку суд выносит постановление по поводу закона независимо от всех прочих судебных разбирательств),
в) носящей предварительный характер - действующей a priori (поскольку контроль осуществляется над ещё не утвержденными законами).
Своеобразной адаптации и модернизации подверглись эти модели в развивающихся странах, заимствовавших идею конституционного контроля и организационные нормы его осуществления из государственных систем западных демократий.
Современный этап развития конституционного контроля, берущий начало на рубеже 80-90 гг., характеризуется развернувшимся процессом демократизации, когда устраняются военные и однопартийные режимы, принятием новейших кон-
Конституционное, административное и бюджетное право
тп
ституций, то есть становлением и развитием правового государства в странах мира. Институт конституционного контроля восстанавливается в странах, где в определенные периоды был ликвидирован или сохранялся только формально - в афро-азиатских странах (Нигерия, Уганда, Пакистан, Филиппины), в африканских странах (Камерун, Сенегал, Кот-д'Ивуар) и др.; утверждается в странах, где ранее попросту отвергался: в бывших странах социалистической ориентации (Алжир, Ангола, Гвинея, Мозамбик).
В постсоветских республиках с унитарной системой государственного устройства функционируют в основном конституционные суды (Армения, Беларусь, Украина, Кыргызская Республика, Литовская Республика и др.), Конституционный Совет - в Казахстане, Канцлер Юстиции - в Эстонской Республике и только Туркмения обходится вне учреждения института конституционного контроля. В республиках, где высшей судебной инстанцией конституционного контроля являются конституционные суды, последние обладают довольно широкими полномочиями. Их решения имеют статус окончательных и, как правило, обжалованию не подлежат, что значительно повышает их юридические позиции, сдерживаемые, однако, как и в других государствах, «принципом связанности». Суть данного принципа заключается в отсутствии у Конституционного суда права проявления собственной инициативы по возбуждению вопроса о конституционности того или иного правового акта.
Базируясь на принципах законности, коллегиальности, публичности и независимости, Конституционные суды стран молодой демократии, несмотря на некоторые расхождения в сфере компетентности, объединены единой целевой устремленностью к охране и защите Конституции. Конечная же цель этой всеобъемлющей интенции: построение подлинного правового государства со всей надлежащей ему вышеперечисленной атрибутикой.
Практика Конституционных судов республик показывает, что предоставление гражданам права обращения в этот орган, несмотря на опасения по поводу чрезмерного загружения его жалобами, безусловно, оправдывает себя. Именно в
силу этого Конституционные суды ведут активный судебный контроль. В своей деятельности они охватывают многие нормы различных отраслей законодательства (гражданского, уголовного, административного и др.), предметно и целенаправленно защищая тем самым конституционные права и свободы человека.
Создание органа конституционного контроля в Республике Казахстан - Конституционного суда и в дальнейшем преобразование его в квазисудебный орган - Конституционный Совет - представляет собой своевременный и оправданный шаг в процессе формирования правового демократического государства, новой правой системы. Конституционный Совет Республики Казахстан при осуществлении своих полномочий самостоятелен и независим от государственных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подчиняется только Конституции. Именно это является наиболее важной чертой статуса: Конституционный Совет разрешает дела, основываясь только на нормах Конституции, и решает исключительно вопросы права. В процессе осуществления полномочий Конституционный Совет ни при каких обстоятельствах не может отдавать предпочтение политической целесообразности и переходить границы правовых норм. Исходя из этого, мы имеем достаточно веские основания судить об особой политико-правовой природе Конституционного Совета как органа государственной власти, осуществляющего полномочия в качестве самостоятельного направления в системе государственно-властной деятельности.
Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод, что конституционный контроль в мире, охватывающем более двухсот стран, имеет в основном две широко распространенные формы воплощения: первая - посредством судов общей юрисдикции, вторая - посредством специализированных конституционных органов (смешанная - менее распространена). По целевой установке эти формы деятельности в целом идентичны, но по объему полномочий, методу и способу достижения цели и особенно в области порядка формирования их структуры и состава, а также статуса они не совсем схожи.
Автор мацалада элемдегг конституциялыц бацылауыныц нег1з1 туралы жэне де оны 1ске асыру пштдерг, мацсатца жету эдгстерг туралы эцггме цозгайды.
Автор ведет речь о сущности конституционного контроля в мире, о формах его воплощения, методах и способах достижения цели.
