CC BY
90УДК 342/351.95
МИХАЙЛОВ Э.М. ВОПРОСЫ КОМПЕТЕНЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ ЭКСТРЕМИСТКОЙ И ТЕРРОРИСТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ключевые слова: органы государственной власти, Президент РФ, Правительство РФ, нормативные акты, федеральные органы исполнительной власти, компетенция, противодействие терроризму, противодействие экстремизму
В статье рассматривается проблема компетенции федеральных органов исполнительной власти в сфере противодействия терроризму и экстремизму. Автор проводит соотношение объема полномочий федеральных органов исполнительной власти посредством анализа нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ, делает вывод о необходимости четкого закрепления этих полномочий в базовых нормативных актах, регламентирующих компетенцию федеральных органов исполнительной власти. В работе сделан акцент на необходимость нормативного закрепления полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере противодействия экстремизму.
MIKHAILOV, E.M. MATTERS WITHIN THE COMPETENCE OF FEDERAL EXECUTIVE BODIES, TO ACT AGAINST EXTREMIST AND TERRORIST ACTIVITIES
IN THE RUSSIAN FEDERATION
Keywords: the state bodies, the President of the Russian Federation, the Russian Government, regulations of Federal Executive authorities, competence, anti-terrorism, anti-extremism
The article considers the problem of competence of the Federal organsof Executive power in the sphere of counteracting terrorism and extremism. The author conducts the ratio of the powers of the Federal organs of Executive power through the analysis of the normative acts of the RF President and the RF Government, makes the conclusion about the necessity of clear stipulation of these powers in the base of normative acts regulating the competence of the Federal organs of Executive power. In the paper focuses on the need to fix the normative powers of the Federal organs of Executive power in the sphere of counteracting extremism.
Для достижения цели противодействия терроризму и экстремизму необходима четкая координация и взаимодействии органов исполнительной
власти. В современном законодательстве существует ряд проблем в данной области, связанных, прежде всего, с многочисленностью органов исполнительной власти, в компетенции которых входит антиэкстремистская и антитеррористическая деятельность. Основная проблема, которая требует пристального внимания - это нечеткое установление объема правомочий, а также многообразие нормативных актов, регламентирующих их. В этой связи возникает первая проблема взаимосвязи государственных систем - ряд федеральных органов исполнительной власти, в чьи задачи и полномочия входит противодействие терроризму и экстремизму, входят, согласно Указу Президента РФ от 21.05.2012 № 636 (ред. от 01.11.2013) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» [1], в непосредственную подчиненность главы государства. Ряд же органов структурно замыкается на Правительстве РФ. Тогда каким образом Президент РФ, не входя ни в одну из ветвей власти, фактически осуществляет руководство деятельностью федеральными органами исполнительной власти?
Для понимания сущности взаимодействия указанных федеральных органов исполнительной власти, их поднадзорности прокуратуре необходимо определить систему взаимосвязи Президент РФ - Правительство РФ.
Согласно ч. 1 ст. 11 Конституции РФ [2] государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Конституционное положение об основе разделения властей в Российской Федерации является аксиомой построения системы государственной власти. Ст. 10 Конституции РФ гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». В соответствии с ч.4 ст. 78 Конституции РФ Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Ч.2 ст. 80 Конституции РФ закрепляет, что Президент Российской Федерации, являясь гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина... принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Таким образом, Президент РФ обладает самостоятельным статусом, не входит ни в одну из ветвей власти, однако, как верно отметила С.Е. Пролетенкова, Президент обеспечивает единство государственной власти, устойчивость системы управления государственными делами, согласованное функционирование ветвей власти в условиях разделения властей [3, с.41-43]. В свете подобной неопределенности нормативного регулирования статуса актов главы государства, которыми могут быть видоизменены положения
Конституции РФ, можно согласиться с мнением ряда ученых, трактующих полномочия Президента РФ как «скрытые полномочия» [4, с.76].
Построение вертикали власти в Российской Федерации, заявленное в качестве одной из задач административной реформы Российской Федерации, отразилось на построение как системы, так и структуры исполнительной власти в государстве. Как отмечается в литературе, «...результатом осуществления административной реформы должна стать ясная и прозрачная система органов государственной власти с четким разделением их компетенции» [5, с. 198], что, в целом, было достигнуто в Российской Федерации. В настоящее время исполнительная власть в России достаточно четко структурирована как уровнями федеральным и субъектами федерации, так и доступным для понимания объемом компетенции каждого органа исполнительной власти. Противодействие терроризму и экстремизму, осуществляемое органами исполнительной власти в Российской Федерации, является одним из видов реализации правоохранительной функции государства. Мы разделяем позицию, отмеченную рядом ученых, относительно того, что правоохранительная функция является функцией государства, при всей неоднозначности мнений на этот счет в научной среде. Автору статьи близка позиция, высказанная Г.А. Тумановым [6, с. 17], И.И. Сыдоруком [7, с. 144], разделяемая С.Е. Пролетенковой [3, с. 41-43], о причастности правоохранительной функции к функциям государства. В подтверждении приведенной позиции остановимся на компетенциях федеральных органов исполнительной власти в сфере противодействия терроризму и экстремизму.
Для наглядности представим таблицу (см. табл. 1), в которой раскрыта компетенция федеральных органов исполнительной власти в сфере противодействия терроризму и экстремизму.
Таблица 1. Компетенция федеральных органов исполнительной власти в сфере борьбы с экстремизмом и терроризмом
Федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ) Компетенция ФОИВ в сфере борьбы с терроризмом и экстремизмом
Федеральные орган дея осущ ы исполнительной власти, руководство тельностью которыми \ествляет Президент РФ
Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД РФ) - принятие в соответствии с федеральным законом мер, направленных на выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности; - обеспечение участия органов внутренних дел и внутренних войск в мероприятиях по противодействию терроризму; - обеспечение правового режима КТО;
Продолжение таблицы 1
Федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ) Компетенция ФОИВ в сфере борьбы с терроризмом и экстремизмом
Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД РФ) (продолжение) - защита потенциальных объектов террористических посягательств и мест массового пребывания граждан;- проведение экспертной оценки состояния антитеррористической защищенности и безопасности объектов.
В т.ч. главное управление по противодействию экстремизму МВД РФ Головное оперативное подразделение МВД РФ в сфере противодействия экстремистской деятельности и терроризму
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Принятие мер по предупреждению, выявлению и пресечению террористической деятельности. Компетенции не конкретизированы. Антиэкстремистская деятельность не определена
Министерство иностранных дел Российской Федерации - обеспечение безопасности граждан, учреждений и других объектов Российской Федерации за рубежом, в том числе в условиях кризисных и чрезвычайных ситуаций, включая ситуации, возникающие вследствие угроз или актов международного терроризма; - осуществление в пределах своих полномочий противодействие терроризму. Полномочия реализуются совместно с другими органами исполнительной власти. Компетенции по противодействию экстремизму не определены.
Федеральная служба по техническому и экспортному контролю подведомственна Министерству обороны РФ Назначение и проведение проверки выполнения российскими участниками внешнеэкономической деятельности, осуществляющими внешнеэкономические операции с товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности (правами на них), которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники либо при подготовке и (или) совершении террористических актов. Компетенции по противодействию экстремизму не определены.
Министерство юстиции России (Минюст) Ведение, опубликование и размещение в сети Интернет Федерального списка экстремистских материалов. Компетенция по противодействию терроризму не определена.
Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ РФ) - государственное управление в области борьбы с терроризмом, привлечение сил и средств федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, необходимых для проведения контртеррористической операции и минимизации последствий террористического акта; - противодействие экстремистской деятельности, в том числе деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных сообществ и групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью организацию вооруженного мятежа, насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации, насильственный захват или насильственное удержание власти.
Продолжение таблицы 1
Федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ) Компетенция ФОИВ в сфере борьбы с терроризмом и экстремизмом
Федеральная служба охраны участие в пределах своих полномочий: -в борьбе с терроризмом; - в разработке и реализации мер по предупреждению, выявлению и пресечению террористической деятельности; - осуществление на охраняемых объектах и трассах проезда (передвижения) объектов государственной охраны работы по инструментально-технической и лабораторной диагностике, эвакуации и уничтожению материальных объектов (предметов), вызывающих подозрение в принадлежности к взрывчатым веществам и диверсионно-террористическим средствам (включая биологические) или устройствам для несанкционированного доступа к информации, а также поиск и обезвреживание взрывоопасных предметов. Контрольные функций в рамках собственной
компетенции по соблюдению антиэкстремистского законодательства отсутствуют
Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) - противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; - выработка государственной политики, нормативно-правовое регулирование в этой сфере, координация соответствующей деятельности других федеральных органов исполнительной власти; - функция национального центра по оценке угроз национальной безопасности, возникающих в результате легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, финансирования терроризма
Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ
Федеральная таможенная служба Российской Федерации (ФТС РФ) - содействие в борьбе с коррупцией и международным терроризмом; - обеспечение мер по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма
Министерство образования и науки Российской Федерации Разработка и обеспечение реализации комплекса мер, предусматривающих организацию в сфере образования и науки эффективного противодействия терроризму, пропаганде его идей, распространению материалов или информации, призывающих к осуществлению террористической деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности. Компетенции по противодействию экстремизму не определены.
Министерство регионального развития Российской Федерации Разработка и реализация комплекса мер, направленных на совершенствование государственной региональной и национальной политики, в целях устранения предпосылок социально-экономических и межнациональных конфликтов, в том числе способствующих совершению террористических актов и формированию социальной базы терроризма
Продолжение таблицы 1
Федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ) Компетенция ФОИВ в сфере борьбы с терроризмом и экстремизмом
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору Надзор за физической защитой источников особо опасных организмов (научно-исследовательские и диагностические ветеринарные лаборатории, скотомогильники, места эндемической циркуляции).
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды Оперативное обеспечение пользователей, в задачу которых входит борьба с терроризмом, гидрометеорологической информацией и данными о состоянии окружающей среды, ее загрязнении при угрозе или совершении террористического акта, а также минимизации и (или) ликвидации его последствий
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору - контроль и надзор за состоянием антитеррористической защищенности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ; - участие в организации мониторинга состояния антитеррористической защищенности критически важных опасных производственных объектов и гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления).
Федеральное агентство воздушного транспорта Оперативное обеспечение заинтересованных федеральных органов исполнительной власти информацией, необходимой для решения задач по противодействию терроризму на объектах Единой системы организации воздушного движения, и обеспечивает в пределах своей компетенции мероприятия по их антитеррористической защищенности.
Федеральное космическое агентство Разработка и реализация системы мер по обеспечению антитеррористической защиты, охраны, пропускного и внутриобъектового режимов на космодромах Байконур и Восточный
Федеральное агентство геодезии и картографии
Организация проведения геодезических, картографических, топографических и гидрографических работ в целях обеспечения противодействия терроризму.
Приведенная таблица вскрывает другую проблему - ряд органов федеральных органов исполнительной власти в круг своих полномочий включают полномочия по противодействию терроризма, не определяя в качестве смежной и обязательной к исполнению функции противодействие экстремисткой деятельности. Подобное разделение, на наш взгляд, является не самым удачным решением. Представляется более верной формулировка: «(название федерального органа исполнительной власти) в пределах своих полномочий во взаимодействии с федеральными органами государственной власти осуществляет противодействие экстремистской деятельности».
Для комментария вышеприведенного предложения охарактеризуем полномочия в анализируемой сфере, присущие Федеральной службе охраны Российской Федерации, Положение о которой предусматривает ее участие в пределах своих полномочий в борьбе с терроризмом; участие в пределах своих полномочий в разработке и реализации мер по предупреждению, выявлению и пресечению террористической деятельности; осуществление на охраняемых объектах и трассах проезда (передвижения) объектов государственной охраны работы по инструментально-технической и лабораторной диагностике, эвакуации и уничтожению материальных объектов (предметов), вызывающих подозрение в принадлежности к взрывчатым веществам и диверсионно-террористическим средствам (включая биологические) или устройствам для несанкционированного доступа к информации, а также поиск и обезвреживание взрывоопасных предметов [8].
Применительно к статусу органа исполнительной власти - федеральной службе - не вполне понятно отсутствие контрольных функций в рамках собственной компетенции по соблюдению антиэкстремистского законодательства.
Как комментарий сделанных автором в процессе освещения настоящей статьи акцентов на проблемы, в частности, касающихся разделения полномочий и подконтрольности федеральных органов исполнительной власти Президенту или Правительству, можно сделать вывод о том, что существующая нормативная база также создает сложности в правоприменении. В частности, при определении объема антитеррористической и антиэкстремисткой компетенции федеральных органов исполнительной власти исследователь должен проанализировать действующую нормативную базу. Нормативным актом, четко регламентирующими заявленную проблему, является Постановление Правительства РФ от 04.05.2008 № 333 (ред. от 06.06.2013) «О компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в
области противодействия терроризму» [9]. Однако, учитывая двухуровневую систему подконтрольности федеральных органов исполнительной власти, как Президенту РФ, так и Правительству РФ, нельзя обойти вниманием освещенный нами выше Указ Президента РФ от 21.05.2012 № «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (в действующей редакции), позволяющий определить подконтрольность федеральных органов исполнительной власти. Отдельного нормативного акта, посвященного компетенции федеральных органов исполнительной власти, подчиненных Президенту РФ, в сфере противодействия терроризму и экстремизму, нет. Как нет и должного регулирования аналогичных компетенций органов местного самоуправления [10].
Тем не менее, анализируя положения о конкретных органах исполнительной власти, можно определить объем компетенции органа в интересующей нас сфере в условиях конкретного правового режима [11].
Проведенный анализ полномочий федеральных органов исполнительной власти, согласно утвержденных либо Президентом РФ, либо Правительством РФ положений о них, позволяет утверждать, что многие базовые нормативные акты, регламентирующие деятельность конкретных органов исполнительной власти, не содержат указаний на полномочия в сфере противодействия терроризму и экстремизму. Но здесь вновь проявляется «скрытый характер» деятельности органов исполнительной власти, затрудняющий формирование открытого и доступного правового пространства законодательства России.
Так, вызывает недоумение, почему закрепленный в Постановлении Правительства РФ от 04.05.2008 № 333 «О компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в области противодействия терроризму» объем полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере противодействия терроризму, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, не включен в базовые положения о конкретных федеральных органах исполнительной власти. Также остается не вполне понятным нежелание разработчиков указанных полномочий в равной мере возлагать на органы исполнительной власти как задачи в области противодействия терроризму, так и противодействии экстремизму.
Исходя из вышеизложенного, во-первых, необходимо конкретизировать полномочия федеральных органов исполнительной власти в части противодействия экстремизму и терроризму, сделав акцент на антиэкстремистскую группу полномочий в пределах компетенции каждого федерального органа исполнительной власти [12], соотнеся их с правами и обязанностями отдельного гражданина [13]. Во-вторых, необходимо привести нормативную базу, регламентирующую полномочия в рамках противодействия терроризму и экстремизму, к единой форме, чтобы исключить двойное прочтение нормы и сформировать действенную систему российского законодательства.
Литература и источники
1. Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 (ред. от 01.11.2013) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ.2012. № 22.Ст. 2754; Собрание законодательства РФ.2013. № 44. Ст. 5729.
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ.
3. Пролетенкова С.Е. Проблемы деятельности высших органов государственной власти в сфере противодействия религиозному экстремизму в России // Юридический мир. 2013. № 6.
4. Хаманева Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. М.: Новая правовая культура, 2004. Позже подобное мнение высказывал: Дегтярев Г.В. Становление и развитие института президентства в России. М., 2005.
5. Лапина М.А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации: Научно-практическое пособие. М., 2006.
6. Туманов Г. А. Теоретические проблемы научной организации управления в органах внутренних дел: Автореф. дис. ... д.ю.н. М., 1974.
7. Сыдорук И.И. Государственно-правовой механизм обеспечения правопорядка в Российской Федерации (теоретическое административно-правовое исследование): Дисс. ... д.ю.н. М., 2002.
8. Положение о Федеральной службе охраны Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 07.08.2004 № 1013 (ред. от 21.12.2013) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 32. Ст. 3314; Собрание законодательства РФ. 2013. № 52 (часть II). Ст. 7136.
9. Постановление Правительства РФ от 04.05.2008 № 333 (ред. от 06.06.2013) « О компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в области противодействия терроризму» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 19. Ст. 2172; Собрание законодательства РФ. 2013. № 24. Ст. 3000.
10. См.: Воронов А.М. Система обеспечения общественной безопасности: проблемы оптимизации // Право и практика. 2012. №.2. С.56-71; Михайлов Э.М. Проблемы координации деятельности прокуратуры и органов исполнительной власти в сфере противодействия терроризму и экстремизму// Право и практика. 2012. №.2. С.40-45; Провозин А.В. Проблемы формирования правовых основ для реализации органами местного самоуправления вопроса местного значения в виде участия в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций // Современная научная мысль. 2013. №1. С.74-77.
11. Епифанов А.Е., Джамбалаев Я.Р. Особые государственно-правовые режимы в отечественной теории государства и права // Право и практика. 2012. №1.
12. См.: Варгузова А.А. Теоретические основы разработки методологии мониторинга уровня обеспечения общественной безопасности // Право и
практика. 2012. №2.
13. См.: Ковалев В.В. Права и обязанности человека и гражданина в условиях чрезвычайного и военного положения // Современная научная мысль. 2013. №3. С.123-128.
Михайлов Э.М. - консультант Департамента молодежной политики Администрации Краснодарского края (emix@mail.ru)
Mikhailov, E.M. - Consultant, Department of Youth Policy of the Administration of Krasnodar Region
УДК 342.951
ГРЕЧКИНА О.В. ПРАВОВЫЕ ПОЗИЦИИ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ТАМОЖЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Ключевые слова: судебная власть, таможенное регулирование, административные правонарушения, административная ответственность
В статье рассмотрена проблема нормативного регулирования вопросов применения таможенными органами в качестве меры административной ответственности конфискации товаров и транспортных средств.
GRECHKINA, O.V. LEGAL POSITION OF THE JUDICIARY IN THE SPHERE OF CUSTOMS REGULATION
Keywords: the judiciary, customs regulations, administrative offenses, administrative responsibility
In the article the problem of regulatory issues of the application by the customs authorities as a measure of administrative responsibility confiscation of goods and vehicles.
Вопросы о соответствии Конституции Российской Федерации отдельных положений таможенного и административного законодательства неоднократно являлись предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации. К примеру, вопрос о применении таможенными органами в качестве меры административной ответственности конфискации товаров и транспортных средств Конституционным Судом Российской Федерации рассматривался в 1997, 1998, 1999, 2001, 2006, 2011 годах.
Следует отметить, что мотивировка решений Конституционного Суда Российской Федерации по данному вопросу чрезвычайно противоречива и
