CC BY
16видеть. предвидеть. действовать
александр лейбович
Вопросы эффективности национальной системы квалификаций
РА
I * д Н
л <
Аннотация. Обсуждаются проблемы создания ядра национальной системы квалификаций - новых профессиональных стандартов. Указываются особенности неизбежной итерации формирования национальной системы квалификаций. Сформулированы основные положения общей модели оценки квалификаций. Рассматривается финансово-экономический аспект функционирования системы независимой оценки квалификаций.
ключевые слова: национальная система квалификаций, новые профессиональные стандарты, центры оценки квалификаций, модель системы независимой оценки квалификаций.
В настоящее время в России идет интенсивная работа по созданию ядра национальной системы квалификаций - новых профессиональных стандартов. На примере решения этой сложной и трудоемкой задачи можно видеть основные проблемы, которые требуют особого внимания и координации. Скорее всего, планируемый массив профессиональных стандартов нужно будет рассматривать как первую итерацию, на смену которой должен прийти следующий, более последовательно и системно организованный процесс, и работу над ним следует начинать уже сегодня. В этом Россия мало отличается от других развитых стран, также двигающихся в этом крайне сложном вопросе не прямо, а по спирали.
Каковы основные особенности следующей неизбежной итерации формирования национальной системы квалификаций?
Прежде всего, необходимо выбирать оптимальный темп продвижения, обеспечивающий требуемый уровень
качества. Идея о создании за два года 800 новых профессиональных стандартов очень эффективна в качестве политического импульса, так как действительно позволяет привлечь внимание и ресурсы к этой проблеме. Однако, во-первых, в различных секторах экономики совершенно разная ситуация с пониманием развития технологий и соответствующих трудовых процессов, различная экспертная и организационная база, наконец, различный уровень консолидации работодателей, профессиональных сообществ. Поэтому для эффективного решения вопроса разработки национальных профессиональных стандартов в каждом секторе требуются совершенно различные ресурсы и время.
Во-вторых, российская экономика не является самой передовой, поэтому разработка профессиональных стандартов должна опираться на глубокое изучение зарубежного опыта развитых стран в этом вопросе, что требует значительного времени (порядка одного года).
В-третьих, отсутствие подготовленных к подобной работе экспертов в большинстве секторов экономики ведет к тому,
об авторе
А.Н. Лейбович, генеральный директор Национального агентства развития квалификаций, первый заместитель директора ФИРО, член-корреспондент РАО, доктор педагогических наук, профессор
образовательная политика № 1 (67) 2015
что разработчики профессиональных стандартов вынуждены привлекать консультантов, не владеющих знанием трудовых процессов в конкретной отрасли.
В-четвертых, не сформированы в достаточной мере профессионально-общественные площадки для обсуждения и доведения проектов профессиональных стандартов до уровня качественных общенациональных продуктов.
Наконец, и это, пожалуй, самое важное, необходимо реализовать комплексный подход к формированию национальной системы квалификаций. Выбрав в качестве направления «главного удара» в 2013-2014 гг. профессиональные стандарты, нельзя забывать про другие элементы системы, без которых она просто не будет работать, подобно двигателю автомобиля без кузова или рулевого управления.
Методология национальной системы квалификаций, изначально предложенная Российским союзом промышленников и предпринимателей (РСПП) и поддержанная объединениями работодателей, предусматривает синхронное применение таких существенных элементов, как отраслевые рамки квалификаций, профстандарты, система признания (сертификации) квалификаций, соответствующие классификаторы и др.
На этапе общественно-профессионального формата работы над новой системой квалификаций РСПП координировал действия участников. Внимание уделялось всем основным компонентам системы квалификаций. Важно сохранить комплексный подход и синхронизацию основных видов работ и на этапе введения элементов государственного регулирования.
В принципе, включение государства в этот важный для социально-
Методология национальной системы квалификаций, изначально предложенная Российским союзом промышленников и предпринимателей и поддержанная объединениями работодателей, предусматривает синхронное применение таких существенных элементов, как отраслевые рамки квалификаций, проф-стандарты, система признания (сертификации) квалификаций, соответствующие классификаторы и др.
экономического развития страны процесс можно приветствовать. В то же время вследствие большей формализации государственных процедур и необходимости значительного числа различных согласований принимаемых решений наблюдается упрощенный подход к разработке и введению отдельных компонентов национальной системы квалификаций. Например, фактически проигнорированы такие важные элементы, как отраслевые (секторальные) рамки квалификаций. В результате общая рамка квалификаций (уровни квалификаций) воспринимается как документ прямого действия, хотя во многих секторах есть потребность в детализации уровней квалификаций, введении дополнительных дескрипторов и т.п. Однако главный недостаток такого частичного подхода выражается в том, что отрасли не видят целостную картину необходимых новых профессий и профессиональных стандартов, поэтому нередко вынуждены идти старой дорогой, используя существующую и, как правило, устаревшую номенклатуру профессий и специальностей на основе классификаторов, создававшихся десятилетия назад. Вдохнуть новое содержание в старую систему профессий сложно. Существенный риск несет и отставание в законодательном закреплении такого важного элемента национальной системы квалификаций, как механизм независимой оценки и признания квалификаций на основе профессиональных стандартов. Определенные наработки в этом направлении, сделанные РСПП, требуют нормативной и правовой фиксации. Однако работа в этом направлении идет медленно и не всегда последовательно, соответственно, мы столкнемся с ситуацией, когда введенные в действие в 2013-2014 гг. профессиональные стандарты могут фактически оказаться без системы признания. Учитывая, что развертывание системы оценки квалификаций предполагает серьезные институциональные изменения не только на федеральном, но, главным образом, на региональном уровне, потребуется достаточно много времени для реального запуска этого механизма.
Вместе тем методология формирования системы независимых квалификационных экзаменов и признания
№ 1 (67) 2015 образовательная политика
38
квалификаций апробирована в многочисленных проектах, на площадках объединений работодателей, в экспертном сообществе, на международном уровне. Различные варианты и модификации этой методологии уже несколько лет не несут в себе ничего принципиально нового, поэтому при подготовке нормативных документов можно сформулировать, не претендуя на полноту, основные положения общей модели оценки квалификаций:
1) оценку квалификаций могут проходить различные категории соискателей: работники предприятий и организаций; выпускники различных организаций профессионального образования; безработные и незанятые граждане, иностранцы, претендующие на работу в России;
2) содержательной основой оценки квалификации являются национальные профессиональные стандарты, а также разработанные на их основе методические материалы (главные из них - перечни квалификаций, программы квалификационных экзаменов, оценочные средства). Зарубежные стандарты могут использоваться после их легитимизации на национальном уровне;
3) проведение оценки квалификаций может осуществляться компетентными организациями - центрами оценки квалификаций, которые должны пользоваться доверием объединений работодателей, профессиональных сообществ как на общероссийском, так и на региональном уровне (где, собственно, и сосредоточены основные потребители). Это доверие предусматривается удостоверить определенной процедурой. Центры оценки квалификаций для проведения квалификационного экзамена (прежде всего в его практической части) могут использовать ресурсы любых других организаций, отвечая при этом за «прозрачность» процедуры;
4) общая координация деятельности по оценке квалификаций в различных секторах, выстраивание единых организационно-методических подходов, экспертиза и разработка методических материалов для оценки квалификаций должны выполняться ответственной организацией (организатор оценки квалификаций), которая определяется с учетом предложений прежде всего профильных объединений работодателей,
профессиональных сообществ общероссийского уровня;
5) необходим единый национальный орган, интегрирующий в этой сфере интересы бизнес-сообщества страны, способный устанавливать и поддерживать общие правила функционирования системы оценки квалификаций, признаваемый всеми заинтересованными общественными структурами. Такой орган должен иметь необходимые ресурсы для нормативной, информационной, методической, консалтинговой, мониторинговой поддержки системы в целом;
6) основные элементы системы независимой оценки квалификаций должны получить законодательную основу (во всяком случае, на современном этапе развития российского общества).
Нужно отметить, что практически все упомянутые элементы предложенной модели системы независимой оценки квалификаций не просто декларированы, но и достаточно детально проработаны на методическом и нормативном уровне. Подготовлены необходимые документы и рекомендации для организации деятельности всех основных участников системы, которые могут быть легко адаптированы к особенностям формируемой правовой рамки.
Стоит отдельно остановиться на дискуссиях, которые идут между различными государственными структурами, работодателями относительно финансово-экономического аспекта функционирования системы независимой оценки квалификаций. В целом общероссийские объединения работодателей не ставят вопрос о значительной государственной поддержке этой системы, понимая риски неизбежного огосударствления и потери независимости. Собственно, государственная система присвоения квалификаций функционировала (и продолжает функционировать) в стране много десятилетий. Именно на этом фоне и произошло критическое падение качества подготовки кадров, а вместе с тем и девальвация на рынке труда государственных свидетельств, дипломов и т.п. Идти повторно по тому же кругу нет оснований.
В то же время старт подобной сложной и социально значимой системы в мировой практике также не обходится без различных форм государственной
39
поддержки. Важны формы и направления этой поддержки.
Во-первых, целесообразно прямое государственное субсидирование решения некоторых общесистемных задач на самом верхнем межотраслевом уровне, где нет прямого взаимодействия с потребителями услуг по оценке квалификаций. Это такие задачи, как разработка нормативно-методических документов системы, создание общей методической и технологической (ИКТ) платформы для разработки оценочных средств и проведения тестирования, подготовка экспертов, создание и ведение баз данных, реестров системы оценки квалификаций.
Во-вторых, квалификация в современном международном дискурсе рассматривается всегда как результат обучения в тех или иных формах (формальное или неформальное обучение, самообразование или обучение в процессе работы и т.п.). Это говорит о том, что независимый квалификационный экзамен следует рассматривать как своего рода часть образовательной программы, а значит, необходимо распространить на процедуры оценки квалификации те же подходы к налогообложению, что и для самих образовательных программ. Тем более что по отдельным видам программ независимые квалификационные экзамены могут стать либо частью, либо полноценной заменой итоговой аттестации.
Реализация описанной выше модели системы оценки квалификаций представляется вполне реалистичной, хотя, конечно, в различных секторах темпы ее становления будут значительно отличаться в зависимости от уже накопленного опыта, уровня участия государства
Целесообразно прямое государственное субсидирование решения некоторых общесистемных задач на самом верхнем межотраслевом уровне, где нет прямого взаимодействия с потребителями услуг по оценке квалификаций. Это разработка нормативно-методических документов системы, создание общей методической и технологической (ИКТ) платформы для разработки оценочных средств и проведения тестирования, подготовка экспертов, создание и ведение баз данных, реестров системы оценки квалификаций.
в бизнесе, степени монополизации рынка и других факторов.
Также остается пока мало изученным и разработанным еще один важный элемент национальной системы квалификаций - механизм трансляции требований профессиональных стандартов в программы профессионального образования и обучения. Ряд реализованных проектов показал, что использование ФГОС в качестве «агента» переноса в программы положений профессиональных стандартов - не слишком продуктивная идея, так как существующие форматы ФГОС практически не включают содержательные компоненты, кроме того, они ориентированы на крупные классификационные единицы (направления подготовки, укрупненные группы специальностей и т.п.), что делает их неизоморфными по отношению к профессиональным стандартам. Наиболее подходящими конструкциями для учета требований профессиональных стандартов в системе подготовки и переподготовки кадров являются программы профессионального образования и обучения, контрольно-оценочные средства, а также учебники и другие учебные материалы. Между тем законодательство об образовании полностью игнорирует это обстоятельство и рассматривает именно образовательный стандарт в качестве средства переноса требований рынка труда в образовательный процесс. Это положение также необходимо поправлять, на что уйдет немало времени, учитывая процедуры внесения изменений в такие тяжелые законодательные конструкции, как закон «Об образовании в Российской Федерации».
Однако наиболее существенным и трудоемким элементом национальной системы квалификаций является необходимый пул экспертов, получивших соответствующую подготовку и владеющих всем комплексом компетенций в области разработки и применения новой системы квалификаций. Подготовленные эксперты необходимы практически во всех компонентах сферы образования и сферы труда. Они требуются работодателям и их объединениям для квалифицированного участия в разработке, обсуждении и применении профессиональных стандартов, использования механизмов независимой
№ 1 (67) 2015 образовательная политика
40
оценки квалификации работников и соискателей рабочих мест; органам по труду и занятости - для выстраивания политик в области развития человеческих ресурсов на федеральном и региональном уровнях; органам управления образованием и образовательным организациям - для адаптации содержания и качества подготовки и переподготовки кадров к требованиям экономики и работы на перспективу; организациям, участвующим в независимой оценке квалификаций и профессионально-общественной аккредитации программ; профсоюзным организациям - для защиты прав и интересов своих членов в части их доступа к современным образовательным инструментам обновления и развития квалификаций работников, защиты рынка труда от неквалифицированных трудовых мигрантов. Вот далеко не полный перечень организаций, включенных в процесс развития системы квалификаций и нуждающихся в подготовленных экспертах, без которых им не удастся реализовать свои интересы и свою ответственность в этом процессе.
Между тем на сегодняшний день практически нет доступных образовательных программ по подготовке таких экспертов для различных целевых групп. Частично эту работу в настоящее время ведут Национальное агентство развития квалификаций (НАРК), которое подготовило и реализует программы по всем основным направлениям в этой области, НИИ труда и социального страхования - по вопросам разработки проф-стандартов. Готовятся включиться в эту деятельность Высшая школа экономики, Федеральный институт развития образования. Однако масштаб задачи требует значительного расширения участников этой работы, и прежде всего - на региональном уровне. Для формирования компетенции, достаточной для обучения экспертов, организациям необходимы как минимум один-два года.
Все указанные выше задачи и проблемы могут оказаться вполне посильными для России, если будет обеспечена необходимая координация заинтересованных структур как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации, поскольку очевидно, что смысл задачи состоит в том, чтобы не только разработать профессиональные
Остается пока мало изученным и разработанным еще один важный элемент национальной системы квалификаций - механизм трансляции требований профессиональных стандартов в программы профессионального образования и обучения. Ряд реализованных проектов показал, что использование ФГОС в качестве «агента» переноса в программы положений профессиональных стандартов - не слишком продуктивная идея.
стандарты, но и научиться извлекать из этого конкретные эффекты для развития трудового потенциала во всех регионах.
Эти эффекты могут достигаться, как правило, на двух площадках.
Во-первых, это площадка образования, и здесь, помимо рассмотренных нами ранее вопросов, мы видим использование профессиональных стандартов при разработке программ подготовки преподавателей, мастеров производственного обучения, которые способны выстроить образовательный процесс, приводящий к освоению профессиональных стандартов. Это и вопросы, связанные с ресурсным обеспечением системы образования, потому что профессиональные стандарты сигнализируют о том, какие образовательные ресурсы необходимы для подготовки кадров. Это и создание и экспертиза учебных материалов. Очень много линий, которые связаны с применением профессиональных стандартов, требуют методической и организационной оснастки.
Во-вторых, сфера труда - также очень важное поле, где профессиональные стандарты, в соответствии с Трудовым кодексом, будут постепенно заменять квалификационные характеристики. Управление развитием персонала при помощи профессиональных стандартов представляет собой новую задачу для большинства HR-специалистов, включая такие вопросы, как прием, увольнение и расстановка кадров, планирование внутрифирменного обучения, выстраивание политики мотивации, развития карьеры и др.
По-разному на потенциальные эффекты новой национальной системы квалификаций смотрят работодатели, профсоюзы, профессиональные сообщества, но у каждой стороны есть
41
Наиболее существенным и трудоемким элементом национальной системы квалификаций является необходимый пул экспертов, получивших соответствующую подготовку и владеющих всем комплексом компетенций в области разработки и применения новой системы квалификаций. Подготовленные эксперты необходимы практически во всех компонентах сферы образования и сферы труда.
собственный интерес, собственные эффекты, которые можно извлечь из профессиональных стандартов, решая задачи повышения конкурентоспособности предприятий или конкурентоспособности работников.
Нам представляется перспективным на данном этапе уделять повышенное внимание увеличению площадок, способных оказать компетентную научно-методическую и организационную поддержку всем заинтересованным государственным, предпринимательским, общественным организациям в вопросах развития и применения национальной системы квалификаций, объединить их усилия, наладить диалог для совместного решения вопросов, в которых заинтересован конкретный российский регион. При этом, конечно, должна быть сохранена общефедеральная отраслевая политика. По сути, нам нужна матричная система управления развитием национальной системы квалификаций (соединяющая отраслевой и территориальный разрезы управления).
Например, во многих субъектах Федерации существуют соответствующие структуры в виде различных советов по кадровой политике. Наверное, настало время подумать о том, чтобы посмотреть
по-новому на функционал этих структур, так как он формировался во многом в предшествующие годы: маловероятно, что в нем нашли отражение современные тезисы, связанные с развитием системы квалификаций. Важно также и то, что для достижения результатов подобные структуры должны действовать не эпизодически, а в постоянном режиме, иметь необходимые собственные ресурсы. В ряде субъектов Федерации созданы региональные агентства развития квалификаций. Эта инициатива, при условии компетентности и ответственности таких структур, представляется на сегодняшний день своевременной и актуальной.
Таким образом, на данном историческом отрезке жизненного цикла российской национальной системы квалификаций мы видим основную задачу в том, чтобы обеспечить комплексное обновление всех основных механизмов этой системы, в том числе создать условия для реального внедрения новой системы квалификаций в широком спектре территориально-отраслевых кластеров российской экономики. Важно избежать ряда ошибок, известных в международной практике, главными из которых являются фрагментарность решений и недостаточная интенсивность общественного диалога в этой сфере. Для российской реальности велик также риск недоинвестирования модернизации системы квалификаций как со стороны государства, так и со стороны работодателей. Основным инструментом купирования указанных рисков может стать систематическая работа по координации усилий и ресурсов основных стейкхол-деров этого процесса в государственно-общественном формате.
№ 1 (67) 2015 образовательная политика
