Научная статья на тему 'НАЦИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА КВАЛИФИКАЦИЙ: РЕТРОСПЕКТИВА И ПЕРСПЕКТИВА'

НАЦИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА КВАЛИФИКАЦИЙ: РЕТРОСПЕКТИВА И ПЕРСПЕКТИВА Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
174
35
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
НАЦИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА КВАЛИФИКАЦИЙ / NATIONAL QUALIFICATIONS SYSTEM / ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЕ СТАНДАРТЫ / PROFESSIONAL STANDARDS

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Шохин Александр

Обсуждаются причины несформированности рынка квалификаций и задачи развития национальной системы квалификаций. Рассказывается об истории создания в России профессиональных стандартов как документов нового типа, содержащих требования к квалификациям, необходимым для выполнения конкретных видов трудовой деятельности. Дается представление о состоянии разработки профессиональных стандартов за рубежом. Излагаются функции Национального совета при Президенте РФ по профессиональным квалификациям.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

National Qualifications System: retrospective and prospects

The author discusses reasons for immature market of qualifications and objectives for national qualifications system development. The article describes history of developing professional standards in Russia as innovative documents that include qualifications requirements essential for completing specific professional activities. The paper also gives information on the state of play in qualifications development abroad. Functions of the National Presidential Council on Professional Qualifications are outlined.

Текст научной работы на тему «НАЦИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА КВАЛИФИКАЦИЙ: РЕТРОСПЕКТИВА И ПЕРСПЕКТИВА»

александр Шохин

Национальная система квалификаций:

ретроспектива и перспектива

Аннотация. Обсуждаются причины несформированности рынка квалификаций и задачи развития национальной системы квалификаций. Рассказывается об истории создания в России профессиональных стандартов как документов нового типа, содержащих требования к квалификациям, необходимым для выполнения конкретных видов трудовой деятельности. Дается представление о состоянии разработки профессиональных стандартов за рубежом. Излагаются функции Национального совета при Президенте РФ по профессиональным квалификациям.

ключевые слова: национальная система квалификаций, профессиональные стандарты.

15

Актуальность вопросов создания современной эффективной системы профессиональных квалификаций сегодня признается как во властных структурах, так и в предпринимательском сообществе. Недавно созданный Национальный совет при Президенте РФ по профессиональным квалификациям стал единой платформой подготовки и реализации стратегии развития национальной системы квалификаций в стране. Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) как ведущее российское объединение работодателей призван сыграть в формировании этой системы в важнейшую роль.

зачем это нужно

Россия не может позволить себе сохранять систему профессиональных квалификаций, создававшуюся для индустриального периода экстенсивного

развития в неконкурентной среде. Необходимо создать реальные механизмы, гарантирующие тесную связь системы профессионального образования с социально-экономической сферой и ее реальными потребностями. Без решения этой проблемы сложно рассчитывать на получение значительных эффектов от дальнейшего наращивания ресурсной базы подготовки кадров как со стороны государства, так и со стороны частных инвесторов.

Именно поэтому задачи развития системы квалификаций на основе современных профессиональных стандартов занимают в последние годы в поручениях Президента РФ существенное место. Попробуем проанализировать, почему лавинообразное развитие рынка дипломов не привело за последние 20 лет к формированию рынка квалификаций, на котором прежде всего основаны любые технологические инновации.

Рассмотрим два примера. За последние годы была проведена коренная реформа

об авторе

А.Н. Шохин, председатель Национального совета при Президенте РФ по профессиональным квалификациям, президент РСПП

профессий для подготовки рабочих кадров в системе профессионального образования: вместо более чем 1200 профессий из тарифно-квалификационных справочников, по которым велась подготовка рабочих, были сформированы менее 300 профессий широкого профиля (которые сгруппированы примерно в 60 направлений подготовки, единых с направлениями высшего и среднего профессионального образования). Однако задачу формирования для этих профессий современных профессиональных стандартов (или хотя бы полноценных профессиональных характеристик) за этот же период решить не удалось, фактически эти профессии «висели в воздухе».

Другой пример. В высшей школе в 1993 г. впервые была введена подготовка бакалавров и магистров. С 2011 г. двухуровневая подготовка становится основной. Между тем на языке профессиональных квалификаций бакалавры и магистры до сих пор не предъявлены рынку труда. «Квалификации по образованию» -«бакалавр» и «магистр» - не имеют систематического описания для различных видов экономической деятельности и не прозрачны для работодателей.

Эти примеры показывают, что развитие национальной системы квалификаций существенно отстает не только от потребностей экономики, но и от реформы профессионального образования. Можно выделить ряд причин слабого внимания к проблемам развития системы профессиональных квалификаций в России в постсоветский период. Прежде всего, как ни странно это может

Россия не может позволить себе сохранять систему профессиональных квалификаций, создававшуюся для индустриального периода экстенсивного развития в неконкурентной среде. Необходимо создать реальные механизмы, гарантирующие тесную связь системы профессионального образования с социально-экономической сферой и ее реальными потребностями. Без решения этой проблемы сложно рассчитывать на получение значительных эффектов от дальнейшего наращивания ресурсной базы подготовки кадров как со стороны государства, так и со стороны частных инвесторов.

выглядеть на первый взгляд, проблема в том, что в советской экономике система квалификаций была проработана детально и последовательно (правда, в основном для низких квалификационных уровней), эта система глубоко интегрирована в законодательство и в смежные области, связанные с управлением трудовыми ресурсами, пенсионной системой и т.п. Соответственно, необходимые изменения сдерживались тем, что задача должна была решаться комплексно, а значит, требовала серьезных ресурсов, которые всегда ограниченны.

Вторым важным обстоятельством было то, что российская экономика в течение длительного времени воспроизводила и продолжает в значительной мере воспроизводить структуру и технологический уровень советской экономики, а значит, требования к квалификации кадров менялись слабо и спрос в обществе на новую систему квалификаций был недостаточен.

Ситуация постепенно начала меняться в последние годы. Исчерпан ресурсный и технологический потенциал советской экономики индустриального периода. Создание новых производств в традиционных секторах требовало новой технологической базы, основанной на более сложных бизнес-процессах и, соответственно, более сложных компетенциях. Возникли и новые для России технологические области, такие как информационно-коммуникационные, в том числе мобильные и Интернет-технологии, финансовые технологии, новые авто- и авиастроительные производства, сфера гостеприимства, туристическая индустрия и т.п.

Политические сигналы, такие как, например, задача создания 25 млн новых высокопроизводительных рабочих мест и подготовка для них высококвалифицированных кадров, способных сократить кратный разрыв в производительности труда отечественных и зарубежных производств, другие решения федерального уровня также создавали необходимые предпосылки для принципиальных изменений в российской системе профессиональных квалификаций с учетом вызовов XXI в.

НАЧАЛО ПУТИ

Профессиональные стандарты как документы нового типа, предоставляющие

16

№ 1 (67) 2015 ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

наиболее полную и актуальную информацию о требованиях к квалификациям, необходимым для выполнения конкретных видов трудовой деятельности, начали разрабатываться в России в середине 90-х гг. прошлого века. Инициаторами в этом процессе выступали представители бизнес-сообщества; они, не дожидаясь действий государственных органов, самостоятельно создавали профессиональные стандарты, содержание которых отражало представление (понимание) бизнеса о требуемом уровне квалификации работников. При формировании профессиональных стандартов применялись различные подходы, методы и форматы (макеты) документов, что затрудняло их эффективное использование. В этих условиях ответственность за создание единой методологии разработки и адекватных механизмов внедрения в практику профессиональных стандартов как одного из элементов национальной системы квалификаций взял на себя РСПП совместно с рядом наиболее активных деловых объединений и компаний - членов РСПП.

РСПП были подготовлены Положение о профессиональном стандарте, Макет профессионального стандарта, Порядок экспертизы проектов профессиональных стандартов и ряд других системообразующих документов.

25 июня 2007 г. было подписано Соглашение о взаимодействии между Министерством образования и науки Российской Федерации и Российским союзом промышленников и предпринимателей, которое предусматривало совместную работу в следующих направлениях:

• создание и развитие национальной системы квалификаций, профессиональных стандартов и государственных образовательных стандартов профессионального образования, отвечающих задачам развития российской экономики и общественным потребностям;

• создание системы независимой оценки качества образования и сертификации квалификаций;

• содействие развитию современных инновационных профессиональных образовательных программ.

При этом были приняты взаимные обязательства по применению профессиональных стандартов в сфере

образования и по экспертизе образовательных стандартов со стороны РСПП.

В течение 2008-2010 гг. в РСПП были подготовлены и утверждены около 60 профессиональных стандартов в качестве пилотных для ряда приоритетных отраслей экономики.

В июле 2010 г. РСПП совместно с Минобрнауки России с участием Минтруда России и «ОПОРЫ России» был создан Общественно-государственный совет, который взял на себя координацию работ по внедрению профессиональных стандартов в сфере профессионального образования через независимую оценку качества профессионального образования на основе профессиональных стандартов. Таким образом, анализируя нашу деятельность в сфере развития российского рынка труда за предшествующий период 6-7 лет, нужно отметить, что с самого начала проводилась политика комплексного решения вопросов как разработки, так и внедрения профессиональных стандартов. Был получен опыт межведомственного взаимодействия на площадке объединений работодателей.

международный контекст

По данным анализа, проведенного Европейским центром развития профессионального образования и обучения (Cedefop), потребность в стандартизации квалификаций в европейских странах существует и в сфере труда, и в сфере профессионального образования. При этом широко используется понятие квалификационных стандартов (qualification standards), вмещающее в себя понятия профессионального (occupational) и образовательного (educational) стандарта, а также соответствующих им оценочных средств и процедур (assessment standards), которые представляют собой определенное единство при наличии внутренней специфики, связанной с областью применения.

Понимание взаимосвязи профессиональных, образовательных стандартов и соответствующей им системы оценивания результатов обучения и квалификаций обеспечивает более точное восприятие взаимосвязи между работодателями и системой профессионального образования в современных условиях, выбор необходимого уровня баланса

17

Понимание взаимосвязи профессиональных, образовательных стандартов и соответствующей им системы оценивания результатов обучения и квалификаций обеспечивает более точное восприятие взаимосвязи между работодателями и системой профессионального образования в современных условиях, выбор необходимого уровня баланса между спросом и предложением в профессиональном образовании, профессиональной подготовке и дополнительном профессиональном образовании (повышении квалификации и переподготовке).

между спросом и предложением в профессиональном образовании, профессиональной подготовке и дополнительном профессиональном образовании (повышении квалификации и переподготовке).

Разумеется, для рынка труда важна модель профессионального образования, которая развивается под влиянием его запросов, сфокусирована на подготовке квалифицированных работников, отвечающих потребностям рынка труда. Однако у образования существуют и другие присущие ему функции: социализация выпускников, повышение возможностей людей участвовать в социальной и культурной жизни общества, способствовать эффективности экономического развития страны.

Таким образом, взаимосвязь профессиональных и образовательных стандартов гораздо сложнее по своей природе, и каждый из них обладает своим собственным, не пересекающимся с другим функционалом. В современных условиях ясно, что образование и бизнес - это две подсистемы общества, постоянно взаимодействующие и тесно взаимосвязанные, но в рамках конкретных правил и логики, свойственных каждой подсистеме.

Решение о разработке и внедрении профессиональных стандартов в разных странах принимается с учетом важных для той или иной страны целей. Некоторые страны вообще предпочитают не разрабатывать такие документы и используют иные инструменты для обеспечения сбалансированности требований рынка труда и возможностей системы профессионального образования.

Аргументом в пользу разработки профессиональных стандартов является

обеспечение четкой связи между требованиями работодателей и образованием. Стандартизация позволяет постоянно следить за обновлением квалификаций и соответствием образовательных программ потребностям рынка труда. Именно по этой причине многие страны профессиональные стандарты разработали, собираются разрабатывать или находятся в процессе их разработки.

В странах, где существует исторически сложившаяся традиция сотрудничества бизнеса и образования, совместной разработки учебных планов и их обновления, разработка профессиональных стандартов как самостоятельных документов оказывается излишней. К таким странам относятся, в частности, Дания, Финляндия, Германия, Ирландия, Норвегия, Швеция.

Например, немецкая система профессионального образования часто представляется как эффективная модель. Хорошо отрегулированное социальное партнерство, которое подвергается серьезным преобразованиям в соответствии с современными требованиями, делает эту модель жизнеспособной. В Германии разрабатывается короткое описание новой квалификации, которым впоследствии руководствуются при разработке учебного плана. Описание в этом случае используется для постановки целей обучения, а система образования уже самостоятельно разрабатывает необходимое для достижения этих целей содержание.

В Дании описываются область компетенций, перечень заданий, умений, знаний, необходимых в определенной сфере деятельности, на основе этой информации разрабатываются образовательные стандарты, задачей которых является не систематическое описание профессий, квалификаций или должностей, а определение зоны ответственности образования в подготовке к ним. Тем не менее в большинстве европейских стран ситуация иная, и они используют профессиональный стандарт как инструмент сопряжения системы образования и рынка труда.

Не менее важны и управленческие механизмы в области взаимодействия рынка труда со сферой подготовки кадров. Опыт развитых зарубежных стран показывает, что в европейской и мировой

18

№ 1 (67) 2015 оБРАзоВАтЕЛЬНАя ПоЛИтИКА

практике переход в постиндустриальную стадию развития характеризуется формированием консенсусной формы управления на всех уровнях - национальном, отраслевом, институциональном. Государство определяет нормативно-правовые рамки взаимодействия заинтересованных сторон. Прямой диалог правительства и бизнеса, координационные площадки политических и экономических структур представляются наиболее эффективными и жизнеспособными механизмами управления по известной формуле «правительство без бизнеса - тирания, а бизнес без правительства - пиратство».

Общей практикой является государственная поддержка деятельности профессионально-общественных структур в таких социально важных направлениях, как развитие системы квалификаций и подготовка квалифицированных кадров.

В рабочем документе Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) «Субсидии и схемы налогов как политические механизмы, стимулирующие обучение, предоставляемое работодателем», подготовленном в 2012 г. на основе изучения отчетов разных стран мира, приводятся такие общепризнанные направления поддержки через государственные субсидии и налоговые льготы, как:

• финансируемые государством консультационные услуги, направленные на определение потребностей в обучении и/или развитие планов обучения предприятий;

• процедуры, обеспечивающие качество подготовки наставников на производстве (например, национальный регистр, оценка и др.);

• создание признаваемых стандартов или рамок квалификаций и сертификации.

Таким образом, можно констатировать возрастающий интерес большинства стран мира (по данным Международной организации труда, более 100), и прежде всего наиболее развитых стран, к вопросам создания современных национальных систем квалификаций. В условиях глобализации не только рынков товаров и услуг, но и рынков рабочей силы, рынков подготовки кадров это дает стране важные конкурентные преимущества.

новый этап

Принципиально новый этап развития национальной системы квалификаций в России начался в 2013-2014 гг. В этот период было принято несколько фундаментальных решений, которые позволят комплексно влиять на качество трудовых ресурсов.

К таким решениям можно отнести: Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. №597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» в части перехода к массовой разработке новых профессиональных стандартов; создание Министерства труда и социального развития России, которому поручено осуществлять государственную поддержку формирования новой системы квалификаций; внесение изменений в Трудовой кодекс РФ, Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», которыми легитимизированы профессиональные стандарты и определена их роль в сфере труда и в сфере подготовки кадров; создание Национального совета при Президенте РФ по профессиональным квалификациям в качестве национального координатора действий государственных органов, объединений работодателей, иных организаций, заинтересованных в развитии национальной системы профессиональных квалификаций.

На Национальный совет возложены следующие функции:

• разработка предложений Президенту РФ по определению приоритетных направлений государственной политики

Опыт развитых зарубежных стран показывает, что в европейской и мировой практике переход в постиндустриальную стадию развития характеризуется формированием консенсусной формы управления на всех уровнях - национальном, отраслевом, институциональном. Государство определяет нормативно-правовые рамки взаимодействия заинтересованных сторон. Прямой диалог правительства и бизнеса, координационные площадки политических и экономических структур представляются наиболее эффективными и жизнеспособными механизмами управления по известной формуле «правительство без бизнеса - тирания, а бизнес без правительства - пиратство».

19

в сфере подготовки высококвалифицированных кадров;

• координация деятельности органов государственной власти, объединений работодателей, профсоюзов, образовательных, научных и иных организаций по созданию и развитию системы профессиональных квалификаций;

• проведение экспертизы проектов законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам развития системы профессиональных квалификаций;

• проведение экспертизы проектов профессиональных стандартов, федеральных государственных образовательных стандартов и выработка предложений по их совершенствованию;

• подготовка предложений по разработке классификатора (перечня) видов профессиональной деятельности и его последующей актуализации;

• содействие международному сотрудничеству в сфере развития национальных систем профессиональных квалификаций.

Фактически Национальный совет стал единой платформой подготовки и реализации стратегии развития национальной системы квалификаций в стране.

В результате дискуссий, которые прошли в рамках Национального совета, были внесены существенные изменения в систему организации работы над профессиональными стандартами.

Зачастую в силу несовершенства конкурсных процедур разработку профессиональных стандартов вели случайные организации, не являющиеся компетентными и референтными представителями в своей области профессиональной деятельности. Уровень экспертизы и общественного обсуждения профессиональных стандартов также был явно недостаточен для их широкого признания основными стейкхолдерами, в качестве которых в России выступают отраслевые объединения работодателей и отдельные крупные компании, которые зачастую не могли найти общий язык и тем самым давали рынку отрицательные сигналы.

Для минимизации содержательных и организационных рисков, связанных с разработкой профессиональных стандартов, во втором полугодии 2014 г. был реализован пилотный проект по

организации разработки 120 профессиональных стандартов силами РСПП как ведущего общероссийского объединения работодателей. Это позволило привлечь к разработке не просто отдельные организации, а крупные отраслевые объединения и системообразующие компании в соответствующих секторах экономики. В результате удалось повысить качество профессиональных стандартов и обеспечить их поддержку работодателями, профсоюзами, профессиональными сообществами. В 2015 г. планируется использовать этот механизм уже для разработки 200 профессиональных стандартов, что позволит Минтруду России сосредоточиться на развитии профессиональных квалификаций в бюджетных секторах экономики.

Критически важный массив профессиональных стандартов будет создан уже к концу текущего года, соответственно, Национальный совет в 2015 г. будет уделять особое внимание механизмам их практического применения. В этих целях ведется активное формирование сети ответственных организаций, способных предоставить квалифицированную поддержку дальнейшему развитию утвержденных профессиональных стандартов, организационно и методически обеспечить их внедрение в сферу труда и в сферу подготовки кадров. В качестве таких организаций мы видим советы по профессиональным квалификациям. Сегодня их создано 12 - по крупным областям профессиональной деятельности. Одной из первоочередных задач советов на среднесрочную перспективу является запуск процедур независимой оценки качества подготовки кадров через профессионально-общественную аккредитацию образовательных программ, оценку квалификации кадров в специализированных независимых центрах.

Ряд первоочередных задач в деятельности Национального совета вытекает из послания Президента РФ Федеральному собранию РФ. В частности, вопросы качественных изменений в системе подготовки квалифицированных рабочих и инженерных кадров.

Предстоит выделить ведущую группу профессий (минимум 50), наиболее массовых и перспективных для российской экономики, которая станет своего рода полигоном внедрения новых

20

№ 1 (67) 2015 образовательная политика

моделей подготовки кадров с заданным качеством. В связи с этим необходимо организовать работу по определению этих профессий. Сочетание таких критериев, как массовость и перспективность, требует достаточно серьезной проработки вопроса, подключения ведущих компаний.

По тем профессиям, которые войдут в приоритетную группу, необходимо вернуться к соответствующим профессиональным стандартам, обеспечить серьезную экспертизу с привлечением экспертов из соответствующих российских компаний с иностранным участием или зарубежных компаний.

Важно также, начиная с 2015 г., всем органам Национального совета уделять постоянное внимание тем конкретным вопросам, которые Президент РФ включил непосредственно в список поручений правительству РФ. В частности, речь идет о комплексе мер по развитию среднего профессионального образования. Необходимо не только рассматривать на заседаниях Национального совета сами проекты, но и организовать постоянный анализ хода реализации комплекса мер, своевременно давать оценку и вносить необходимые коррективы. Это является прямой функцией Национального совета.

По мере формирования основных элементов новой системы профессиональных квалификаций неизбежно будут возникать задачи ее международного признания. В сфере профессиональных квалификаций вопросы признания решаются на различных уровнях - как на секторальном, так и на межгосударственном, на двусторонней или многосторонней основе. Правила ВТО,

Предстоит выделить ведущую группу профессий (минимум 50), наиболее массовых и перспективных для российской экономики, которая станет своего рода полигоном внедрения новых моделей подготовки кадров с заданным качеством. В связи с этим необходимо организовать работу по определению этих профессий. Сочетание таких критериев, как массовость и перспективность, требует достаточно серьезной проработки вопроса, подключения ведущих компаний.

например, не регламентируют однозначно подобные процессы, но дают тем самым определенную инициативу самим заинтересованным государствам, чьи рынки труда наиболее взаимосвязаны. Поэтому Национальный совет приступил к изучению самых комфортных для России механизмов признания профессиональных квалификаций, прежде всего с нашими ближайшими партнерами - странами, входящими вместе с Россией в различные международные экономические союзы, такие как ЕАЭС, БРИКС и т.п.

Таким образом, Национальный совет создает необходимые условия для перехода к новому этапу в модернизации и развитии национальной системы квалификаций - комплексному решению задачи качественного обновления трудового потенциала, системы подготовки высококвалифицированных работников на основе современных механизмов взаимодействия сферы труда и сферы образования. В этом мы видим главную перспективу нашей деятельности.

ОБРАзОВАТЕЛЬНАя политика № 1 (67) 2015

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.